7. Административно-территориальное устройство.

В Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П КС РФ отметил, что устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта РФ и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

Совершенно неожиданный на первый взгляд вопрос исследовался КС РФ при вынесении Определения от 6 марта 2008 г. N 214-О-П. Очевидно, что, с одной стороны, у муниципальных образований есть право изменения границ, но насколько далеко можно "отодвинуть границы"? По мнению КС РФ, изменение границ не должно предполагать передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.

НА ВСЯКИЙ СЛУЧАЙ посмотрите, что было в ответах.

КС толкует положения Конституции => выявлет смысл, иногда выступал как защитник м/с.

1) М/С – ВИД ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Постановление КС РФ от 24 января 1997 по Удмуртии впервые четко была обозначена природа м/с как одного из видов публичной власти.

В Удмуртии был закон о системе органов власти. КС сказал, что на уровне республики, района, городов республиканского значения (аналог гор. округа) действует гос. власть, а в территориальных единицах действует м/с – иной уровень публичной власти => там не может быть органов власти субъекта.

Постановление КС РФ от 15 января 1998 г. по Коми употребление к ПРЕДСТ м/с «орган власти» не делает его гос. органом, т.к. публичная власть бывает государственная и муниципальная.

2) УРОВНИ М/С

Постановление от 24 января 1997 г. 24 января 1997 по Удмуртии

Районы и города республиканского (областного) подчинения либо являются административно-территориальными единицами, либо в них д.б. введено м/с (м/с образования) – по усмотрению субъектов РФ, т.е. к поселковому уровню добавляется территориальный => возможно существование 2ух уровней.

3) НЕЛЬЗЯ ОТКАЗАТЬСЯ ОТ ПРАВА НА М/С

Постановление КС от 30 ноября 2000 г.по Курской области

Устав Курской области предусмтривал возможность на референдуме отказаться от м/с в принципе. Отказаться нельзя, т.к. м/с на территории возникает в силу предписания Конституции и закона, а не волеизъявления населения. М/с – элемент конституционного строя и от него нельзя отказаться.

4) РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ О ЛИКВИДАЦИИ/СОЗДАНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ ДОЛЖНО ОСУЩЕСТВЛЯТЬС С УЧЁТОМ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ

Постановление КС РФ от 24 января 1997 по Удмуртии: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом м/с образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соответствующих выборных органов м/с (ПРЕДСТ м/с).

В ФЗ 131 предусмотрены случаи, когда население голосует само, а когда за него своё мнение высказываети ПРЕДСТ м/с.

5) ВЗАИМООТНОШЕНИЕ М/С и ГОС. ОРГАНОВ

Постановление КС от 30 ноября 2000 г.по Курской области нельзя упразднить м/с и передать его полномочия гос. органам, даже если так захочет население, т.к. ВМЗ должны решать именно органы м/с.

Органы гос. власти обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В Уставе Курской области говорилось о контроле гос. органов за деятельностью органов м/с (переписали из Хартии м/с => Конституция даёт больше гарантий), в т.ч. за целесообразностью расходывания средств и ресурсов, переданных Курской областью м/с образованию. Конкретных форм определено не было => неограниченный контроль. КС сказал, что нельзя устанавливать контроль без определения пределов и конкретных форм.

6) ВОЗМОЖНОСТЬ СОЗДАНИЯ ДВУХУРОВНЕВОГО М/С

Постаноление КС от 16 октября 1997 г. о проверке ФЗ 1995 года. По ФЗ 1995 года субъекты определяли сами структуру м/с. Где-то был 1 уровень, иногда создавались 2. КС сказал, что там, где 2 уровня, нет соподчинённости между уровнями, т.к. все м/с образования равны в П, О и гарантиях.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КСРФ от 15.01.1998г. КОМИ

В данном случае КС РФ проверял на соответствие КРФ Закона республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и Конституции Республики.

Запрос направил судья ВС РФ, который посчитал, что данные НПА нарушают конституционное право на МСУ, ограничивают права местного самоуправления.

Суть дела:

на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе создавались местные представительные органы власти.Эти органы осуществляли полномочия, присущие органам местного самоуправления.

Также на этих территориальных единицах образованы местные администрации, которые осуществляют гос управление на этих территориях. Самое трешовое, что эти органы входят в систему исполнительной власти субъекта, возглавляются главами администраций.

То есть в территориальных единицах республики Коми на уровне МСУ есть как настоящее МСу, так и некие другие органы

По мнению заявителя, названные нормы, предусматривающие формирование в территориальных единицах Республики Коми таких органов, нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления.

Заявитель считает, что все дело выборах. Организация и проведение выборов на основаниях действующих норм Республики Коми нарушает права на МСУ.

При рассмотрении исходных документов, было установлено, что на уровне МСУ создаются органы МСУ, необходимые для решения задач местного значения исходя из интересов населения. Местная власть, конечно, публичная, но не государственная! К тому же их «местное» значение подтверждает и круг полномочий, установленный Законами субъекта.

Далее идет краткий разбор полномочий.

НЕСООТВЕТСТВИЯ КРФ:

1) Согласно КРФ, структура органов МСУ определяется самостоятельно населением. Эта структура закрепляется в уставе ОМС, который принимается им же. Однако в Законе Коми сказано, что исполнительный орган подотчетен представительному органу МСУ. А это недопустимо.

Дальнейший анализ полномочий представ органов МСу установил, что никаких противоречий с КРФ нет.

2) В законе об МСУ закреплено, что границы муниципального образования относятся к ведению субъекта. Однако при определении территорий муницип субъекта, субъект должен исходить из исторических и иных местных традиций.

Статья 92 Конституции Республики Коми предусматривает создание местных представительных органов на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Данные территории определены как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление. Однако в соответствии с Законом Респ Коми муниципальными образованиями являются поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов.

КС РФ истолковал, что К Респ Коми установила лишь верхние пределы уровней ОМС.

Вместе с тем обозначенные в К Респ Коми уровни, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, понимаются как исчерпывающие, то есть невозможно создать подобные органы на более низком уровне.

Таким образом такое положение вещей не согласуется с КРФ, так как местное население в данном случае оказывается отстраненным от ОМС ( а оно по смыслу КРФ должно быть максимально приближенно к ним).

К тому же при буквальном понимании К Респ Коми выходит, что создание представ ОМС ограничивается перечнем уровней. Это тоже не совсем правльно, так даже если представ ОМС нет, то полномочия этого органа должно осуществлять сход (собрание) граждан.

Короче нужно установить такую оговорку в К Респ Коми, иначе статья противоречит КРФ.

3) В Респ Коми действуют также исполнительные органы – местные администрации. Они действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. В основном такие органы осуществляют исполнительно-распорядительные функции (напр., осуществляющие гос управление, управление муницип собственностью, охрану общ порядка и т.д.). По факту, эти органы не местные, а гос органы исполнительной власти.

Создание таких органов для решения таких вопросов противоречит КРФ, а также не согласуется и с К Респ Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления.

+

В соответствии с ППВС запрещается создавать гос органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно - территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно - территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). В К Респ Коми сказано, что админ-территориальные единицы – это районы и города респ подчинения. Поэтому исключается создание таких органов в районах в городе, сельсоветах или поселках.

+

Само Создание таких представит и исполнит органов противоречит КРФ, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и они вообще самостоятельны. + Более того эти органы еще и главой Респ Коми назначаются. Тут уже на лицо противоречие…

С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми:

допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;

допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;

устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);

допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан;

допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КУРСК

• Запрос:

ГД обратилась в КСРФ с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области о внесении изменений в устав.

Устав по этому Закону был дополнен главой: "органы гос власти районов", а также внесены изменения в "общие принципы организации МСУ".

ГД считает, что ряд норм этого обновленного Устава противоречит КРФ в части разграничения полномочий между РФ и ее субъектами.

ПРОТИВОРЕЧИЯ:

1) Согласно Уставу Курс обл, к администрации района отнесены сельские и поселковые администрации + глава района избирается по представлению главы Курс области.

На лицо явные противоречия!

Аналогичное дело было рассмотрено в Постановлении КС РФ по Коми и Удмуртскому делу.

В связи с этим положения статей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были КС РФ не соответствующими Конституции, не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению.

2) В Уставе курс обл сказано, что органы гос власти района вправе делегировать отдельные полномочия ОМС.

В КРФ есть норма о том, что ОМС могут наделяться отдельными гос полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств. однако делегирование таких полномочий может осуществляться лишь законодательным органом гос-ва/ законодат органом субъекта и только в форме закона.

Однако в Уставе Курс обл сказано, что соотвествующие полномочия передаются не законом, а решением органа гос власти района - районного Совета народных депутатов.

Понятно дело, что СНД - не законодательный орган гос-ва\субъекта

Поэтому данная норма противоречит КРФ.

3) в Уставе Курс обл сказано. что ОМС вправе передавать часть своих полномочий огв Курской области ( в соотсветсвии с решением представит органа \ непосредственно населения)

Однако в КРФ сказано, что МСУ само решает вопросы местного значения. Поэтому такая передача гос органам недопустима! Огв должны лишь создавать необходимые условия для развития МСУ.

Однако КС РФ говорит, что все же такое договорное сотрудничество между огв и ОМС возможно, если оно связано с решением общих задас + в интересах МСУ.

4) В Уставе Курс области сказано, что население (ерез референдум вправе отказаться от МСУ). В таком случае МСУ осуществляет огв Курс обл.

Конечно же, это противорчит КС РФ, котрая говорит, что "МСУ - необходимая форма осуществ власти народа", что нельзя посто так взять и упразднить МСУ. К тому же в недавних постановлениях по Коми и Удмуртиии КСРФ говорил, что в территориальных единицах (непосредственно не входящих в территорию курс обл) не может осуществлять власть огв.

5) Установленные в Уставе Курской области основные принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению огв Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания КРФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории РФ, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения огв Курс обл.

6) В уставе Курс обл сказано, что представит орган МСУ состоит из депутатов, которые ищзбираются в соотсветсвии с ФЗ и законами Курск обл на 5 лет еа основе всеобщего равного и прямого изб права при тайном голосовании.

При этом в КРФ сказано, что население муницип образования самостоятельно определяет организацию представительных ОМС + определяет переодичность выборов.

к тому же, согласно ФЗ №131 срок полномочий депутатов уставливается Уставом муниципальног образования.

На лицо противоречие

7)Уставом Курс области провозглашается общий принцип "осуществление контроля за ОМС областной Думой, губернатором Курс обл должностными лицами". По сути, это могло бы и не противоречить КС РФ, если бы контроль осуществлялся в части делегированных полномочий.однако никто никому ничего не делегировал, поэтому о каком, простите. контроле может идти речь

вот

•

такое противорчие

ОСОБОЕ МНЕНИЕ ВИТРУКА

В КРФ сказано, что народ осуществляеит власть непосредственно, через огв, через МСУ. причем, МСУ осукществляет свою деятельность самостоятельно.

Однако такое положение вещей не отрицает взаимодействия огв и МСУ в целом.

В современный период формирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации не все муниципальные образования и не всегда в силу разных причин обладают такой самостоятельностью и ответственностью в решении местных вопросов в интересах населения муниципальных образований.

В Уставе Курс обл сказано, что ОМС вправе передавать часть своих полномочий огв Курс обл.

Это в приципе правомерно потому что%

1) ФЗ не устанавливает запрета на передачу части полномочий в решении вопросов местного значения огв, максимально приближенным к МСУ.

2) Вот и в Уставе Курс обл речь идет о передачи лишь отдельных полномочий (чисто временное исполнение). ПРи этом никто не ограничивает МСУ, никто его не отменяет и не умоляет. это временнная мера. + передача полномочий осуществляется на основе ДОГОВОРА (взаимного согласия сторон). Просто не все вопросы МСУ могут быть решены самостоятельно ОМС.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ ГАДЖИЕВА

Та же проблема с передачей отдельных полномочий на основе договора. Судья считает, что эта норма позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные, обеспечить коррдинацию огв и ОМС.

Данная норма не противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 132 (часть 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской Федерации). Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Российской Федерации.

Короче договор обеспечивает единство взаимодействия.

3 . Местное управление в России до середины XIX века в России. Зарождение местного самоуправления в России. Предпосылки становления современной модели местного самоуправления в России. (общая картина зарождения и развития) ]50-летие земских реформ

Как показывает опыт организации местного самоуправления в нашей стране, зародившись в форме общинного самоуправления в догосударственный период, оно существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, как институт общества, а с определенного периода - как элемент организации российской государственности.

 КОГДА ЖЕ ЗАРОДИЛОСЬ?

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления.

1) Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

2) Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя.

3) Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России

Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику: одновременно существовали взаимоисключающие институты - неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низовых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем различные формы общественного самоуправления.

К последним относилось территориальное самоуправление:

• общинное, включающее городские и сельские общины,

• губное и земское - в территориальных единицах,

• сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое),

• казацкое,

• монастырское и церковное самоуправление.

Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизующейся социальной системой, с догосударственных времен была основой, на которой базировалась государственная политика на протяжении многих веков.

Традиционной формой общинного самоуправления был мир - сельское общество со своим органом самоуправления - сходом. Как социальная система община касалась всех вопросов внутренней жизни крестьянского сообщества - организационных, семейных, экономических, трудовых, культовых, обрядовых и одновременно выступала на условиях круговой поруки всех за каждого, имущего за неимущего в обеспечении выполнения княжеских (государственных) повинностей, прежде всего налоговых и трудовых.

Крестьянское общинное самоуправление носило территориальный (поселенческий) характер, в связи с этим сходы дифференцировались также по территориальному признаку: волостные сходы проводились в волости, общие (сельские) - в сельском обществе, малые (селенные) - в деревнях и селениях. В многонаселенных общинах созывался большой, или общий, сельский сход (как правило, два раза в год). Малые сходы представляли интересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности.

Первоначально на низовом уровне территориального управления административные функции выполняли назначаемые сверху лица. Затем эти функции передали выборным лицам, избираемым местными сословно-представительными собраниями.

Особенность развития русского МСУ: в отличие от Запада, развитие МСУ в России происходило не в городах, а скорее в сельских поселениях, т.к. в городах преобладали в основном военные, служилые люди.

Земская реформа Ивана IV. Реформы Петра I: разделение страны на губернии, введение ландратских коллегий, земских изб, магистратов, земских комиссаров.

Основой реформы стала "Уставная земская грамота" 1551 г.

Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями из-за несостоятельности системы наместничества.

Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.

⎫ В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г.

⎫ В 1708 году Петр создал 8 губерний (впоследствии добавил еще 2)

o Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок.

o С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы  ландратов. Окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами, а на деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.

⎫ 26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года — повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500—2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер — казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.

⎫ В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам.

Реформы Екатерины II.

⎫ В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.

В 1775 году Екатерина II издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Одной из целей реформы было разукрупнение губерний с целью повышения их управляемости. В новых губерниях проживало 300-400 тысяч человек, в уезде – 20-30 тысяч человек. 

1. Генерал-губернатор (наместник) — следил за порядком в местных центрах и ему подчинялись 2-3 губернии, объединённые под его властью. Имел обширные административные, финансовые и судебные полномочия, ему подчинялись все воинские части и команды, расположенные в губерниях.

2. Губернатор — стоял во главе губернии. Он подчинялся непосредственно императору. Губернаторов назначал Сенат.

3. Капитан исправник — стоял во главе уезда, предводитель дворянства, избираемый им на три года. Он являлся исполнительным органом губернского правления.

В отдельную административную единицу был выведен город. Во главе его вместо воевод был поставлен городничий, Город разделялся на части (районы), находившиеся над надзором частного пристава, а части делились на кварталы, контролируемые квартальным надзирателем.

Следующий этап реформ произошёл в 1785 году, когда 21 апреля Екатерина II издала «Жалованную грамоту городам». Согласно ей, управление городским хозяйством переходило городской Думе, а судебные функции оставались за магистратами. 

Дума состояла из городского головы и 6 гласных, отчего называлась «шестигласной».  Шестигласная дума формировалась из общей городской думы, которая в, свою очередь, состояла из «гласных от настоящих городовых обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородных и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских».  (это 6 разрядов граждан)

⎫ Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило права юридического лица, могло иметь собственность.

Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Ими решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав.

Реформы местного самоуправления в России во второй половине 19в.

Реформа 1861 года

Местное самоуправление в общепринятом современном смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России.

1)Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права.

2)Крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания.

=>Как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным.

Земские и городские реформы 1864-1870 гг. и 1890-1892 гг.

На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т.е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях).

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. Уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям:

1) на съезде уездных землевладельцев;

2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов;

3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства. "Здание без фундамента и крыши", "пятое колесо" в телеге государственного управления - этими малопочтительными терминами окрестили современники земство.

Городская реформа:

Городская реформа (реформа городского самоуправления) 1870 года — одна из реформ императора Александра II, имевшая собой цель дать населению городов право ведать своё городское хозяйство. Подготовка реформы началась еще в 1862 году, но император выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Дума избиралась на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение — число нехристиан не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем!!!).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Городская управа выбиралась городской думой на 4 года, её функциями были:

· «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

· Сбор нужных сведений для думы

· Составление городских смет

· Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

Думы в городах избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания. Требования к избирателю были следующими:

· Он должен был быть Российским подданным

· Быть старше 25 лет

· Владение имуществом

· Отсутствие недоимок по сбору налогов

Избиратель не должен быть судим, снят с должности или находиться под следствием. По статье 24 «Городового положения» составлялся список избирателей, отсортированный по уплачиваемым за год налогам. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй — также уплачивающие треть, а к третьей — все остальные избиратели. Составленный список по разрядам отправлялся на утверждение городской думой. Городской глава избирался губернатором (в крупных городах — министром внутренних дел) из числа гласных.

В отличие от выборов в земские собрания:

· Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных.

· Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города.

· Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться:

- во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах - не менее 3000 р., в городах же с численностью населения, превышающей 100 000, - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не менее 300 р.;

- во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

Статус органов земского самоуправления: земских собраний (уездных и губернских) и земских управ.

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию публицистов, "новое вино было влито в старые мехи");

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Земская реформа (контрреформа) 1890 года.

В условиях реакции при создании Положения о земских учреждениях 1890 г. была использована государственная теория местного самоуправления.

· Разработчики называли главной причиной недостатков в существующей системе земства «обособленность земских учреждений от установлений правительственных»

Структура земского самоуправления по контрреформе:

1) Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

2) Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Основные особенности нового Положения о земских учреждениях:

1. При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью":

¬ «Положение о земских начальниках» от 12 июня 1889 г. Эти лица были облечены большой властью и имели право опеки над органами крестьянского самоуправления, крестьянским сословием в целом. Земские начальники должны были назначаться только из этой среды

¬ Положение 1890 г. заменило группировку избирателей с имущественной на чисто сословную.

· Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия.

· Вместо трех создавалось два избирательных собрания для избрания гласных(одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний).

· Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали. Они избирали следующим образом:

o сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход,

o там определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания,

o из их числа губернатор назначал гласных.

Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно.

2. Большинство решений земских собраний вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором;

3. Ранее подчинявшиеся земским собраниям, земские исполнительные органы стали непосредственно подчиняться губернаторам.

4. Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней, а губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости".

4.1. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не на основании незаконности, а по соображениям нецелесообразности.

4.2. Сенатом – на основании незаконности.

5. Изменения коснулись и исполнительных органов земства — земских управ. Согласно «Положению» 1864 г., лишь председатели управ подлежали утверждению администрацией, прочие же члены вступали в должность сразу же после избрания; по «Положению» 1890 г. все члены земских управ должны быть утверждаемы на свою должность. Земские собрания лишались права обжалования того или иного неутверждения.

6. Сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, Положение 1890г. ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие.

6.1. Его состав: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный.

6.2. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления.

7. Новый закон дал губернатору право ревизии земских управ и рассмотрения их действий как по данным, лично им усмотренным, так и по жалобам частных лиц. Кроме того, ему же было предоставлено право возбуждения дел об ответственности как выборных, так и служащих по найму должностных лиц земского управления

8. Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Новые полномочия земств:

1) Укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

2) Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.).

3) Появились новые полномочия (большой перечень). Основные моменты:

¬ Широкий стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

¬ В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений.

o Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет.

o В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со ст. 157 Положения "при составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Городская реформа 1892 года. (смотри про земские=тоже самое)

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных (ранее 30-252)