13. Особенности континентальной системы местного самоуправления (на примере Франции).

Французкая модель (континентальная)

Зародилась в конце XVIII — начале XIX в

Характерные черты:

1. Бюрократическая субординация в отношениях центра и мест.

2. Ключевую роль играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности.

3. Основой местного самоуправления являются коммуны, которых насчитывается более 36 тыс. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства в департаменте — префекта, который наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений.

Черты по другому учебнику:

1) Сочетание прямого государственного управления (гос администрация) на местах и местного самоуправления

2) Жесткая система административного контроля на местах

3) Бюрократическая субординация между органами различных уровней управления

4) Широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.

Особенности статуса территорий, на которых осуществляется местное самоуправление во Франции

По Конституции территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, регионы (с 2003 года) + особые МО «общины особого статуса и заморские территориальные общины».

· Однако там есть «экспериментальная оговорка» о создании таких МО, которые не регламентированы НПА. Мол, приживутся – хорошо, на нет и суда нет

· Сказано еще, что не допускается ситуация, когда одно МО обладает полномочиями по управлению другим.

· Сказано, что в каждой территориальной общине есть некий представитель от ОГВ, который следит за соблюдением Закона + за дл ОМС.

Закон от 2 марта 1982 года дает территориальным органам широкую автономию в принятии решений, т.к. были распределены компетенция, административная ответственность и финансовые ресурсы между центральной властью и местными органами управления.

26 регионов, компетенция: вопросы планирования, обустройства территории, экономического развития, профессиональной подготовки, а также строительства, материально-технического оснащения и финансирования лицеев.

100 департаментов, компетенция: вопросы санитарии и социального развития, оснащения сельского хозяйства, поддержания и развития дорожной сети на своей территории, расходы на строительство и содержание колледжей.

Коммуна – низший уровень – 36551 на 1990 год. Это совсем мелкие территориальные единицы – менее тысячи человек зачастую проживает на них.

Особенности осуществления местного самоуправления на различных уровнях.

В регионе (регионы появились в 1959 г. как административно- территориальные единицы, обеспечивающие экономическое развитие территорий и координацию национальной политики)

Регионы – это в основном экономическая база (предоставляют субсидии частным компаниям; оказывают поддержку университетам и НИЦ и тд). Проблема региона – нет исторических предпоссылок к формированию этой территориальной общины

В РЕГИОНЕ есть коллегиальный совещательный орган – региональный социально-экономический совет (избираемые депутаты на 6 лет). Он имеет разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые вы¬полняют не распорядительные, а консультативные функции, например региональный комитет по экономическим и социальным вопросам.

Есть, например, ПОСТОЯННЫЙ КОМИТЕТ (исполн-распорядительный орган)

Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

- 35% представляют предпринимателей и независимые профессии;

- не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму и профсоюз преподавателей;

- не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;

- не более 5% составляют лица, активно содействующие региональному развитию.

С комитетом в обязательном порядке должны согласовываться вопросы разработки и осуществления планов развития региона и страны, а также определение главных направлений региональной бюджетной политики. Кроме того, комитету дано право участвовать, по его усмотрению, в решении любого вопроса, касающегося региона, или, по инициативе председателя регионального совета, в обсуждении любого проекта экономического, социального или культурного характера. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций, лица, назначенные правительством.

Исполнительным органом совета является избираемый им президент. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами. Региональные советники избираются сроком на шесть лет. Исполнительную власть в регионе возглавляет председатель регионального совета, избираемый региональными советниками. Его полномочия идентичны полномочиям председателя генерального совета департамента, но они осуществляются в рамках компетенции региона.

В департаментах (101 департамент, 96 из которых составляют собственно территорию Франции, а 5 являются заморскими — это острова Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Майотта и Реюньон) избирается генеральный (департаментский) совет на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Совет обновляется по частям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета. Ну все равно департаменты контролируются из центра, префекты имеют множество прав по контролю.

Департаменты изначально возникли в качестве избирательных округов.

По закону от 2 марта 1982 г. главой исполнительной власти в департаменте становится председатель генерального совета. Генеральный совет является коллегиальным совещательным органом департамента, состоящим из генеральным советников, избираемых сроком на шесть лет по одномандатной мажоритарной системе в два тура в рамках кантона (во Франции насчитывается 3500 таких административных округов). Избранный генеральными советниками председатель, совета готовит и проводит его совещания, в том числе по вопросам бюджета, представляет департамент в суде, руководит администрацией департамента и, наконец, как ответственный за управление собственностью департамента, обладает полицейской властью, заботится о сохранности имущества, состоянии дорожно-транспортной сети департамента, при том, что часть этих вопросов находится в ведении мэров и префекта.

Коммуна (поселенческий уровень) имеет свой совещательный орган – муниципальный совет - и свою исполнительную власть – мэра, избираемого муниципальным советом. Число членов муниципального совета пропорционально численности населения коммуны. Члены совета, избираемые прямым всеобщим голосованием сроком на шесть лет, определяют основные направления развития коммуны, утверждают бюджет, управляют коммунальной собственностью (особое внимание при этом уделяется школьным зданиям и учебному оборудованию школ первого цикла обучения), а также устанавливают порядок функционирования местной администрации.

Коммуны наделены «общими хозяйственными» полномочиями, которые включают застройку территории, содержание муниципальных объектов: детских садов, начальных школ, спортивных и культурно-досуговых объектов (музыкальные школы, музеи, театры и т.д.), в сфере их компетенции — дорожное строительство и содержание местных дорог, парковки, общественные сады и парки, организации жилищно-коммунальной сферы (водоканалы, службы отходов, предприятия теплоэнергетики), автобусные и трамвайные перевозки (но эта деятельность может быть передана на аутсорсинг частным компаниям); содействие пожарной охране добровольными организациями, создаваемыми органами местного самоуправления коммун. Коммуны имеют муниципальную полицию, контролирующую соблюдение правил дорожного движения и экологического законодательства. Муниципальные социальные службы также создаются в коммунах и наделяются собственными полномочиями, в том числе по распределению социального жилья.

Представительный орган коммуны – МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СОВЕТ (от 9 до 69 человек в зависимости от численности населения) . Если менее 1000 человек – то смешанная избирательная система, более 1000 человек – пропорциональная система.

Это постоянно действующий орган, сессии не менее 4 раз в год. Возглавляет МЭР коммуны (избирается Советом).

Одновременно мэр рассматривается как представитель государства в коммуне и, следовательно, выполняет делегированные государством функции. Как представитель государства мэр наделен собственными полномочиями, которые не могут осуществляться советом: это вопросы безопасности, контроля дорожного трафика, здравоохранения, охраны окружающей среды, выдачи частным лицам разрешений на строительство, регистрация актов гражданского состояния, составления списков избирателей, организации и проведения выборов и т.д. Мэр коммуны формирует МЭРИЮ как исполнительный орган местного самоуправления и одновременно ИМА — местного государственного управления и возглавляет ее на основе принципа единоначалия. Свои функции мэр коммуны выполняет на общественных началах, но при этом ежемесячно получает компенсацию, размер которой зависит от численности населения муниципалитета; в крупных коммунах мэр, по сути, работает на условиях полной занятости. Мэр может совмещать свою должность со статусом депутата национального парламента, регионального совета или совета департамента.

Особенности статуса коммун и специфика статуса мэров коммун.

Функции мэра носят двоякий характер: он одновременно олицетворяет выборную власть коммуны и является представителем государства на территории коммуны. Как руководитель местной исполнительной власти он проводит заседания муниципального совета, представляет коммуну в правовом аспекте, вносит предложения относительно бюджета и отвечает за его исполнение, обеспечивает сохранность собственности коммуны и управляет ею, выдает разрешения на строительство.

Мэр наделен также личной властью: он несет ответственность за обеспечение безопасности граждан, поддержание чистоты в населенном пункте и руководит работой своего аппарата. Как представитель государства он осуществляет регистрацию актов гражданского состояния (бракосочетания и т.д.), является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве действует под контролем прокурора Республики.

Наконец, он обеспечивает выполнение определенных административных функций: публикацию законов и других официальных документов, составление избирательных списков. Решения мэра являются односторонними административными актами. Как правило, это постановления, подлежащие контролю с точки зрения соответствия их законам, когда мэр действует как исполнительная власть коммуны, и вышестоящего префекта, когда он выступает в качестве представителя государства.

В компетенцию коммун входит управление местными делами. Сфера их действия охватывает экономические и социальные вопросы, которые долгое время сводились лишь к оказанию поддержки предприятиям в создании рабочих мест и предоставлению разного рода помощи нуждающимся. В результате коммуна стала важным инструментом в борьбе с безработицей и нищетой, активным участником процесса структурной перестройки экономики и развития новых видов хозяйственной деятельности.

Вопросы финансирования местного самоуправления во Франции, порядок формирования и расходования местных финансовых ресурсов.

Финансовая база местного самоуправления во Франции носит дуалистический характер. Одна часть – за счет собственных доходных источников, другая – за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов.

Наиболее важный источник собственных доходов – налоги. Во Франции – 41.7%. Налогов просто куча: ромысловый, поземельный и тд.

Важный источник также и поступления из вышестоящих бюджетов: 33.8 %.

К таким поступлениям прежде всего относятся субсидии, т.е. передаваемые в бюджеты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции – средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использование следует отчитаться)

Контроль за местным самоуправлением со стороны правительственных органов и со стороны населения.

Во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники — представители государства. В регионе это комиссар республики — региональный префект (им является по совместительству комиссар самого крупного в регионе департамента), в департаменте — также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся территориальным коллективом и не имеющем своего совета, есть су - префект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.

Механизм воздействия со стороны государства: финансовая зависимость, правовое регулирование, контрольная деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.

Есть еще и ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬНЫЙ СОВЕТ (в каждом регионе) – аудиторские функции (хотя члены ФКС – судьи) + имеет право отменить необоснованное решение МО (если, например по бюджету ударит сильно).

Особенности статуса г. Парижа как муниципального образования.

Париж является одновременно и ячейкой административно-территориального деления первого порядка (одним из 96 департаментов), и коммуной, то есть муниципальным образованием, которое в принципе равнозначно любой французской деревне. По причине большого размера город разделён на 20 "дистриктов", которые долгое время были чисто административными образованиями.

Государственный префект продолжает руководить департаментом Париж. Правда, их полномочия разведены: мэр ведает бюджетом города, следит за оказанием повседневных услуг вроде школьного образования или общественного транспорта, а префект отвечает за остальную инфраструктуру. Сохранился и второй государственный префект, возглавляющий полицию.

Организация власти в Париже развивалась в направлении как укрупнения, так и детализации. Ещё в 1970 году Парижская агломерация была выделена в административный район Иль-де-Франс, состоящий из 8 департаментов. Его возглавил государственный префект. Но вместе с ним работает и совет Иль-де-Франса, избираемый населением. С другой стороны, в 1982 году самоуправление Парижа было углублено: в каждом из 20 дистриктов Парижа были созданы выборные посты мэров и выборные ассамблеи.