34. Территориальное общественное самоуправление.

Статья 27. Территориальное общественное самоуправление

1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются по предложению населения, проживающего на соответствующей территории, представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) - представительным органом муниципального района.

2. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

3. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

4. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, муниципального района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

7. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления;

7) обсуждение инициативного проекта и принятие решения по вопросу о его одобрении.

(п. 7 введен Федеральным законом от 20.07.2020 N 236-ФЗ)

8. Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

8.1. Органы территориального общественного самоуправления могут выдвигать инициативный проект в качестве инициаторов проекта.

(часть 8.1 введена Федеральным законом от 20.07.2020 N 236-ФЗ)

9. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Рассуждения Баженовой для особых ценителей:

В законе 2003 года (ныне действующем) мы говорим о том, что ТОС являются общественной организацией по своей природе. Но конфликт до сих пор не исчерпан – правовой статус ТОС не определен в необходимом объеме, и это является основной причиной, по которой сегодня до сих пор говорят о том, что ТОС – это некий орган власти. Основная проблема в их правовом статусе – ТОС до сих пор не обладает четко выраженными полномочиями и правовым статусом (когда является юр лицом, а когда нет), не определен порядок взаимодействия ОМСУ с ТОС. Эта неопределенность заставляет самих ТОСовцев говорить, что мы – не обычная общественная организация, мы особого рода орган местной власти, можем претендовать на свою строчку в бюджете, претендовать на определенные полномочия и т.д. Правы ли ТОСовцы, называя себя органом власти? Нет, они не правы. Но если бы их правовой статус был четко прописан, это было бы понятнее.

Правовая природа ТОС – это территориальная общественная организация, но особая по своей природе. Поэтому мы можем подискутировать и поразмышлять о его статусе:

– институт гражданского общества – общественная организация

– элемент системы МСУ

– территориальный принцип организации

Никаким органом власти ТОС не является. У нас востребован в той форме, которую привнесла советская практика: орган общественного самоуправления – орган ТОС – сегодня просто ТОС. На Западе они тоже востребованы как формы институционализированного участия – соседские сообщества, различные объединения граждан по месту жительства на части территории – позволяют небольшой совокупности граждан на части территории объединить свои усилия и как общественной организации решать свои вопросы жизнеобеспечения. То есть, ТОС – институт гражданского общества.

Вторая характеристика ТОС – это общественная организация со специальной правосубъектностью, которая создана в рамках системы МСУ. Основной целью деятельности этой общественной организации является решение вопросов местного значения. Законодатель в 131-ФЗ четко подчеркивает, что участие ТОС в вопросах местного значения является инициативным, это добровольное участие.

Особый принцип организации ТОС. Это и есть та самая характеристика, которая отличает ТОС от других общественных организаций. Закон об общественных организациях предусматривает иные формы территориальных объединений граждан – поэтому вы мне скажете, что не стоит говорить об особости ТОС. Я бы так не сказала, потому что остальные формы общественного? участия не работают, в отличие от ТОС, которое действительно сложилось как важный институт системы МСУ. Институт ТОС создается на основе территориального принципа и это его выделяет из всех остальных форм общественных организаций и во многом являются причиной, по которой ТОСовцы настаивают на том, что ТОС – орган власти, построенный на территориальном принципе организации. Это неправильно. ТОС не орган власти, но он действительно основан на территориальном принципе - то есть ТОС создается на части территории муниципального образования (речь идет о первичных муниципальных образованиях). Границы ТОС выставляют рамки его организации (?), то есть в ТОС нет принципа членства, а есть граждане, которые проживают в границах ТОС и вот они-то и обладают правом участия в организации и деятельности ТОС. За долгие годы переходного периода, когда пытались выстроить систему НКО, все привыкли, что НКО создаются у нас на принципах добровольного членства и переубедить в том, что могут быть общественные организации, созданные на территориальных началах и при этом даже эффективные, оказалось очень сложно. Да и сам принцип территориального членства, то есть членства, зависящего от территории проживания – он довольно сложно раскрывается через законодательное регулирования, поэтому если мы посмотрим на многочисленные проекты законов о ТОС, исходящие от Минюста – с этой проблемой организации по территориальному принципу Минюст справиться не может, он постоянно пытается сюда втянуть принцип членства, не понимая что как такового принципа членства здесь быть не может. Территориальный принцип организации ТОС является самым сложным при его раскрытии и воплощении в законодательных нормах, но этот момент очень и очень важен, потому что он дает ответ на вопрос: что есть ТОС.

Значение территориального принципа организации ТОС:

– часть системы территориальной организации МСУ. ТОС становится частью системы территориальной организации МСУ. То есть все территориальные изменения в системе МСУ мы должны проводить с учетом возможностей использования ТОСовского ресурса – так и происходит при изменении границ и преобразовании муниципальных образований. В рамках укрупнения муниципальных образований, укрупнения сельских поселений, объединений и т.д. самостоятельное муниципальное образование утрачивает свой статус, а вместе с этим территория лишается возможности самоуправления. И тогда на их место может прийти ТОС – гражданам необходимо как-то самоуправляться, брать вопрос в свои руки и, понимая, что муниципальная власть ушла, они создают ТОС. С одной стороны, это неплохо, потому что на месте обязательных органов власти создаются активные институты гражданского общества, и они могут стать гораздо более эффективными, т.к. держатся на силе граждан. С другой, существует большая опасность подмены МСУ лишь одним его элементом – ТОС - все без исключения преобразования (укрупнения) муниципальных образований сопровождаются активным искусственным созданием ТОС. В Мособласти все муниципальные районы стали городскими (?) округами – тут же региональная власть заявила, что будет создано около 300 ТОС – то есть с мелких территорий власть ушла. Это в целом неплохо, когда ТОС создаются по инициативе граждан. Но когда они создаются вышестоящими органами власти – их сущность как института гражданского общества будет нивелирована и ТОС окажутся послушными орудиями в руках существующих органов власти.

– одна территория – один ТОС. На одной территории может создаваться только и исключительно один ТОС. Не смешивайте это с принципами организации МСУ. Сам принцип территориальной организации предполагает, что наличие нескольких ТОС приводит к их столкновению и ведет к неэффективности. Мы не связываем ТОС с органом власти, говорим о том, что ТОС ­– это общественная организация, но в силу своей территориальной природы она может функционировать на части территории муниципалитета только одна. Условно, есть город Н, где 7 микрорайонов, в каждом микрорайоне свой ТОС – всего 7. В одном микрорайоне не может быть создано два ТОСа. Из этого правила есть исключение, которое предопределено нашей советской практикой. Вы видите, сколько вообще государственно-правовых институтов советского периода мы с вами видим и в местном самоуправлении, и в государственной власти. Это не означает, что мы должны отказаться от них, это традиция, которая укрепилась своими корнями; но мы должны их четко идентифицировать, чтобы понимать, как обеспечивать правовое регулирование. Домовые комитеты, уличные комитеты, комитеты микрорайона – они подчинялись по матрёшечному принципу: комитет улицы подчиняется комитету микрорайону. И вот этот матрёшечный советский принцип создания органов общественный самодеятельности перешёл на практике в принципе организации ТОС в некоторых субъектах (не везде!). Яркий пример, где этот принцип сохранился: Тюменская область – матрёшечный советский принцип сохранился. Предполагается квази-иерархия и квази-подчиненность нижних ТОСов верхним, но это не нарушение законодательства либо доктрины, а это признак неэффективного управления, все-таки ТОСы должны создаваться как общественные организации без какой-либо иерархии, которая характерна для органов власти.

– широкое понимание «территории проживания граждан». ТОС – это общественная организация, действующая в рамках территории проживания граждан, которая трактуется широко. Территориальное общественное самоуправление не означает, что оно организует вопросы в рамках только самого дома проживания граждан, например. Территория трактуется широко. До ковида была проблема с застройкой территорий; ТОС выступила в защиту прав граждан против точечной застройки, расширенной застройки. Чтобы здесь ограничить влияние ТОС, суды пошли по следующему пути: границы деятельности ТОС ограничиваются в пределах подошвы (территории, на которой стоит дом, с небольшой площадкой вокруг) многоквартирного дома либо нескольких домов. То есть застройка рядом с домом уже не входит в сферу деятельности ТОС. Не могу сказать, что эта практика приобрела всероссийские масштабы, скорее пока только в Москве и Мособласти. НО эта практика полностью противоречит правовой природе ТОС, которое создаётся в рамках широкого понимания территории проживания граждан.

Вопрос установления границ ТОС – вопрос территориального представительного органа. На этот вопрос прошу обратить особое внимание. Границы ТОСов устанавливаются решением представительного органа на основании тех предложений, которые поданы самой инициативной группой о создании ТОС. То есть местная администрация в этот вопрос не вмешивается.

Начала (принципы) закрепления полномочий субъектов ТОС, вытекающие из его правовой природы

– ТОС основывает свою деятельность на общественном авторитете. Следовательно, никакого статуса органа власти у них не будет. Глава ТОСа со своими активистами вышли на субботник. А я прекрасно знаю, что я вчера видела этого председателя ТОСа, которые заставляют меня сомневаться в искренности его намерений. На субботник я не выйду. Либо, наоборот, выйду, если я ему доверяю. Если гражданин доверяет ТОСу – он участвует в его деятельности; не доверяет – не участвует. Это общественная организация, и этим всё сказано. Поэтому любые попытки наделить ТОС какими-то полномочиями, в рамках которых он может штрафовать людей за нарушение правил благоустроцйства и т.д. – эти попытки несостоятельны. Принуждение – право властьимущих, у ТОС этого права нет.

– пространственные пределы пользования полномочиями. Компетенция ТОС имеет территориальные, или пространственные границы, то есть она распространяется исключительно на свои границы.

– взаимосвязь содержания полномочий с включенностью в систему МСУ. Компетенция ТОС, несмотря на то что осуществляется по самостоятельной инициативе ТОС, напрямую связана с включением ТОС в систему МСУ – у ТОС исключительно вопросы местного значения. ТОС не вправе участвовать в вопросах, делегированных государством местному самоуправлению полномочий.

Больше никаких требований в законе.

Порядок создания ТОС

ТОС регистрируется в качестве субъекта на нескольких этапах:

– принятие решения о создании на собрании граждан. На первом этапе мы принимаем решение о создании ТОС – очень серьезные препятствия созданы законодателем – нужно собрать 2/3 граждан. После того как решение принято, устанавливаем границы ТОС

– установление границ ТОС – это делает представительный орган. Но установления границ недостаточно, после установления границ нужно зарегистрировать устав

– регистрация устава ТОС в местной администрации (ином уполномоченном исполнительно-распорядительном органе). Только после этого ТОС считается созданным. Момент регистрации устава является моментом возникновения ТОС. Приобретение статуса юридического лица для ТОС не является обязательным, но если ТОС пожелает, то оно может стать юр лицом. Нужен ли ТОС этот статус? Это вопрос о том, насколько ли ТОС нужно участие в гражданских правоотношениях. Этот вопрос не всегда решается однозначно, до сих пор не решено в каком статусе регистрировать ТОС – в ГК отсутствует отдельная организационно-правовая форма для ТОС. На протяжении нескольких лет комитет ГД по федеративному устройству и МСУ борется с Минюстом за то, чтобы внести ТОС как отдельную организационно-правовую форму в Гражданский кодекс; но есть довольно сильная позиция цивилистов, которые против расширения форм некоммерческих организаций. Вот это цивилистическое лобби препятствует их созданию. Пока публицисты не придут к консенсусу с цивилистами, у ТОС не будет определенного статуса. Полноценного статуса ТОС мы не имеем. Если же наконец закрепим отдельный статус ТОС, то это даст толчок к его развитию на началах его правовой природы – началах территориальной природы, началах включенности ТОС в систему МСУ как отдельного специального института гражданского общества. На практике, когда ТОСовцы встречаются с проблемой регистрации в качестве юридических лиц, они не всегда себе приобретают этот статус, потому что для имущественных отношений у них есть другие возможности, например, создают отдельную обслуживающую организацию, обеспечивающую интересы сразу большого кол-ва ТОС, то есть работают по иерархичному принципу, когда вышестоящая организация решает имущественные проблемы. Почему идут по этому пути? Не всегда у маленьких ТОС, созданных по инициативе граждан, есть достаточные организационные и финансовые ресурсы, чтобы зарегистрировать себя как юр лицо, вот на помощь и приходят другие формы их организации. Это всё про организационный статус ТОС.

Практика общественного самоуправления складывается очень и очень сложная. В 1990-е гг. ТОС очень и очень себя дискредитировало – оно участвовало с исполкомами, затем с местными администрации в кампаниях против представительных органов. И во многом благодаря ТОС в 1993 г. удалось расправиться с представительными органами власти.

Второе – начиная с 90-х гг. ТОС использовалось местными администрациями для приватизационных процессов, тем самым ТОС себя дискредитировало очень сильно. В Москве доверие к ТОС так и не вернулось. Вот сила общественного авторитета – нет доверия граждан, то и ТОС как таковых нет. Власть периодически возвращается к этому вопросу, но пока решений о «добровольно-принудительном» создании ТОСов она не ставит. После принятия 154-ФЗ в 1995 г. вроде бы начались подвижки и органы ТОС создавались в ряде субъектах, на территориях с развитым с/х ТОС должен был стать некой опорой (Белгородская область, например) – но тоже не сложилось, проблема оказалась в статусе и проблема оказалась в дискредитации, о которой граждане долго помнили. В 2003 г., когда был принят 131 ФЗ, была взята установка на активную поддержку ТОС. И, по сути, немногочисленные ТОС, созданные после 95 года получили поддержку, наряду с этим создавались ТОС, которые действительно создавались по инициативе граждан и их было довольно много. К 2010-2011 годам мы насчитывали порядка 9000 ТОСов, но дальше началось самое интересное. В рамках активного вмешательства субъектов РФ в МСУ, в рамках активных территориальных преобразований под эгидой этого вмешательства, очень многие территории фактически оставались без власти, поэтому субъекты РФ пошли на принудительное создание ТОСов. К этому добавилась потребность в демонстрации широкой демократической деятельности, широкой активности гражданского общества на территории РФ - вот–органы власти и стали поддерживать создание ТОС, который институт гражданского общества, но при этом его довольно легко контролировать.

Третий фактор – парламентские партии использовали потенциал ТОС, чтобы демонстрировать свою связь с народом – это была, по сути, попытка проникнуть на поселенческий уровень, продемонстрировать свою связь с гражданами.

Эти три фактора сыграли сложную роль в распространении ТОС. Если 10 лет назад было 9000 ТОС, то на сегодняшний день мы говорим о 35 000 ТОСов. Все создаваемые сегодня ТОСы – создаются, как правило, региональными властями. Хорошо это или нет? Сложный вопрос. С одной стороны, если этот добровольно-принудительный порядок создания ТОС даст свои плоды, и граждане сумеют взяться и организовать ТОС, укрепить этот институт, то это ок. С другой стороны, есть опасность, что после прекращения поддержки региональной и муниципальной власти большая часть ТОС рассыпется. Говорить, что у нас сегодня с ТОСами все хорошо, я бы не стала. Имеем 2 проблемы – 1) отсутствие правого статуса ТОС, чётко прописанного в законодательстве, 2) невероятное искусственное увеличение количества ТОСов, которое потенциально создаёт серьёзную проблему в будущем, т.к. основа ТОСа – общественный авторитет, и если в рамках этого добровольно-принудительного искусственного создания ТОСа они утратят свой авторитет у граждан, то вероятность их возрождения будет очень и очень невелика, как это и произошло в городе Москве.

Такой вот интересный исключительный институт и для публичного права, и для частного, которое вообще не понимает зачем он нужен.

Болдырев: закон 1990 года – впервые закреплялась система МСУ. Имеет смысл ТОС выделять все-таки отдельно, ни как органы, а как гражданское общество. ТОС с точки зрения своей природы не является формой непосредственной демократии (это уже субъект).

Собрания и конференции (ст. 27) – могут формировать и органы внутри себя. Конечно, у ТОС особая природа.

35. Структура органов местного самоуправления. Право органов государственной власти участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

Размышления Баженовой про систему органов МСУ смотрите в вопросе 25.

Понятие структуры органов МСУ

Структура органов МСУ – перечень органов МСУ, модель их формирования и система нормативно-закрепленных взаимоотношений между ними (С.А. Авакьян, учебник МунПр 2018).

Принципы структуры органов МСУ