41. Статус главы местной администрации. Порядок замещения должности главы местной администрации.

42.2. Глава местной администрации: способы замещения должности

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Концентрация в руках главы местной администрации значительного объема полномочий по руководству исполнительно-распорядительной деятельностью, распоряжению финансово-имущественными ресурсами, а также значительного организационного ресурса придает особую значимость должности главы местной администрации. Отсюда и лицо, замещающее должность главы местной администрации, обладает немалым политическим весом в системе органов и должностных лиц местного самоуправления.

Закон устанавливает следующие способы замещения должности главы местной администрации: главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (сити-менеджер). Конкретный способ замещения должности главы местной администрации определяется муниципальным образованием и зависит от закрепленной в уставе муниципального образования модели замещения должности главы муниципалитета.

Установленные законом способы замещения должности главы местной администрации различно влияют на деятельность местной администрации.

Замещение должности главы местной администрации главой муниципального образования, избранным на муниципальных выборах

либо из состава представительного органа, обеспечивает управленческий эффект за счет соединения полученного демократически избранным главой муниципалитета кредита доверия граждан и широкого объема полномочий, необходимых для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. В то же время здесь велик риск чрезмерной политизации хозяйственной жизни, отдаления местной администрации от представительного органа. В отсутствие профессионального ценза на муниципальных выборах существует вероятность, особенно в небольших муниципалитетах, где остро стоит проблема «кадрового голода» — избрания на должность главы муниципального образования лица, не обладающего профессиональными управленческими навыками.

Замещение должности главы местной администрации профессиональным управляющим по контракту обеспечивает управленческий эффект за счет проведения начал профессионализма в руководство местной администрацией, укрепления связей с представительным органом. В то же время здесь не устраняется, а лишь меняется, да еще и зачастую усиливаясь, вектор политизации хозяйственной жизни: сити-менеджер оказывается фигурой, которая вносит противостояние между местными и региональными политическими элитами; высока степень вероятности конфликта с главой муниципального образования и т.д. Вслед за «удалением» главы муниципалитета из исполнительно-распорядительной сферы происходит неизбежное усиление начала бюрократизации в местном самоуправлении.

Немалые недостатки влечет и распространенная практика «приглашенных» сити-менеджеров, призванная преодолеть кадровый голод на местах: такие сити-менеджеры не знают, как правило, специфики местной политической жизни, длительно адаптируются к новым условиям. Руководство местной администрацией как ступень на пути продвижения по карьерной лестнице может оказаться недостаточным стимулом сити-менеджера для обеспечения реального работы местной государственного администрации и долгосрочного администрации. Вмешательства муниципального образования в целом. Повышения эффективности Здесь возникает опасность в деятельность местной

Замещение должности главы местной администрации главой муниципального образования, избранным по результатам конкурса, обеспечивает проведение принципа профессионализма в руководство местной администрацией при одновременном устранении вероятности конфликта между сити-менеджером и главой муниципального образования. В то же время в результате подавления демократического профессиональным (административным) началом в статусе главы муниципального образования возникает высочайший риск бюрократизации местного самоуправления. При слабости представительного органа местная администрация приобретает значение всесильного органа муниципального образования. В этом случае чрезмерно велик и риск огосударствления местного самоуправления.

Как показывает практика, выбор способа замещения должности главы местной администрации напрямую зависит от того, кому предоставлено право выбора. Несмотря на то, что Закон No 154-ФЗ, а также Закон No 131-ФЗ в редакции, действовавшей до мая 2014 г., допускали использование двух способов замещения должности главы местной администрации (демократически избранный глава муниципального образования либо сити-менеджер), практика использования института сити-менеджера широкого распространения не получила. Муниципальные образования предпочитали вручать руководство местной администрацией демократически избранному главе муниципального образования, правовой статус которого позволял объединить политические и административные ресурсы в целях решения проблем муниципальной жизни.

Предоставление в 2014 г. субъектам Российской Федерации права влиять на избираемый муниципальными образованиями способ замещения должности главы местной администрации кардинально изменил муниципальную практику. Наибольшее распространение получили два способа замещения должности главы муниципального образования:

• избранный по конкурсу глава муниципального образования;

• глава местной администрации по контракту (сити-менеджер).

И в том, и в другом случае субъекты Российской Федерации, участвующие в составе конкурсной комиссии по отбору кандидатов, имеют возможность влиять на выбор конкретной кандидатуры главы местной администрации. В этом проявляется попытка государства провести начало двойного подчинения в организации деятельности местной администрации: помимо подчиненности представительному органу обеспечить ее подчиненность субъекту Российской Федерации.

42.3. Особенности статуса главы местной администрации

Эти особенности зависят от способа замещения главой администрации своей должности.

Правовой статус главы местной администрации, занимающего должность главы муниципального образования, определяется статусом главы муниципального образования (см. об этом предшествующий параграф).

Глава местной администрации, замещающий должность по контракту, является муниципальным служащим. Его правовой статус, в том числе основания, порядок, сроки, условия замещения должности и прекращения полномочий по занимаемой должности, определяется ст. 37 Закона No 131-ФЗ, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), а также законами субъектов РФ о муниципальной службе. В случаях, не урегулированных нормами специального законодательства, на муниципальных служащих распространяются нормы трудового законодательства в части закрепления социальных гарантий и гарантий трудовых прав.

Вопросы избрания на должность и прекращения полномочий главы местной администрации по контракту регулируются ст. 37 Закона No 131-ФЗ.

Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня его проведения (ч. 5 ст. 37).

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается его представительным органом.

В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения одна половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая — высшим должностным лицом субъекта РФ. В поселении, во внутригородском районе одна половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая — главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. В случае, когда для муниципального района и поселения как его административного центра (см. выше) создается единая местная администрация, при формировании конкурсной комиссии одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, еще четверть — представительным органом указанного поселения, а оставшаяся половина — высшим должностным лицом субъекта РФ.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должности главы местной администрации, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, определенных законом субъекта РФ. Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Как правило, такие требования касаются стажа работы на государственных должностях Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных должностях, либо стажа государственной гражданской или муниципальной службы высшей или главной групп должностей, либо стажа работы на руководящих должностях в организациях.

Глава местной администрации осуществляет свою деятельность на основании контракта. Контракт заключается на срок полномочий представительного органа, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы

представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации заключается на срок не менее чем 2 года и не более чем 5 лет.

Полномочия главы местной администрации устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Законом No 131-ФЗ, иными федеральными законами, регулирующими общественные отношения в соответствующей сфере деятельности, законами субъектов РФ по вопросам их компетенции.

Глава местной администрации выступает от имени местной администрации в отношениях с органами муниципального образования и иными органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами, организациями.

В силу прямого указания Закона No 131-ФЗ (ч. 1 ст. 41) глава местной администрации приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности, выступает в суде без доверенности от имени муниципального образования.

Помимо этого, Закон напрямую закрепляет за главой местной администрации отдельные полномочия по организации деятельности местной администрации, по организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, по решению вопросов местного значения.

Полномочия главы местной администрации по организации деятельности местной администрации устанавливаются Законом No 131-ФЗ и уставом муниципального образования (эти полномочия так или иначе будут затрагиваться далее в данном параграфе).

Полномочия по организации местного самоуправления на конкретной территории включают для главы администрации:

• создание для граждан условий непосредственного осуществления местного самоуправления: совместное с представительным органом

выдвижение инициативы о назначении местного референдума, обеспечение проведения схода граждан, для глав местных администраций муниципального района, городского округа — совершение избирательных действий (регистрация или учет) избирателей, участников референдума, формирование сведение об избирателях, участниках референдума, образование избирательных участков, участков референдума, предоставление в распоряжение участковой комиссии помещения для голосования;

• обеспечение баланса во взаимоотношениях с представительным органом, формирующее систему сдержек и противовесов на муниципальном уровне: выдвижение инициативы о внесении на рассмотрение представительного органа проекта нормативного правового акта об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, осуществлении расходов из средств местного бюджета; выдача заключения на проект нормативного правового акта об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, осуществлении расходов из средств местного бюджета.

Полномочия по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, предполагают для главы администрации:

• совершение отдельных нотариальных действий в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте, где нет нотариуса;

• в сфере градостроительной деятельности — принятие решения о подготовке проекта генерального плана, проекта правил землепользования и застройки, о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, о проведении аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории, направление проекта генерального плана в представительный орган и т.д.;

• действия в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, утверждения условий технического задания.

Полномочия главы администрации по осуществлению делегированных государственных полномочий устанавливаются

федеральным законом либо законом субъекта РФ, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава местной администрации издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением переданных муниципальному образованию отдельных государственных полномочий, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Глава местной администрации обязан соблюдать запреты и ограничения:

• общие запреты и ограничения, связанные с муниципальной службой;

• специальные запреты и ограничения, установленные в отношении лиц, замещающих должность главы местной администрации (ч. 9, 9.1 ст. 37 Закона No 131-ФЗ), в том числе: запрет на занятие предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой, если таковая не финансируется из иностранных источников; запрет на вхождение в состав органов управления и иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории России их структурных подразделений; запреты и ограничения, установленные антикоррупционным законодательством.

Основания и порядок прекращения полномочий главы местной администрации по контракту установлены ст. 37 Закона No 131-ФЗ. Полномочия сити-менеджера прекращаются по истечении срока действия контракта либо досрочно.

Закрепленный ч. 10 ст. 37 Закона No 131-ФЗ перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации имеет закрытый характер. Полномочия главы местной администрации не могут быть прекращены досрочно по иным основаниям, в том числе предусмотренным Законом о муниципальной службе, Трудовым кодексом Российской Федерации (апелляционное определение ВС Ф от 1 июня 2016 г. No 9-АПГ16-7). Такие основания включают в себя:

1) основания, связанные с личностью главы местной администрации. Они различаются в зависимости от тех обстоятельств, которые повлекли досрочное прекращение полномочий:

• в связи с состоянием жизни и здоровья главы администрации: смерть; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим. Сюда же следует включить и такое основание, как призыв на военную службу (направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу), связанный с достижением главой местной администрации определенного возраста;

• в связи с совершенными главой администрации действиями, но напрямую не связанными с осуществляемыми им полномочиями: вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы России на постоянное место жительства; прекращение гражданства РФ либо иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления на территории РФ; приобретение гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления. Сюда же следует включить и отставку главы администрации по собственному желанию, поскольку закон безразличен к причинам отставки;

• в связи с совершенными главой администрации действиями, напрямую связанными с осуществлением им полномочий: отрешение от должности; расторжение контракта по заявлению представительного органа, главы муниципального образования либо высшего должностного лица субъекта РФ.

Контракт может быть расторгнут в связи с нарушением его условий: на основании заявления представительного органа или главы муниципального образования — в части, касающейся решения вопросов местного значения; на основании заявления высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий. Причинами расторжения контракта могут быть несоблюдение ограничений по занимаемой должности: на основании заявления любого из указанных лиц — при несоблюдении запрета на занятие предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, вхождение в состав органов иностранных неправительственных некоммерческих организаций; по заявлению высшего должностного лица субъекта Федерации — в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством.

• из-за совершенных в отношении главы местной администрации действий (бездействия), связанных с осуществлением им полномочий: расторжение контракта по заявлению главы местной администрации (контракт может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления главы местной администрации в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ);

2) основания, не связанные с личностью главы местной администрации:

• в связи с территориальными изменениями, повлиявшими на статус муниципального образования: преобразование муниципальных образований путем объединения двух и более поселений, поселения с городским округом, внутригородских районов, муниципальных районов, либо путем разделения поселения, муниципального района, внутригородского района, либо путем присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением, либо путем изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (в том числе с внутригородским делением) или лишением такового, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения или наоборот, изменения статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, а также увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25% вследствие изменения границ муниципального образования;

• в связи с изменением способа замещения должности главы местной администрации: вступление в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.

В случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.