38. Организация деятельности представительных органов местного самоуправления.
Удобнее будет по ФЗ (статья 35):
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.
Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.
Представительный орган поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.
В случае, если в поселении, предусмотренном частью 3 настоящей статьи, численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В случае, если глава поселения избран представительным органом поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, такой глава поселения не входит в состав представительного органа муниципального района, при этом представительный орган данного поселения к числу депутатов, избранных им в соответствии с указанной нормой представительства поселений, дополнительно избирает из своего состава в представительный орган муниципального района, в состав которого входит это поселение, одного депутата. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:
1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта Российской Федерации и уставами соответствующих муниципальных образований исходя из установленной численности депутатов.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган городского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образования;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, представительные органы соответствующих поселений, внутригородских районов обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением других депутатов.
Ещё есть фракции в представительном органе по 35.1 131-ФЗ.
Депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции) (далее - фракция), за исключением случая, когда в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.
Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения), указанной в части 3 настоящей статьи (в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией…)
Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран (избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.
Гурманам – подробно по Баженовой:
Состав представительных органов МСУ – то, как представлено население, – от этого зависит качество их работы. Это ключевой вопрос, который позволяет определить, насколько доступна власть населению в муниципальных образованиях. Ключевой акцент при создании городских округов с внутригородским делением – увеличение доступности МСУ к населению.
В первоначальной редакции 131-ФЗ предполагалось, что численность представительных органов поселенческого уровня будут определяться в зависимости от численности населения.
А численность территориальных муниципальных образований (муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения) – определяется «твердым» числом, поскольку речь идёт о части территории либо увеличенной (укрупненной) либо наоборот сокращенной (в случае внутригородских территорий городов федерального значения).
Насчет численности поселенческих муниципальных образований, которые в целом охватывают какой-то населенный пункт или совокупность приближенных друг к другу населенных пунктов, понятно – она действительно должна определяться численностью населения, цель: обеспечить определенную норму представительства, близость власти к гражданам. Что касается численности территориальных органов, то всё сложнее. Орган муниципального района – орган второго уровня, который обеспечивает определенную норму представительства от каждого поселения (минимум 15 человек) – но для внутригородских территорий Москвы, СПб, Севастополя всё сложнее: представьте себе, для одного из муниципальных округов5 в Москве – у вас население там больше, чем в каких-то небольших городах – но представителей человек 10. Поэтому в Москве, СПб и Севастополе – сильный разрыв между населением и депутатами, поскольку они уже не представляют значительной части населения, это скорее номинальные органы, очень отдаленные от граждан; проблема недоступности власти населению во внутригородских территориях.
Муниципальный округ – является территориальным типом МО, объединяет множество территорий. Количество населенных пунктов переваливает за 200, если речь идет о густонаселенных территориях. Естественно, муниципальный округ не является поселенческим типом. Но законодатель не может формировать численность органов муниципальных округов по принципу территориальных муниципальных образований (по принципу твердого числа) – иначе он утратит связь с населением. Законодатель сказал, что представительство в муниципальном округе так же определяется в зависимости от численности населения (тем более что муниципальный округ = первичная муниципальная единица, под муниципальным округом ничего нет, никаких ОМСУ). Иначе бы была очень малая численность представительного органа.
Для муниципальных районов законодатель определяет минимум, который мы должны формировать – минимум 15 человек для муниципальных районов. Законодатель определяет минимум, но на практике численность депутатов в муниципальных районах больше, чем 15. Численность депутатов муниципального района все-таки зависит от численности депутатов поселений – чтобы обеспечить представительство всех поселений, в представительном органе муниципального района, как правило, около 20-25 человек. Они отходят от стандартной законодательной схемы чтобы обеспечить представительство поселений.
Для внутригородских территорий города федерального значения – 10 человек. Вот представляете, муниципальные округа Москвы – а там всего лишь 10 человек, представляете. Города федерального значения идут по пути утверждения установленного законодательного минимума (10 человек).
В небольших поселениях – минимальная численность 7 человек. В поселенческих муниципальных образованиях численность депутатов зависит от численности населения.
В городах свыше 500 000 человек – 35 депутатов. Это законодательный минимум. Но муниципалитеты идут по разным путям для того, чтобы обеспечить представительство поселений. Численность депутатов представит органов поселенческих муниципалитетов – здесь все гораздо хуже; как правило, она совпадает с законодательным минимумом. И это означает, что даже в огромных городах численность представительного органа всего лишь 35 человек. На сегодняшний день муниципалитеты не идут по пути увеличения численности представительного органа. И это очень плохо. Когда у вас в Новосибирске и Екатеринбурге (3,5 млн) всего лишь 35 депутатов – они действительно не представляют население.
В советский период в законодательстве определялась численность местных советов несколько по-другому. Местные советы являлись низовыми ячейками, они должны были потом обеспечить представительство на верхних уровнях, они рассматривались как самые массовые организации, численность депутатов в городах доходила до 150-200 человек. Численность депутатов даже в небольших городах достигала 100 человек – это тоже плохо, поскольку прикрывались массовостью, а на деле власть находилась у нескольких человек. Было бы хорошо, если бы ОМСУ сами сообразно своим потребностям увеличили численность представительных органов, но они ждут отмашки от законодателя – а законодатель правильно сделал, что дал только минимум, а оптимум дал определять им самим. Но муниципалитеты не пошли по этому пути, в итоге депутатов слишком мало и это очень сильно влияет на качество демократии.
Правомочность состава представительного органа – 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа. Это значит, что представительный орган муниципального образования может приступить к началу своей деятельности только после того, как он сформирован на 2/3 своей численности. Если, например, в Уставе закреплено, что численность его составляет 24 человека, то приступить к работе он может только после того, как сформировано 16 депутатских мандатов. Если избрали только 15 депутатов, то представительный орган неправомочен, не может приступить к выполнению своих обязанностей. Правовые последствия неправомочности состава представительного органа серьезны. Перед законодателем были два пути в случае недостаточности депутатов, решили, что, если представительному органу не хватает количества депутатов до 2/3, это означает, что состав неправомочен, и представительный орган распускается по решению суда (исключительно по решению суда), и после роспуска проводятся досрочные выборы. (Второй вариант – дополнительные выборы чтобы добрать депутатов, но его законодатель не выбрал).
Такое законодательное решение имеет серьезные изъяны. Такой механизм стал инструментом манипулирования составом представительных органов. Особенно часто это использовалось в 2012-2018 гг., когда Единая Россия, если видела, что не получила большинства, то ее депутаты слагали с себя полномочия, представительного орган оставался без необходимого количества депутатов, распускался и проводились досрочные выборы. Сейчас Единая Россия имеет большинство в составе представительных органов, поэтому больше такой инструмент манипулирования используется все реже и реже. Если же у вас правомочный состав (набрано 2/3), можно не распускать представительный орган, а добрать недостающих депутатов через дополнительные выборы.
Порядок формирования представительного органа муниципального образования.
Способы формирования: либо муниципальные (прямые) выборы, либо двухстепенные «выборы». Муниципальные (прямые) выборы – избираются депутаты муниципальных округов, городских и сельских поселений, внутригородских районов, внутригородских территорий городов федерального значения.
Двухстепенные – на них избираются депутаты муниципальных образований 2го уровня МСУ -муниципальные районы и внутригородские округа с внутригородским делением, если это предусмотрено законодательством субъекта федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.
Постановление КС от 18 мая 2011 года № 9-П по жалобе Савостьянова – двухстепенная система признана конституционной. Это означает, что представительные органы второго уровня, которые формируются путём делегированного представительства остаются, по мнению КС, органами народного представительства, поскольку они формируются из тех депутатов и глав поселений, которые избраны по результатам муниципальных выборов. Это, по сути, выкинуло из состава представительных органов глав муниципальных образований, которые по идее должны были бы там присутствовать по своим функциям, но не соответствуют критерию избрания – это конкурсные главы муниципалитетов, которые не населением избираются (поэтому там и не присутствуют). (Видимо, это уже другое Постановление, в ПКС № 9-П этого нет).
Болдырев:
Для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением – альтернативный порядок: муниципальные выборы либо двухступенчатая система выборов, косвенная. Законодатель начал отходить постепенно от принципа прямых выборов: сначала с губернаторами (2005 год), а затем муниципальные районы, затем городские округа с внутригородским делением.
3.2. Конституция Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа вместе с тем не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П).
Болдырев: это ссылка на дело губернаторов из курса КП РФ.
Что касается представительных органов муниципальных образований, созданных по территориальному (районному) принципу, то они могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.
То есть население должно сначала избрать.
КС строит аргументацию на поселенческом принципе (который обязателен для сельских и городских поселений). А теперь по поправкам 2020 поселенческий принцип убран из Конституции – что теперь будет делать КС, это очень интересно будет наблюдать.
ОСОБЫЕ МНЕНИЯ.
Гаджиев ссылается Постановления, где установлен принцип равенства муниципальных образований; представительные органы получается должны формироваться на основе единых принципов; есть двухуровневая система, но нет соподчиненности между МО.
Ярославцев: если вы избрали на каком-то первичном уровне депутатов – это не означает, что население дает им право идти в вышестоящие органы на основании этого.
Гарантии, закрепленные при избрании депутатов 2-го уровня МСУ. В муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением схема избрания депутатов определяется уставом – либо муниципальные выборы, либо делегированным представительством. В муниципальных районах, как показывает практика, большую часть случаев составляют муниципальные выборы (порядка 60-70%). Почему так? Однозначного ответа нет. По своей правовой природе муниципальный район – орган косвенного представительства. Его задача – защищать поселения и поэтому схема, при которой в состав представительного органа муниципального района входят главы поселений и депутаты поселений – наиболее адекватна, т.к. отражает сам смысл муниципального района, но, с другой стороны, муниципальный района создан как обычное муниципального образование, равностатусное с другими, и, видимо, желание подчеркнуть, что муниципальный район не отличается от других, является таким же МО, как и поселения, ведёт к тому, что мы пытаемся легитимировать власть муниципального района как власть исключительно демократическую – для этого нам нужно избрать депутатов на выборах населением. Это приводит к тому, что в состав представительных органов входят бюрократы – главы школ, больниц и т.д., но они не являются представителями для самих поселений. Мы имеем очень большое количество органов муниципальных районов, которые сформированы на муниципальных выборах, хотя они могли бы перейти к схеме делегированного представительства, и это бы было правильно.
Совершенно другая ситуация – в городских округах с внтуригородским делением (их сегодня всего три: Самара, Махачкала, Челябинск) – представительные органы этих округов формируются на двухстепенных «выборах» – эта система нужна, чтобы отобрать, не допустить неугодных, обеспечить стабильность властеотношений. Лучше бы представит органы внутригородских округов формировались на муниципальных выборах, особенно с учётом того, что эти округа формально создавались с целью обеспечения приближенности власти к населению. Сегодня тот или иной способ формирования представительного органа скорее отвечает интересам органов власти, а не интересам формирования реальной демократии.
Если мы с вами говорим о том, что в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением депутатов избирают на муниципальных выборах, то здесь законодатель установил принцип двух-пятых – то есть представительство депутатов от одного поселения не может превышать 2/5 состава представительного органа этого поселения. В первую очередь эта норма разработана для муниципальных районов. В муниципальных районах есть административный центр, в котором сосредоточена вся сила. Если мы уберем это ограничение в 2/5, то в представительном органе муниципального района скорее всего окажутся представители от административных центров (как правило, от городского поселения). Чтобы не допустить давления, преимущественного присутствия в этих органах муниципального района одной политической силы или представительства одного административного центра, пошли по пути правила 2/5. Если представительный орган муниципального района – 20 человек, то все они избираются на выборах и из них от городского поселения (административного центра муниципального района) – не больше 8 депутатов (это 2/5 от 20).
Другая гарантия, направленная на то же самое, направлена в отношении двухстепенных выборов. Если представительный орган муниципального района по двухстепенной системе – в этих случаях действует равная норма представительства: от каждого поселения – по главе и по одинаковому количеству депутатов. Если у вас 14 поселений, и от каждого поселения по одному депутату и по одному главе – у вас 28 депутатов в представительном органе муниципального образования. Если в представит орган муниципального района направляются депутаты и главы поселений, которые были в своих муниципальных образованиях избраны населением на выборах, – то они направляются по принципу равного представительства, в равной степени от каждого муниципального образования, входящего в муниципальный район (одинаковое количество депутатов от каждого представительного органа и по 1 главе каждого муниципального образования). Например, 14 поселений входят в муниципальный район, решили, что по 1 депутату будут направлять, тогда всего в представительном органе муниципального района будет 28 человек (14 депутатов (по 1 от каждого поселения) + 14 глав поселений).
Данные гарантии призваны обеспечить действительное представительство всех поселений в представительном органе 2го уровня. Эти схемы на практике вызывают огромное количество проблем, особенно схема с 2/5. Но направлены эти гарантии действительно на благие цели, их существование следует поддержать.
Организационные формы деятельности представительного органа МО
— Заседания
— Комиссии
— Заслушивание отчетов должностных лиц органов МСУ на вопросы депутатов
— Обращение депутата (группы депутатов)
— Депутатский запрос
— Депутатские объединения
— Депутатские слушания
— Работа депутата с избирателями.
Вопрос организации деятельности очень важен, позволяет решить проблему эффективного функционирования представительного органа. Нам можно было бы поучиться на советских законодательных актах, потому что советские акты очень подробно регламентировали организационные формы деятельности местных советов, в рамках каждой формы предусматривались определенные гарантии для депутатов и населения, все это было направлено на то, чтобы обеспечить эффективную работу.
Предыдущий 154-ФЗ практически ничего не закреплял, и 131-ФЗ тоже. В изначальной редакции 131-ФЗ мы видели только и исключительно заседания как основная форма представительных органов. Потом стало ясно, что этого недостаточно. Как стала очевидным попытка выстраивания представительных органов и проведения принципа избирательной системы, над этим вопросом стало все больше и больше – в 131-ФЗ появилась норма о фракциях, в рамках которой позволили депутатом формироваться по группам, по политическим группам интересов – фактически гарантировав вторую форму организационной деятельности представит органа. Буквально два или три года назад стало понятно, что для приближенности власти к населению на законодательном уровне надо гарантировать гражданам как минимум возможность работы граждан с депутатами, возможность приема граждан у депутатов – в результате появилась эта третья форма деятельность. Сейчас в 131-ФЗ всего три организационных формы. Почему их всего три? 131-ФЗ оставляет этот вопрос на усмотрение самих представительных органов.
Если посмотреть на уставы муниципальных образований, то очень многие из регламентов представительных органов закрепляют организационной формы деятельности. Казалось бы, все хорошо и законодателю и не надо вмешиваться, но это не так. Очень низкий уровень гарантий, особенно гарантий гражданам в части организационных форм деятельности депутатов – приводит к тому, что на практике отсутствие федеральных гарантий делает абсолютно недееспособным этот орган и не позволяет ему работать эффективно. Ярким примером является пример с депутатским запросом. Запрос депутата ГД прописан в ФЗ и является обязательным для граждан, объединений и т.д., то депутатский запрос на уровне МСУ гарантирован всего лишь на уровне устава – пиши не пиши – твой депутатский запрос не играет той роли, которую он должен играть. Проблема с депутатским запросом известна, но пока не знают, как её решить. (Депутатский запрос – обращение депутата к органам власти или должностным лицам)
Если депутат ГД – это представитель всего населения, России, те, к кому обратился депутат как минимум должны отвечать; депутат местного уровня – представитель определенной территории. Если мы принимаем решение, что его запрос обязателен для всей территории РФ – это очень странно, если обязательно на территории муниципалитета, то здесь тоже возникают вопросы, например, бывают предприятия, которые фактически подчиняются федеральным структурам. То есть проблем с статусом депутатского запроса много. Эти вопросы на самом деле решаемы, но пока законодатель не готов двигаться в ту или иную сторону.
Я думаю, что по мере осознания проблем и по мере решения этих вопросов, мы будем видеть, как 131-ФЗ наполняется формами деятельности муниципальных депутатов. Сегодня же в 131-ФЗ закреплены только 3 формы – заседания, фракции и работа с избирателями, всё же остальное мы ищем в уставах муниципальных образований. Наиболее востребованные формы деятельности – на слайде выше: заседания как основная форма деятельности, комиссии – работа по определенным направлениям деятельности, в рамках которых комиссии формируются исключительно из депутатов, либо же с привлечением экспертов. Третья форма – выслушивание отчетов должностных лиц органов МСУ на вопросы депутатов; довольно часто используется такая форма как обращения депутатов. Депутатский запрос на местном уровне не используется. Ещё встречаются депутатские объединения, в том числе фракции; депутатские слушания с привлечением экспертов по той или иной проблеме; ежедневная работа депутатов с избирателями. Это все организационные формы деятельности представительного органа МСУ.
Заседания как основная форма деятельности. Первое заседание представительного органа МСУ после его избрания проходит не позднее, чем через месяц после его избрания в правомочном составе (2/3 от установленной численности депутатов должны избраться). Правомочность заседания – 50% от числа избранных депутатов. Периодичность заседаний депутатов – не менее одного раза в три месяца. В РФ до 2007 года сложилась довольно любопытная ситуация – в отдельных субъектах депутаты просто не ходили на заседания (либо это был способ политической борьбы, либо просто игнорирование своих обязанностей). Судья КС Князев издал статью о том, что депутаты Владивостокской городской думы не ходили на заседания более полугода. Для того, чтобы обязать депутатов соблюдать обязанность посещать заседания представительных органов, в законе закрепили не только требования к периодичности, но и правовые последствия нарушения этого требования. Если они собираются реже одного раза в три месяца – за этим следует роспуск представительного органа.
Внеочередные заседания представительных органов – ситуация здесь гораздо сложнее. 131-ФЗ позволяет проводить внеочередные заседания представительного органа МСУ. Внеочередные заседания проводить можно в случае и порядке, предусматриваемых регламентом представит органа и уставом муниципального образования; но никаких гарантий, которые предусматривали бы значимость рассматриваемого вопроса, значимости заседания с учетом последствий этих заседаний – никаких гарантий для внеочередных заседаний законом не предусмотрено. На практике собираются внеочередные заседания, но об этом никто ничего не знает (принцип публичности не соблюден), больше того, не знают даже сами депутаты. Внеочередное заседание может созываться кулуарным способом: простое большинство быстренько собрали, неугодных депутатов не уведомляем и всё.
Два примера, которые касаются преобразования муниципальных районов в муниципальные округа. Сложились следующие схемы принятия этих решений. 1) Внеочередные заседания – назначались за час до проведения. Мне позвонил муниципальный депутат в Ленинском районе и говорит, что через час заседание, а ему ехать еще 40 минут минимум, не говоря уже о том, что к заседанию нужно подготовиться. 2) В Истринском районе уведомили о внеочередном заседании только тех, кто должен составить простое большинство для принятия решения. Остальные уведомлены не были. В судебном порядке им защитить свои права не удалось. Эти два способа направлены на то, чтобы не допустить к принятию решению неугодных депутатов. 3) Третий способ – состоит в том, чтобы не допустить граждан на заседания. Уведомления не происходит. Заседание объявляется вечером, депутаты могут приехать с утра, а граждане о заседании ничего не знают.
Отсутствие федеральных гарантий приводит к тому, что при принятии решений возможны серьёзные нарушения.
Правомочность состава у нас 2/3, а правомочность заседания – 50% от числа избранных депутатов. То есть заседание представительного органа правомочно, если 1) правомочен состав; 2) на заседании присутствуют 50% от числа избранных депутатов (это минимум, предусмотренный законодателем, в уставе или регламенте может быть закреплен больший порог, но на практике никто большую цифру не устанавливает, т.к. тогда придется почти все заседания признавать неправомочными, не особо любят у нас депутаты на заседания ходить). Если заседание неправомочно, то считается, то оно считается непроведенным – если за три месяца не будет ни одного правомочного заседания, за этим следует роспуск представительного органа по решению представительного органа субъекта Федерации.
Прекращение полномочий представительного органа.
– роспуск по решению представительного органа субъекта Федерации
– самороспуск – по своей правовой природе не является механизмом ответственности депутатов, самороспуск – это способ разрешения политического конфликта, который возник в представительном органе муниципального образования и который не может быть разрешен никакими иными средствами. Например, единороссы и справедливороссы – если невозможен компромисс между силами, то есть возможность самороспуска – все равно не могут принять никакие решения совместно, не могут достигнуть консенсуса. На практике возможность для самороспуска довольно редко представляется, потому что большинство – единороссы, да и вообще возможен компромисс.
– неправомочность состава, установленная решением суда
– существенные территориальные изменения (преобразование муниципального образования / прирост территории или численности муниципального образования более чем на 25%).