Соотношение муниципально-территориального и административно-территориального устройства.
Анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сформулировать общее доктринальное определение рассматриваемой категории. Под территориальной организацией местного самоуправления понимается характеристика муниципального уровня публичной власти с точки зрения пространственных пределов ее осуществления. Кроме того, территориальная организация местного самоуправления — это значимый институт муниципального права, в состав которого входят следующие элементы (подинституты): принципы территориальной организации местного самоуправления; виды муниципальных образований; порядок создания муниципальных образований, изменения границ, их преобразования и упразднения; состав территории муниципального образования. На конституционном уровне правового регулирования проблематика территориальной организации местного самоуправления затрагивается дважды. В ч. 1 ст. 132 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых установлены ФЗ. Согласно ч. 2 указанной статьи изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, в порядке, установленном федеральным законом.
Административно-территориальное деление Российской Федерации — важнейшая составляющая территориальной организации страны, на основе которой строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также система общественных объединений. Оно включает в себя деление территории РФ на субъекты, которые указаны в ст.65 КРФ.
В России применяется два вида территориального деления:
административно-территориальное устройство — для упорядоченного осуществления функций государственного управления (см. коды ОКАТО);
муниципальное устройство — для организации местного самоуправления (см. коды ОКТМО).
"ОК 019-95. Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления" (утв. Постановлением Госстандарта России от 31.07.1995 N 413) (ред. от 22.05.2020) (коды 01 - 32 ОКАТО)
"ОК 033-2013. Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований" (Том 1. Центральный федеральный округ) (утв. Приказом Росстандарта от 14.06.2013 N 159-ст) (с учетом Изменений 1/2013 - 418/2020)
Под административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) административно-территориального устройства. Административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов.
В Российской Федерации традиционными видами административно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. В 1990-х гг. законами субъектов РФ стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др.
Принципиальным отличием административно-территориальной единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создается и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом — для организации управления какой-либо территорией.
У нас нет гармонизации между административно-территориальным устройством и устройством муниципально-территориальным устройством МСУ. Это произошло потому, что на первых порах субъекты РФ очень хотели кушать, а хотели они кушать именно муниципальные образования. КС РФ встал на защиту МСУ на первых порах подавления региональной властью муниципальных образований встал на защиту муниципальных образований. КС указал на то, что административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство существуют отдельно (ПКС 1997 № 15-П)
– Постановление КС РФ от 3 ноября 1997 года №15-П
– Определение КС РФ от 10 июля 2003 года № 289-О
Ни в коем случае административно-территориальное устройство не может навязывать муниципально-территориальному устройству свои характеристики, свои территории. Субъекты полностью отказались от муниципально-территориального деления и сказали, что МСУ будет осуществляться в границах районов. Статистика перед принятием 131-ФЗ – на всю территорию РФ осталось 448 поселений, а все остальное – это районы, это округа и т.д.
После вступления закона в силу – на территории РФ – 21 000 поселений, из них 19 000 сельских; субъекты пошли по пути полного подавления местных поселений – административные районы были названы муниципальными образованиями. Тогда КС РФ встал на защиту местного самоуправления (см. Постановление 1997 № 15-П). Болдырев: Из Постановления: «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций». Здесь оспаривается ФЗ Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Зачем нужен этот ФЗ если применяется ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав? См. статью 1 ФЗ 1995 года.
Далее, когда началась уже реформа, и было понятно, что федеральный законодатель будет защищать МСУ и вводить какие-то гарантии, КС подошел по-другому к этому вопросу в своем Определении КС РФ 2003 года – уже защищая самостоятельность региональной власти, КС указал, что федеральный законодатель не может навязать субъекту административно-территориальное устройство. С одной стороны, мы защищаем муниципалитеты от давления субъектов – не допускаем чтобы субъекты через административно-территориальное устройство навязывали муниципальное устройство. С другой стороны, мы защищаем административно-территориальное устройство как исключительное полномочие субъекта федерации, и запрещаем федеральному законодателю навязывать административно-территориальное устройство – через закрепление определенной схемы муниципального устройства. В этой схема возникает довольно сложная проблема – с точки зрения принципов административно-территориальное устройство и муниципиально-территориальное устройство – это две разные схемы. Грубо говоря, вы едете на машине и читаете «сельское поселение Ивановка» – это муниципально-территориальное устройство. Дальше вы читаете «сельсовет Ивановка» – и это уже административно-территориальное устройство. И все это на одной территории применительно к определенной совокупности деревень, даже давайте упростим – применительно к деревне Ивановка, даже если она большая и там 7 000 населения, ее статус муниципалитета – сельское поселение, а статус административно-территориальной единицы – сельсовет. Вот такая двойственная схема, которая существует в РФ. Все больше субъектов идут по пути гармонизации, но не везде. Административно- и муниципально-территориальное устройство, таким образом, отличаются.
Таким образом, мы с вами имеем: поселенческие муниципальные образований (поселенческий тип муниципальных образований), отвечающих пока еще конституционному поселенческому принципу. К этим муниципальным образованиям мы с вами относим городское и сельское поселение (городской округ). А еще – территориальный тип муниципальных образований – все перечислены выше. Мы имеем особенности установления этих видов муниципальных образований.
ВАЖНО! Определение КС № 406-О-П Адм-тер Устройство Мособласти – разграничение адм-тер и МСУ
Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление
По мнению заявителей, указанные нормативные положения, допуская под видом изменения административно-территориального устройства Московской области изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением Губернатора Московской области, принимаемым по инициативе органов местного самоуправления,
По смыслу приведенных конституционных и законодательных положений во взаимосвязи с сохраняющими силу правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской Федерации