36. Представительные органы в системе местного самоуправления.

Коллегиальными выборными органами местного самоуправления — органами народного представительства на местном уровне выступают представительные органы. Однако Конституция Российской Федерации, как указал Конституционный Суд РФ, не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования органов муниципальной власти; не требует, чтобы представительные органы формировались по единым (универсальным) правилам, безотносительно к особенностям осуществления местного самоуправления в конкретных пространственных (поселенческих или иных территориальных) пределах. В городских и сельских поселениях представительные органы должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов; в муниципальных районах они могут быть сформированы в ином порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства. Это возможно, в частности, при формировании представительного органа муниципального района на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах — глав поселений и депутатов представительных органов поселений (постановление от 18 мая 2011 г. № 9-П). А сегодня также допустимо преобразование районов в городских округах в муниципальные образования с возможностью формирования городского депутатского собрания из депутатов, делегированных районными собраниями депутатов.

В Конституции есть термин «выборный орган» местного самоуправления, а не «представительный», Конституция отошла и от любой терминологии, связанной с представительством, с советами, чтобы отречься от советского опыта. Вопрос о том, какие органы должны быть выборными, что означает «выборность органов», неизбежно последовал за этой конституционной формулой. Но в доктрине нет никаких сомнений: представительный орган власти (+ см. Постановление КС от мая 2011 года) – является органом народного представительства. То есть представительный орган власти – тот орган, что представляет интересы граждан на соответствующей территории и избирается путём выборов. Но насколько данная характеристика соответствует законодательству? Здесь есть проблема.

Способы формирования:

– муниципальные (прямые) выборы

– двухстепенные «выборы»

Законодательство при решении проблемы о способах формирования органов представит власти отталкивается не от правовой природы представит органов МСУ, а от существующей территориальной организации ОМСУ, и закрепляет возможность формирования представительных органов власти двумя способами (прямые и двухстепенные выборы).

Прямое избрание гражданами депутатов на местном уровне и позволяет нам охарактеризовать представительный орган власти как орган народного представительства (о чём нам и сказал КС). Но проблема возникла, когда законодатель пошел по пути создания двухуровневой территориальной организации. Что делать с муниципальным районом? Законодатель отказался от обязательности проведения выборов на уровне муниципального района и предусмотрел право самих граждан через соответствующие устав определить способ формирования представительных органов муниципального района – либо через муниципальные выборы, либо двухстепенные выборы, которые предполагают, что депутаты поселений, входящих в состав муниципального района, формируют представительный орган самого муниципального района. То есть, например, в каждом поселении выбирается по 10 депутатов, из них двое – делегируются в представительный орган муниципального района. Такое вот двухстепенное (делегированное) представительство. Помимо депутатов в представительный орган муниципального района делегируются главы муниципальных образований. У вас возникает представительный орган, где собраны депутаты поселений и главы поселений. Насколько этот порядок формирования не размывает правовую природу представительных органов муниципальной власти? С этим вопросом столкнулся КС в 2011 году⁴ – формирование органов власти по принципу двухстепенности не означает, что представительный орган перестает быть органом народного представительства, потому что в районном представительном органе у вас сидят главы поселений и депутаты поселений, которых избрал народ. А так как они избраны народом, то представительный орган, созданный по принципу делегирования, тоже является избранным народом – такое вот косвенное представительство (sic).

Но главы муниципальных образований не всегда избираются на выборах – это было и до введения конкурсной модели. Уже в первоначальной редакции 131 ФЗ закреплено, что главы муниципальных образований избираются представительным органом из своего состава, а это значит, что в представительном органе муниципального района мы можем иметь главу, который избран на выборах, а можем иметь главу, который избран представительным органом. То есть цепочка может увеличиться – в представительном органе муниципального района может быть глава, который избран представительным органом поселения, который (орган) сформирован народом на муниципальных выборах. Но и это не вся проблема. В 2015 была введена конкурсная модель избрания главы муниципального образования – к ней население не имеет вообще никакого отношения. ВС РФ очень противоречиво говорил на этот счет: в одном случае говорил, что если в районном представит органе есть конкурсные главы, то это не соответствует правовой природе (?), в другом, наоборот, говорил, что глава муниципального образования в силу своих функций должен входить в состав представительного органа муниципального района и нет никакого нарушения.

В ключевом Постановлении 2015 года № 30-П КС сказал, что если глава муниципального образования избирается по конкурсу, то в этом случае представительный орган муницип района утрачивает связь с населением, значение органа народного представительства. Значит, глава, избравшийся по конкурсной модели, не должен входить в состав представителей районного органа, а в состав вместо него должен входить другой депутат.

А теперь давайте представим проблему. В состав районного представительного органа входят главы поселений, потому что они по своим функциям представляют всё население, и депутаты, и они представляют представительную власть этого поселения и в лице главы и в лице депутатов (sic). А если глава по конкурсу, то его замещают только депутаты. Глава, на которого возложены задачи организации решения вопросов местного значения на уровне поселения – он теперь не может входить в состав представительного органа района.

Вот такой вот ребус высказал КС РФ. Позиция КС привела к тому, что во многих районных представительных органах отсутствуют главы муниципальных образований, хотя именно они должны отвечать за организацию деятельности на соответствующем уровне.

По своей правовой природе представительный орган муниципального образования – орган народного представительства, и он должен формироваться непосредственно гражданами на муниципальных выборах. А вот применительно ко второму уровню можно было бы не навязывать статус представительного органа; но мы пошли по другому пути – нам нужно было обозначить муниципальный район как полноценное муниципальное образование, которое ничем не отличается от поселений. После того как был создан городской округ с внутригородским делением, эта схема формирования представительного органа муниципального района распространилась и туда, создав еще и проблему, что на уровне представит органа городского органа сегодня отсутствуют неугодные депутаты (?), потому что уровень представит органов внутригородских районов составляет своеобразный фильтр для попадания в представит орган городского округа. Эта схема косвенного формирования представит органов полностью выбивается из правовой природы представит органа и надо бы поставить вопрос о ее четком отделении и невозможности использования в муниципальных образованиях первого уровня власти (?), если бы мы ее убрали из городского округа, то он там представит орган формировался бы напрямую, как это и предполагает его правовая природа.

Правовая природа представительных органов МСУ. К представительным органам МСУ и к МСУ в целом мы традиционно относимся как к низовой ячейке (низовому уровню) представительной демократии, благодаря которому на верхнем уровне выстраивается система представительной демократии. Профессиональный уровень представительной демократии на высшем уровне зависит от МСУ. Такая значимость представительной демократии очень характерна именно для РФ. За рубежом единства понимания правовой природы МСУ нет.

В Германии к МСУ относят скорее к органам хозяйственной деятельности, решающим вопросы местного значения, не идёт речи о выстраивании некой иерархии; в англосаксонской системе – как к защите местных сообществ, которые были утрачены в 20 веке.

В российской традиции мы рассматриваем представительные органы МСУ как органы, благодаря которым мы имеем завершенную систему представительной демократии, завершённую систему народовластия, где низовым уровнем которой являются представительные органы МСУ. С одной стороны, это верное представление – ОМСУ определяют, какие органы у нас оказываются наверху. Но, с другой стороны, в борьбе за качество представительной демократии мы можем утратить само местное самоуправление, что в принципе отчасти и происходит в РФ.

1) Когда мы делаем гипертрофированный акцент на представительных органах МСУ, то мы ставим вопрос о функциях МСУ – вы видите, представительные органы МСУ как бы встроены в единую вертикаль представительных органов. Они обладают всеми функциями представительных органов в принципе по своей природе: нормотворчество, финансы и контроль. Акцент делается на нормотворчестве – они же представительные. Но это неправильно: местное самоуправление решает больше вопросы управления, а не написания норм. И вот этот перекос сильно отражается в доктрине.

И вот этот перекос, гипертрофированный акцент на том, что представительные органы МСУ являются частью единой системой народовластия, единой системы представительной демократии – приводит к постоянному желанию органов власти выстроить единую вертикаль по системе представительных органов, я бы сказала – это желание восстановление демократического централизма, который был раньше (через вертикаль местных советов). Вот это уже не столь хорошо. У органов государственной власти есть желание выстроить эту вертикаль, влиять на выборы, которые проходят на местном уровне, чтобы добиться результатов, которые в будущем дадут нужные результаты и на региональном, федеральном уровне.

Правовая природа представительных органов МСУ – а) это органы народного представительства, б) их особое значение в системе представительной демократии, которое отражает их особое понимание в России с учётом дореволюционного и советского опыта.