15. Основные принципы территориальной организации муниципальной власти.

Кратко:

1. Осуществление МСУ на всей территории России – это начало не отражено в Конституции напрямую. Это конституционное начало (принцип) было признано КС РФ п Постановлении по Курскому делу в 2000 году (ПКС от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О Внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”»).

Суть дела: Александр Владимирович Рудской, губернатор Курской области, решил, что местное самоуправление ни к чему. Вообще тогда очень многие регионы пытались задавить МСУ, и что региональная власть справится без МСУ, но поскольку оно было закреплено в Конституции, то он решил провести референдум о том, нужно ли нам вообще МСУ? И вот этот незатейливый вопрос должен был отменить конституционный принцип. КС РФ встал на защиту МСУ и объявил, что МСУ вытекает из статьи 3 и 12 Конституции как основ конституционного строя, поэтому МСУ как публичная власть не может быть отменена. Отсюда и следует, что МСУ осуществляется на всей территории РФ. Не только на всей территории – именно на всей населенной территории. Континентальный шельф, арктические зоны – где нет населенных территорий, где граждане проживают постоянно, люди работают там вахтовым методом, локального сообщества там нет (заинтересованного в том, чтобы обустроить там свою жизнь). Поэтому говорить о МСУ на ненаселенных территориях я бы не стала.

Болдырев: это из вытекает из статьи 10 131-ФЗ (до 2003 года ФЗ не было), этот принцип тогда вытекал еще в ПКС 2015 года (Курское дело). Законодателю понадобился термин населенной территории. Ненаселенная территория – много территорий с низкой плотностью населения («на сцене дядя Ваня, а в зале три сестры») – межселенные территории, которые входят в муниципальный район.

473-ФЗ «о ТОР – территориях опережающего развития», ст. 10 – похожие нормы о Сколково.

4. В случае, если в границы территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, управляющая компания осуществляет указанные в пунктах 2, 4 - 7 части 1 настоящей статьи функции в отношении такого городского или сельского поселения на основании соглашения о передаче полномочий, заключенного между уполномоченным федеральным органом, управляющей компанией и соответствующим органом местного самоуправления.

управляющая компания - акционерное общество, которое определено Правительством Российской Федерации в целях осуществления функций по управлению территорией опережающего социально-экономического развития и сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, и (или) дочернее хозяйственное общество, которое создано с участием такого акционерного общества (далее - дочернее общество управляющей компании).

В таких случаях часть функций МСУ в таких случаях осуществляется не населением или муниципалитетом, а управляющей компании, 100% акций которой принадлежит РФ – а может и частникам принадлежит. Либо государство управляет МСУ, либо капитал.

С моей точки зрения (так же как сколково и наукограды) – это противоречит принципу организации МСУ на всей территории.

2. Осуществление МСУ в муниципальных образованиях, виды которых устанавливает ФЗ. Осуществление МСУ в городских и сельских поселениях и на иных территориях. (не решилась убирать это из презентации, но уже зачеркнула). – по сути, то же, что и принцип унификации по учебнику.

Это конституционное начало, я бы, конечно (смеётся) начала с того, что исторически оно призвано было вытеснить поселенческое начало, которое было закреплено в ст. 131 и я долго вчера думала, а надо ли мне в таком виде, может просто убрать всё это старье на свалку истории и оставить только то, что уже сегодня законодатель закрепил в Конституции.

Болдырев: имеется в виду, что законодатель субъектов не может расширять перечень муниципальных образований.

Статья 131 (до поправок) 1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 131 (после поправок 2020) 1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. 1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом 2. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом. 3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.

Статья 131 в новой редакции – «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом». Эта формулировка пришла на смену поселенческому принципу, который закреплял формулу: «местное самоуправление осуществляется в сельских и городских поселениях». КС РФ в Постановлении КС РФ от 1 декабря 2015 года 30-П¹, опираясь на ст. 3, ст. 12 и ст. 131 Конституции, указал на то, что местное самоуправление по своему существу предполагает существование поселенческого принципа. И этот поселенческий принцип означает, что местное самоуправление должно осуществляться обязательно на первичных территориях (городских и сельских поселениях), но помимо этого, для того чтобы обеспечить более гармоничную связь между разными уровнями публичной власти, у нас существуют городские округа и муниципальные районы, которые не являются первичными единицами, а являются вторичным уровнем, обеспечивающим гармонизацию отношений в системе публичной власти.

Таким образом, КС РФ исходя из существа местного самоуправления и ст. 131 Конституции, которая не относится к существу (а тогда закрепляла поселенческий принцип) – КС вывел обязательное существование поселенческого начала. Но поскольку в дальнейшем у нас начались проблемы с реализацией этого принципа, городские и сельские поселения постепенно уничтожаются на всей территории РФ. В результате внесения поправок в Конституцию, поселенческий принцип из статьи 131 Конституции исчез, и сегодня вопрос о том, какие виды муниципальных образований будут создаваться на территории России, якобы отнесено к позиции федерального законодателя. Сегодня Конституции как будто неважно по какому принципу будет организовано МСУ, главное, чтобы были муниципальные образования. Но это всё очень сложно. Если мы будем исходить из того, что Конституционный суд вывел поселенческий принцип из существа МСУ, это означает, что поселенческий принцип должен сохраниться среди конституционных принципов территориальной организации (потому что он выведен из ст. 3 и 12) – и неважно, что изменилась ст. 131. Ведь суть сохранилась, ведь МСУ как власть территориального сообщества на своей территории, обеспечивающей решение вопросов местного значения, сохранилась, ведь КС ранее говорил, что эта власть может быть организована эффективно только на первичных территориальных уровнях. И вот мы сегодня живем в этой неопределенности. Жить в этой неопределенности мы будем недолго. Я вам не могу сказать точно, отказались мы от конституционного начала либо не отказались.

Несмотря на отмену поселенческого принципа в ст. 131, правовая позиция КС (выведенная из ст. 3 и ст. 12) сохранилась – это означает, что поселенческий принцип мы сегодня выводим из правовой позиции по ст. 3 и 12; но с другой стороны, есть новая конституционная формулировка, где Конституция отправляет нас к федеральному законодателю для детализации видов муниципальных образований. Скоро, в ближайшие месяцы (полгода или даже год) будет видно: и мы с вами узнаем, защищает ли Конституция поселенческий принцип, и федеральный законодатель будет его реализовывать; либо Конституция этот вопрос не решает, а отдает федеральному законодателю. Вот этот вопрос не решен, поэтому я не решилась убирать ни то, ни другое из презентации. Я вам скажу честно: я на протяжении уже трех лет пытаюсь отстоять поселенческий принцип, я дважды уже была в КС, и он отклонил мое жалобу; теперь я подаю третью жалобу: все-таки у нас позиция КС остается на основе ст. 3 и 12, а не ст. 131. Я прошу уважаемый КС ответить на вопрос, сохраняем ли мы поселенческий принцип, или мы от этого отказываемся. Мне будет очень жаль, если КС откажется защитить этот принцип. Особых надежд уже не испытываю (была там уже два раза).

Поселенческий принцип – важнейший принцип организации МСУ, согласно которому МСУ существует в границах небольших, локальных поселений; благодаря нему и существует МСУ, несмотря на его недостатки. В Европе города являются муниципальными образованиями, за исключением столиц; в Европе, где прошли территориальные укрупнения – самые крупные муниципалитеты насчитывают по 20 000 жителей; у нас в результате территориальных изменений – по 200 000, 300 000 жителей на территории, которые охватывают 250 населенных пунктов – можно ли так организовать местное самоуправления? Конечно, нет. КС РФ был прав в своей позиции, когда говорил, что сущность МСУ охватывает поселенческий принцип.

3. Учет мнения населения при изменении границ. Учет мнения населения при изменении границ в порядке, установленном законом. Это важнейший конституционный принцип. Этот принцип повторяется в Европейской Хартии Местного Самоуправления (далее – ЕХМС). ЕХМС говорит о том, что граждане должны решать, в каких пределах они будут осуществлять МСУ. Главное, что Конституция несмотря на изменения в пользу федерального законодателя – Конституция все равно обязательно сохраняет одним из принципов учет мнения граждан.

4. Учет исторических и иных местных традиций. Это скорее субсидиарный принцип. Мы его не используем в качестве основного. Это дополнительный критерий территориальных изменений или их недопустимость. Если мы понимаем, что нет никаких оснований проведения изменений. В Пермском крае 6000 жителей в поселении Добрянка, шесть тысяч жителей отказались от укрупнения, их мнение не было учтено, и сейчас они идут по инстанциям, сейчас идут в Конституционный суд. Они ссылаются на то, что еще с советского периода, чуть ли не испокон веков поселение Добрянка существовала как самоуправляемая территория. Почему она вдруг лишалась МСУ? Этот критерий учитывается как дополнительный (помимо поселенческого начала).

Этот принцип был адресован федеральному законодателю; в 2003 году этот принцип фед. законодатель отдал региональному законодателю – ст. 10 131-ФЗ.

Виды муниципальных образований и проблема их квалификации. Само понятие муниципального образования вдруг в результате исторической случайности оказалось закреплено в Конституции (это называется: «Не было бы счастья, [да несчастье помогло]». А вообще – это к вопросу о том, что любое явление нужно оценивать с разных точек зрения – вдруг новая Конституция включает термин «муниципальное образование» [после поправок 2020]. Раньше, я защищала по этому вопросу кандидатскую – и все говорили, зачем ты ее защищаешь, это же какой-то законодательный термин, завтра его уберут. А если «завтра уберут», то и нет предмета для обсуждения. Теперь мы знаем, что «муниципальное образование» – это конституционно-правовое явление, которое, по сути, означает институционализацию местного самоуправления и признание муниципального образования как некоторого субъекта конституционного и муниципального права.

Все виды муниципальных образований создаются на основе начал территориальной организации, прежде всего на основание поселенческого принципа, во всяком случае до поправок. Но поскольку поселенческий принцип не самодостаточен – поэтому прекрасно, когда есть небольшие сельские поселения, но этого недостаточно, потому что они могут быть не так сильны, могут не обеспечивать гармонизацию системы публичной власти. Поэтому наряду с поселенческим, использовался территориальный принцип. Поэтому мы говорим, что в современной классификации мы используем поселенческо-территориальный принцип. Есть поселенческие муниципальные образования, а есть территориальные.

– городское поселение – это поселенческое муниципальное образование

– сельское поселение – это поселенческое муниципальное образование

– муниципальный район – это территориальное муниципальное образование

– муниципальный округ – это территориальное муниципальное образование

– городской округ – это территориальный тип муниципальных образований

– городской округ с внутригородским делением – это территориальный тип муниципальных образований, но с точки зрения существа дела я бы поспорила с КС РФ, поскольку городской округ – это тот вид муниципального образования, который охватывает территорию города и близлежащих территорий, которые составляют первичный уровень (то есть под ними никого нет); по своему существу они представляют собой поселенческий тип муниципальных образований. Но поскольку на них возложены задачи решения органов государственной власти – их КС РФ относит к территориальным типам муниципальных образований. Вопрос довольно двойственный. Городской округ и городской округ с внутригородским делением – это территориальный тип муниципальных образований, но я бы здесь поспорила.

– внутригородской район – это тоже территориальный тип организации местного самоуправления, или территориальный тип муниципалитета.

– внутригородская территория города федерального значения – тоже территориальный тип организации местного самоуправления

Из существующей системы классификации муниципальных образований мы видим, что здесь однозначно к МО поселенческого типа однозначно относятся городские и сельские поселения. Все остальные – к территориальному типу муниципального образования, то есть они создаются не в рамках локальной территории, а могут объединять под собой большое количество населенных пунктов, которые предположительно требуют координации усилий, координации действий для решения вопросов местного значения. Под вопросом остаются внутригородской округ и внутригородской округ с внутригородским делением.