Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Отзыв депутата: аспекта два: первое – основание отзыва; второе – сам порядок отзыва (процедура).
Мыслям Салихова, кажется, соответствует Баженова, поэтому пускай будет тут.
Вопрос о необходимости его использования спорен. Исторически эволюционно отзыв депутата связывался с императивным мандатом – это мандат, в котором граждане дают депутатам определенные наказы, и если наказы (обязательства депутата) не выполняются, граждане могут его отозвать. До сих пор в литературе ставится вопрос о возможности возвращения императивного мандата, но для меня этот вопрос естественно ушел в прошлое. Вместе с отказом от императивного мандата произошел постепенно отказ от института отзыва депутатов и выборных лиц. Во многих западных странах институт отзыва вообще не используется – поэтому в этом вопросе мы во многом укладываемся в западную доктрину.
Насколько институт отзыва применим к свободному мандату (неимперативному) – т.е. тому мандату, который закреплен у нас на всех уровнях. Свободный мандат не предполагает выдачи обязательных наказов, скорее в рамках политической борьбы депутат может набирать очки избирателей различными способами, и никаких юридических обязательств депутат перед избирателями не имеет. Поэтому возникает вопрос, а на каком основании депутата граждане имеют право отзывать, если выборное лицо никаких обязательств перед гражданами не несёт. Но, на мой взгляд, эта постановка вопроса довольно лукавая, т.к. независимо от того, императивный мандат, ушедший в прошлое, или свободный мандат, всё-таки избиратели в идеале должны наблюдать за поведением избранных ими лиц, и граждане должны иметь возможность лицо, которое не исполняет своих обязательств, не соответствует требованиям, отозвать – это исключительно моя позиция; в доктрине этот вопрос не решен.
В законодательстве РФ на уровне федерации институт отзыва не используется, он предусмотрен для регионального уровня и уровня МСУ. На муниципальном уровне институт отзыва в своей идее как раз и применим к ОМСУ, потому что поведение депутата, жизнь депутата там остаются на виду (но вряд ли возможен в городских и муниципальных округах, на мой взгляд, оторванных от населения). На мой взгляд этот институт имеет конституционно-правовую значимость, поскольку это единственный институт императивной демократии, который позволяет гражданам влиять на уже сделанный ими выбор. Именно по этой причине КС РФ называет отзыв «анти-выборами», по принципу «Я тебя породил, …». «Я тебя избрал, я тебя и отзову». Институт отзыва – хороший способ замера уровня, качества муниципальной демократии в России и качества демократии в целом в России. Но здесь, к сожалению, существует много вопросов и проблем.
Институт отзыва – институт императивной демократии. К нему применяется общий подход правового регулирования с отдельными изъятиями. Общий подход, которого требует императивность – это исключительно федеральное правовое регулирование. Основные нормы, которые регулируют этот институт – ст.24 в №131-ФЗ, регулирующая общий порядок отзыва и отдельный подход к определению оснований проведения отзыва. Закон № 67 применяется в части, касающейся местного референдума. По общему правилу муниципальные нормативные правовые акты для регулирования форм императивной демократии не используются; здесь мы видим исключение. Федеральный законодатель допустил исключение, пошел по пути признания права за муниципальными образованиями устанавливать по своему усмотрению основания отзыва депутатов – но вряд ли они придумают для себя что-то особенное, что применимо только для их мун.образования, поэтому насколько это необходимо, вопрос спорный. Скорее такой подход вызван сложностями закрепления самих по себе конкретных оснований для отзыва выборных лиц и нежеланием регулировать этот вопрос (во всяком случае, пока что) на федеральном уровне. Есть доктринальные проблемы с определением и классификацией оснований для отзыва, какого характера должны быть эти требования (должно ли это быть этические, профессиональные или иные требования к депутату). Но эти вопросы существуют и для федерального, и для регионального и для муниципального нормотворчества. На мой взгляд, здесь не было повода отказываться от общего правового регулирования институтов императивной демократии, и включать здесь муницип образования в качестве источника правового регулирования. Это не просто разрушает единый подход, это еще и является таким стопором в использовании института отзыва, поскольку муниципальные образования действительно находятся в затруднительном положении, закрепляя этот перечень оснований. Нужно было определить этот вопрос федеральному законодателю (у которого больше опыт регулирования и больше объем аналитического материала).
Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»
В этом ПКС – напрямую вопрос о возможности применения института отзыва. Значение этого постановления довольно сложное. КС в этом Постановлении отстаивает право отзыва выборных лиц (за что мы, наверное, должны быть ему признательны), и дает свое видение института отзыва и с точки зрения оснований, и с точки зрения процедуры отзыва. Ставит отзыв в определенные конституционно-правовые границы. Федеральный законодатель не прислушался в полной мере к позиции КС – в целом пошел по своему пути, поэтому мы видим две позиции относительно института отзыва: позиция КС (и к чему она могла бы привести) и позиция федерального законодателя (и к чему она привела).
Основание отзыва. Первый вопрос – о правовой природе института отзыва, второй – о конкретных основаниях отзыва. Эти два вопроса сливаются в основаниях отзыва. В 154 ФЗ отзыв прямо не определялся, и в законодательстве субъектов и в нпа муниципальных образований основания отзыва определялись через его правовую природу, т.е. отзыв выборных лиц допускался при утрате избирателями доверия к конкретному депутату (в утрате доверия и состоит правовая природа отзыва). Перед КС встал вопрос – насколько обоснованно отзывать депутата на основании утраты доверия избирателя, КС РФ напрямую написал: утрата доверия избирателями к депутату не является конкретным основанием для отзыва, поскольку допускает высокую долю политического усмотрения в этом вопросе, это дает возможность конкурентам депутатов для манипуляций. Соответственно, КС пошел по пути признания несоответствующей законодательной практики закрепления утраты доверия в качестве основания для отзыва. Что на самом деле произошло? Утрата доверия избирателей – характеристика, раскрывающая правовую природу отзыва, но вопрос об основаниях отзыва должен решаться отдельным перечнем. Эта позиция КС была воспринята федеральным законодателем.
Основания отзыва с точки зрения КС РФ – конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке (но, по КС, судебного подтверждения их наличия не требуется для муниципального уровня ввиду его приближенности к населению). Законодатель пошёл по принципиально другому пути. Какие действия и решения должны быть признаны противоправными? Законодатель закрепил, что на муниципальном уровне основанием для отзыва может быть только то противоправное деяние, которое может быть установлено исключительно в судебном порядке. И это значительно усложняет возможность отзыва депутата. То есть противоправное деяние понимается именно как деяние, нарушающее требования законодательства. Какие-то требования депутатской этики здесь просто исключены, если они не закреплены законодательством как противоправные деяния. Это позиция и КС, и законодателя. Встает вопрос о том, насколько эти деяния должны иметь связь с его профессиональной или этической деятельностью. Либо коррупционная составляющая, либо его бытовая или семейная жизнь (например, если депутат привлечен к административной ответственности за то, что избивает жену и детей) – по последнему вопросу практика еще не сложилась, у нас он еще не решен. Первая проблема применения института отзыва вытекает из довольно узкой, жесткой формулировки, которая предполагает прямую связь с законом и не отвечает на вопрос о широте охватываемых законодательных запретов.
Вторая проблема связана с узким подходом законодателя, который не пошел по пути возможности признания права отзыва депутата без обращения в суд. Поэтому необходимо, чтобы факт этот был установлен обязательно в судебном порядке.
Процедура отзыва. Если в основании отзыва был спутан вопрос о правовой природе и конкретных основаниях отзыва, то в вопросе о процедуре стоит напрямую вопрос о месте этого института среди форм императивной демократии. Либо законодатель отстаивает отзыв как самостоятельный институт императивной демократии; либо восстанавливает связь института отзыва с выборами (есть выборы, а есть отзыв – «анти-выборы»). КС поставил институт отзыва в связь с выборами, сказав, что вопрос о том, какой должна быть процедура отзыва, какой должна быть явка, каким должен быть подсчёт результатов – зависят от того, какой была явка на выборах и какая была процедура выборов. То есть КС пытался непротивопоставить институт отзыва институту выборов, поставить их в одну логическую связь, добиться того, чтобы институт отзыва соответствовал волеизъявлению граждан на выборах – явка избирателей на отзыв не должна быть меньше явки избирателей на выборах, то же с результатами голосования.
Федеральный законодатель пошел по принципиально другому пути (пути самостоятельности института отзыва) и сказал, что:
1) Порядок выдвижения инициативы и проведения голосования должен соответствовать законодательству о местном референдуме. Явка определяется в соответствии с институтом референдума.
2) «За» отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). То есть прийти и проголосовать должны как минимум 501 человек из 1000, допустим. Это высочайший заградительный барьер. И в абсолютном большинстве случаев явка избирателей на выборы составляет менее половины избирателей.
Всё это – серьезные препятствия для отзыва. Институт отзыва в итоге абсолютно неприменим на практике. До 2003 года (до 131-ФЗ) отзыв использовался в отношении глав муниципальных образований довольно часто (более 20 случаев отзыва глав – это довольно много) и больше 10 случаев, когда пытались и отзывали депутатов представительных органов. За последующие семнадцать лет, с 2003 года, не было отозвано ни одного муниципального депутатов. Единственный такой случай был в Ханты-Мансийске, дошло даже до голосования. Главой поселения был человек с не очень хорошим прошлым и как утверждалось – наркозависимым. Были этические и законодательные основания (установленные решениями суда). Населения было чуть больше 3000, избирателей там было 2800. Несмотря на это все, отозвать его не получилось: хватило явки (была прям чуть больше 50%), но не хватило голосов «за отзыв» для преодоления этого чрезвычайного высокого барьера по голосам для признания депутата отозванным.
К этой сложной процедуре добавилось еще кое-что. Касается возможности отзыва депутатов представительных органов. В 131ФЗ были внесены изменения, по которым отозвать депутата можно, только если он избирался по мажоритарной системе. Если муниципальный депутат избирается по пропорциональной или смешанной системе, отозвать депутата невозможно. Отзыв на муниципальном уровне возможен, только если избирательная система мажоритарная. Если в городском округе система смешанная – нельзя отозвать депутата, который избран в мажоритарной части – это законодатель объясняет равенством депутатов (избранных по спискам и по мажоритарной системе). Поэтому институт отзыва даже чисто теоретически может использоваться сейчас исключительно на уровне очень небольших поселений, если там используется мажоритарная избирательная система.
ПКС 1998 № 17-П: институт отзыва не противоречит законодательству. Важен один абзац.
«Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации»
ПКС 2000 № 10-П: КС говорит что отзыв хотя и не институт избирательного права, он рассматривается как институт ответственности; с другой стороны, он не должен быть использован для дестабилизации. Причем отзыв – только за правонарушения, установленные судом.
В предыдущих постановлениях – об отзыве применительно к региональным выборам; ПКС 2000 – уже и к муниципальным.
ПКС 2002 № 7-П – ОТЗЫВ. …
Особые мнения 1996 – Морщакова и другие говорили, что институт отзыва в принципе недопустим и противоречит правовому государству. А с другой стороны, особые мнения Лучина (он считает что и на более высоких уровнях) и Витрука в постановлениях 2000 и 2002 – что институт отзыва очень важен.
Витрук – в 1996 про региональный уровень, в 2002 – про муниципальный уровень. За 6 лет позиция могла эволюционировать.
Особое мнение Витрука. Квинтэссенция прямо
Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления предопределено самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.
Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в том числе за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Мне близка эта позиция – это право населения. С другой стороны, это может использоваться как механизм со стороны оппонентом, но с моей стороны это не является аргументом против институты отзыва – это является аргументом за усложнение процедуры отзыва (повышение от 50% до 2/3 или ¾). Это моя позиция, я ее ни в коем случае не навязываю.
А теперь по ФЗшке
Статья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
2. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
2.1. В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
7. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Положения комментируемой статьи корреспондируют с положениями п. 2 ст. 71 настоящего Закона, устанавливающего, что отзыв выборного лица местного самоуправления является формой его ответственности перед населением. Несмотря на то что комментируемый пункт предусматривает установление оснований отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно в уставах муниципальных образований, последние, как правило, содержат нормы, отсылающие к соответствующим региональным законам. В региональном законодательстве можно выделить несколько оснований отзыва:
а) утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);
б) совершение поступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);
в) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (Алтайский край);
г) грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования (Алтайский край) .
Процедура отзыва определяется законами субъектов Российской Федерации и включает в себя следующие стадии:
а) назначение голосования по отзыву;
б) образование участков голосования;
в) составление списков участников голосования;
г) создание комиссии по проведению голосования;
д) гарантии для участников кампании по отзыву депутата;
е) проведение агитации и финансирование в период кампании по отзыву;
ж) голосование по отзыву;
з) определение результатов голосования;
и) обработка итогов голосования;
к) порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву, и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву.
Данные положения в целом аналогичны нормам избирательного законодательства субъектов Федерации. К примеру, в Кодексе Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц указанные нормы вынесены в общую часть.
Достаточно специфичными являются положения, закрепленные в комментируемом пункте, о том, что процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Как правило, эта норма в законодательстве конкретизируется незначительно. Так, отзываемому лицу предоставляется право давать разъяснения избирателям непосредственно или через средства массовой информации по поводу тех обстоятельств, которые стали основанием для возбуждения процедуры отзыва, а также организовать агитационную деятельность против отзыва.
Региональными законами установлено, в каких случаях голосование по отзыву признается окружной избирательной комиссией несостоявшимся:
1) если число участников голосования по отзыву в округе было меньше числа избирателей, участие которых требовалось при проведении выборов депутатов для признания выборов состоявшимися (такое положение установлено в законах Кировской и Тюменской областей);
2) если в нем приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата - в том случае, когда законодательством субъекта Российской Федерации не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися (данное положение нашло отражение в законе Республики Марий Эл).