16. Поселенческое начало территориальной организации местного самоуправления: его значение, содержание. Муниципальный округ.

Мысленные потоки Баженовой читаешь, как будто песню поёшь!

КС РФ в Постановлении КС РФ от 1 декабря 2015 года 30-П², опираясь на ст. 3, ст. 12 и ст. 131 Конституции, указал на то, что местное самоуправление по своему существу предполагает существование поселенческого принципа. И этот поселенческий принцип означает, что местное самоуправление должно осуществляться обязательно на первичных территориях (городских и сельских поселениях), но помимо этого, для того чтобы обеспечить более гармоничную связь между разными уровнями публичной власти, у нас существуют городские округа и муниципальные районы, которые не являются первичными единицами, а являются вторичным уровнем, обеспечивающим гармонизацию отношений в системе публичной власти.

Под прямым влиянием правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении «по иркутскому делу» (постановление от 01 декабря 2015 г. № 30-П), под вопросом оказался и статус городского округа как муниципального образования поселенческого типа. Разрешая вопрос о возможности вмешательства субъекта Федерации в вопросы организационного устройства муниципальных образований, Суд, преувеличив значение компетенционной (функциональной) составляющей при типизации муниципальных образований и не уделив достаточного внимания поселенческому началу, вытекающему непосредственно из ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации), обозначил городской округ, наряду с муниципальным районом, верхним территориальным уровнем местного самоуправления. Означало ли это, что городской округ становится муниципальным образованием территориального типа, наряду с муниципальным районом? В результате внесения - вслед за сложившейся практикой, поддержанной судами, и с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации – в Закон № 131-ФЗ изменений (Закон № 62-ФЗ от 3 апреля 2017 г.) из законодательного определения понятия городского округа (абз. 6 ч. 1 ст. 2, 11) была исключена его связь с городским поселением. Тем самым закон исключил и указание на поселенческий статус городского округа, и необходимость применения к нему (пусть и весьма приблизительных) критериев формирования городского поселения; любую совокупность населенных пунктов оказалось возможным назвать городским округом. Внесенные в мае 2019 г. изменения в Закон № 131-ФЗ (корректировка понятия городского округа и критериев его формирования (п.3.3.) ч.1 ст. 1127), введение нового вида муниципального образования территориального типа - муниципальный округ) призваны прежде всего прекратить абсурдную практику создания городских округов на огромных пространствах, охватывающих малочисленные населенные пункты (зачастую сельские), мало связанные между собою. В своей значительной части эта цель, видимо, будет достигнута.

Таким образом, КС РФ исходя из существа местного самоуправления и ст. 131 Конституции, которая не относится к существу (а тогда закрепляла поселенческий принцип) – КС вывел обязательное существование поселенческого начала. Но поскольку в дальнейшем у нас начались проблемы с реализацией этого принципа, городские и сельские поселения постепенно уничтожаются на всей территории РФ. В результате внесения поправок в Конституцию, поселенческий принцип из статьи 131 Конституции исчез, и сегодня вопрос о том, какие виды муниципальных образований будут создаваться на территории России, якобы отнесено к позиции федерального законодателя. Сегодня Конституции как будто неважно по какому принципу будет организовано МСУ, главное, чтобы были муниципальные образования. Но это всё очень сложно. Если мы будем исходить из того, что Конституционный суд вывел поселенческий принцип из существа МСУ, это означает, что поселенческий принцип должен сохраниться среди конституционных принципов территориальной организации (потому что он выведен из ст. 3 и 12) – и неважно, что изменилась ст. 131. Ведь суть сохранилась, ведь МСУ как власть территориального сообщества на своей территории, обеспечивающей решение вопросов местного значения, сохранилась, ведь КС ранее говорил, что эта власть может быть организована эффективно только на первичных территориальных уровнях. И вот мы сегодня живем в этой неопределенности. Жить в этой неопределенности мы будем недолго. Я вам не могу сказать точно, отказались мы от конституционного начала либо не отказались.

Несмотря на отмену поселенческого принципа в ст. 131, правовая позиция КС (выведенная из ст. 3 и ст. 12) сохранилась – это означает, что поселенческий принцип мы сегодня выводим из правовой позиции по ст. 3 и 12; но с другой стороны, есть новая конституционная формулировка, где Конституция отправляет нас к федеральному законодателю для детализации видов муниципальных образований. Скоро, в ближайшие месяцы (полгода или даже год) будет видно: и мы с вами узнаем, защищает ли Конституция поселенческий принцип, и федеральный законодатель будет его реализовывать; либо Конституция этот вопрос не решает, а отдает федеральному законодателю. Вот этот вопрос не решен, поэтому я не решилась убирать ни то, ни другое из презентации. Я вам скажу честно: я на протяжении уже трех лет пытаюсь отстоять поселенческий принцип, я дважды уже была в КС, и он отклонил мое жалобу; теперь я подаю третью жалобу: все-таки у нас позиция КС остается на основе ст. 3 и 12, а не ст. 131. Я прошу уважаемый КС ответить на вопрос, сохраняем ли мы поселенческий принцип, или мы от этого отказываемся. Мне будет очень жаль, если КС откажется защитить этот принцип. Особых надежд уже не испытываю (была там уже два раза).

Поселенческий принцип – важнейший принцип организации МСУ, согласно которому МСУ существует в границах небольших, локальных поселений; благодаря нему и существует МСУ, несмотря на его недостатки. В Европе города являются муниципальными образованиями, за исключением столиц; в Европе, где прошли территориальные укрупнения – самые крупные муниципалитеты насчитывают по 20 000 жителей; у нас в результате территориальных изменений – по 200 000, 300 000 жителей на территории, которые охватывают 250 населенных пунктов – можно ли так организовать местное самоуправления? Конечно, нет. КС РФ был прав в своей позиции, когда говорил, что сущность МСУ охватывает поселенческий принцип.

Из статьи Баженовой «К проблеме реализации конституционного поселенческо-территориального принципа организации местного самоуправления. В защиту поселенческого начала»:

• Конституционный поселенческо-территориальный принцип организации муниципальной власти с его особым акцентом на поселенческой составляющей, предполагающий обязательное наличие поселений - базовых муниципально-территориальных единиц, создаваемых на локальных, естественных территориях проживания граждан, выступает важнейшей конституционно-правовой гарантией существования (сохранения и крепости) местного самоуправления. Именно поселенческая составляющая создает необходимые конституционно-правовые предпосылки для приобретения местным сообществом, носителем муниципальной власти, действительной (реальной) способности управлять частью публичных дел, затрагивающих проблемы их непосредственного жизнеобеспечения. И хотя конституционная формула допускает возможность осуществления муниципальной власти на других территориях, оставляя - в отсутствие конституционных, в том числе выработанных КС РФ, ориентиров – данный вопрос на усмотрение законодателя, это в любом случае не должно ставить под угрозу поселенческое начало. Отказ, частичная замена либо, что еще более опасно, неявная подмена этого (поселенческого) начала территориальным означает не просто смену текущей модели организации местного самоуправления, но фактический отказ от местного самоуправления как такового.

• Отказ от поселенческого звена губителен для местного самоуправления. Соединенные в единое муниципальное образование множество населенных пунктов, находящихся на значительном отдалении друг от друга, никогда не составят местного сообщества, живущего общими проблемами и стремящегося совместно их решать, управлять общими делами на территории своего проживания. Вместо постепенной и сложной созидательной практики формирования таких сообществ, без которых невозможно зрелое политическое общество, мы вновь оказываемся пассивным объектом заботы со стороны власти. Власти все более от нас отчуждаемой.

• Вместо прежнего подхода, согласно которому Конституционный Суд РФ объявляет приверженность поселенческому началу, оставляя на усмотрение федерального законодателя общую схему муниципально-территориальной организации, Суду вполне под силу задать конституционные ориентиры применения поселенческо-территориального принципа, в том числе определить значимость поселенческого начала с учетом его общегосударственной роли, «очертить» границы применения территориальной составляющей («другие территории») в ее соотношении с поселенческой, определить роль функциональной и поселенческой характеристик в формировании муниципальнотерриториальной картины, определить (хотя бы в первом приближении) начала разграничения полномочий между федеральной и региональной властью по этому вопросу.

Аплодисменты. Цветы. Занавес.

Муниципальный округ

Несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. (ст. 2 131-ФЗ).

Исторически последняя модель – муниципальный округ. Явление 2019 года – попытка легализовать ситуацию с городским округом. На практике происходило следующее: есть Якутия. Территория – 150 км^2. На этой территории может жить в 500 человек, живущих в 3-4 деревнях, формально имеющих статус сельского поселения. Эти муниципальные образования объединялись в городские округа, притом что до центра округа расстояние могло составлять до 200 км. Заведомо неэффективная модель. Появились муниципальные округа, которые должны были эту проблему разрешить. Сокращение кол-ва уровней МСУ.

Муниципальный округ. Критерии создания?

Муниципальные округа были введены тогда, когда городские округа все поглощали. Для того чтобы создать возможность объединения поселения в единую единицу, законодатель ввел понятие муниципального округа. Если раньше городской округ был размытым понятием, то сейчас – муниципальный округ – нет ни единого критерия его создания: в его состав могут входить и сельские поселения, и муниципальные районы – муниципальный округ уничтожает все сельские поселения, которые в него входят.

Все эти единицы образованы скорее вразброд. С одной стороны есть и объективные причины, но с другой – не обошлось и без волюнтаризма.

В 2019 году был введен муниципальный округ – это единица, которая создает альтернативу муниципальному району. Если муниципальный район предполагает наличие первичных единиц под собой; муниципальный округ этого не предполагает – все городские и сельские поселения объединены в муниципальный округ. Этот вынужденный шаг законодателя должен был на законодательном уровне должен был создать основу для уничтожения муниципальных районов с входящими в их состав поселениями.

Насколько процесс уничтожения муниципальных районов обоснован? Сложный вопрос. С одной стороны, он происходит очень волюнтаристски, многие субъекты используют муниципальные округа для усиления вертикали власти – чтобы не иметь дела с сельскими поселениями, их главами, которые пытаются для себя что-то выпросить. Гораздо проще иметь дело только с главой муниципальных округов; сельские поселения все равно нищие, зачем с ними иметь дело. Несмотря на становление поселенческого принципа на первое место, сельские поселения последние годы развивались не благодаря, а вопреки законодателю. Например. Все финансы сосредоточены в руках района, до поселения доходят какие-то гроши. Имущественная схема: в руках сельских поселений либо ничего не оказывается, либо район сбрасывает на них то, что им не нужно. Сельские поселения не самодостаточны не потому, что они не хотят быть таковыми, а потому что законодательная и судебная практика так, что они не могут быть самодостаточными. Отдельные поселения пытаются бороться за свою самостоятельность. Это только одна часть довольно сложной истории. Очень многие поселения уничтожены без каких-либо оснований.

Из статьи Баженовой «Муниципальный округ: новое решение старой проблемы или новая проблема организации МСУ в России?»

Согласно законодательному замыслу, муниципальный округ — это муниципальное образование, создаваемое «на месте» муниципального района и входящих в состав его территории (сельских и городских) поселений путем объединения последних; муниципальный округ — это альтернатива муниципальному району. Тем самым законодатель, останавливая практику создания городских округов на огромных пространствах, охватывающих малозаселенные, сельские, слабо урбанизированные территории, допускает ‘создание на таких пространствах округов муниципальных, он легализует практику «преобразования» муниципальных районов, суть отказа от двухуровневого (муниципальный район — поселения) и перехода к одноуровневому местному самоуправлению, создавая для этого новые законодательные возможности.

Но не слишком ли широки эти возможности?

Во-первых, закрепив критерии формирования городского округа в попытке вернуть городскому округу поселенческий образ, закон не закрепил хотя, бы приблизительных критериев муниципального округа.

Согласно ч.1 ст.2, п.3.4) ч.1 ст.11 Закона № 131-ФЗ, под муниципальным округом понимаются несколько объединенных общей территорией населенных пунктов. И все... Тем самым муниципальный округ включать в себя какое угодно количество населенных пунктов, объединенных единственно общей территорией. А значит, любой муниципальный радон бы в зависимости от количества входящих в состав его территории поселений и, соответственно, их характеристик, вне зависимости от размеров территории района, удаленности населенных пунктов между собой, вне зависимости от численности проживающих на территории района населения, может быть преобразован в муниципальный округ.

Не закрепляет Закон № 131-ФЗ и специальных оснований преобразования муниципального рай в муниципальный округ; для этого достаточно — как следует из общих законодательных положений. (ч.2 с: 13 Закона № 131-ФЗ) — инициативы одного из уполномоченных субъектов — граждан либо органов публичной (государственной, муниципальной) власти.

Фактически инициатива преобразования муниципальных районов исходит — вне зависимости оттого, «чьим именем» она оформлена, — от региональной власти. Если потребность в «преобразовании» районов в городские округа они объясняли преимущественно экономическими причинами (создание условий для социально-экономического развития территорий, реализации проектов пространственного развития, создание и расширение агломераций и тп), то потребность в преобразовании районов в муниципальные округа они объясняют, как показывает первый опыт (Пермский край), необходимостью преодоления недостатков двухуровневой организации муниципальной власти в целях повышения эффективности муниципального управления — устранения проблемы «двоевластия» в городских поселениях — административных центрах районов, разрешения конфликтов между властью района и городского поселения, повышения уровня финансовой обеспеченности сельских территорий, оптимизации численности депутатского корпуса.

Однако ни одна из этих — объективно существующих — проблем, обусловленных двухуровневостью: муниципальной организации, не может быть решена путем создания муниципального округа. За подобного рода обоснованиями кроется, как и прежде, стремление региональной власти перейти к одноуровневому местному самоуправлению и тем самым повысить управляемость местным самоуправлением, подчинить себе значительные финансовые (бюджетные) потоки, направляемые на развитие территорий, создание и поддержку инфраструктуры, и тп.

Во-вторых, необоснованному расширению возможностей создания муниципальных округов способствуют введённые законом новые способы преобразования муниципальных образований. Подтверждая приверженность принципу закрытости перечня способов преобразования муниципальных образований, закон вводит новые способы преобразования, связанные с приобретением и прекращением статуса муниципального округа: объединение всех поселений муниципального района в муниципальный округ (ч. 3.1-1) объединение городского и муниципального округов, объединение городских округов (ч. 5.1), изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа (ч.7.3 ст. 13).

Закрепление такого, специального, способа, как объединение всех поселений муниципального района в муниципальный округ (ч.3.1-1 ст. 13), определяет в полном соответствии с законодательным замыслом правовой путь преобразования муниципального района в муниципальный округ, не допуская, с одной стороны, преобразования района в муниципальный округ иным способом, а с другой — объединения всех поселений муниципального района в городской округ или какое-либо иное, кроме муниципального округа, муниципальное образование. Потребность же в закреплении иных способов преобразования, результатом применения которых является возникновение муниципального округа, вызывает довольно серьезные сомнения.

В-третьих, предусмотренный Законом №131-ФЗ механизм волеизъявления по-прежнему не обеспечивает надлежащего учёта мнения населения преобразуемых поселений, как того требует Конституция РФ (ч.1 ст. 131).

При создании муниципального округа, вне зависимости от используемого способа преобразования, мнение населения преобразуемых поселений выражают их представительные органы путём дачи согласия на преобразование с учётом мнения граждан, выраженного на публичных слушаниях. Вызывает, однако, сомнение сама возможность признания за представительными органами преобразуемых поселений права решающего голоса («согласия») по вопросу преобразования муниципальных образований, в том числе преобразования муниципального района в муниципальный округ.

В-четвёртых, введённое в мае 2019 г.— по результатам практики «преобразования» муниципальных районов городские округа, подкрепленной позицией апелляционной инстанции Верховного Суда РФ, — специальное правило, согласно которому объединение всех поселений района в муниципальный округ не допускается в случае, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение (ч. 3.1.1), значительно облегчает для региональной власти задачу преобразования муниципального района в муниципальный округ позволяет «преодолеть» несогласие с преобразованием со стороны отдельных поселений (в лице их представительных органов). В современных условиях несогласие представительного органа поселения с инициативой преобразования муниципального района в городской округ (равно как и с любым иным преобразованием) — это акт политического мужества, на который решаются далеко не все. Оттого и получить несогласие двух и более поселений для недопущения инициируемого, региональной властью преобразования района в муниципальный округ является чрезвычайно сложной задачей.

Можно ещё сказать про вопросы местного значения по 16 статье, но это уже к другому вопросу.