2. Предмет и метод

Отрасли различаются между собой двумя главными критериями: предметом и методом правового регулирования.

Предмет показывает, какие общественные отношения регулирует данная отрасль права.

Предмет правового регулирования составляют однородные общественные отношения.

И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов называют следующие категории, составляющие конструкцию местного самоуправления: местное население — муниципальное образование — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве РФ, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления.

К выделенным названными авторами категориям следует добавить еще три: органы местного самоуправления; местные интересы; допустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер предопределяется многообразием общественных отношений, возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление; связанных с деятельностью органов местного самоуправления; направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно реализующих делегированные им государственные полномочия.

Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, — считать финансово- правовыми и т.д.

Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют также предмет муниципального права как отрасли права и изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.

Объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.

Предмет МуП - общественные отношения, на которые распространяется муниципальная власть (или по другой версии - общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления):

1) возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления;

2) связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов);

3) отношения, содержание которых направлено на реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также на равный доступ к муниципальной службе;

4) связанные с деятельностью органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

5) отношения в сфере местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, решения других финансовых вопросов местного значения;

6) возникающие в связи с реализацией полномочий органов местного самоуправления в социально-экономической сфере — по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования, по организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений (здравоохранения, образования, культуры и т.д.);

7) связанные с выполнением отдельных полномочий Российской Федерации или ее субъектов (государственных полномочий) в случаях наделения ими органов местного самоуправления соответствующим законом;

8) возникающие в процессе взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ, Российской Федерации при решении вопросов, требующих учета государственных и местных интересов, включая принятие соответствующих нормативных актов, формирование бюджетов разных уровней, выполнение народнохозяйственных задач и проектов;

9) отношения по поводу исполнения договорных обязательств с другими муниципальными образованиями, а также в связи с участием в формировании и (или) деятельности органов межмуниципального сотрудничества на уровне субъекта РФ и Российской Федерации;

10) связанные с гарантиями местного самоуправления, наполнением местных бюджетов, компенсациями дополнительных расходов органов местного самоуправления, обеспечением права местного самоуправления на судебную защиту.

Другие классификации:

Своеобразие общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, вызывает необходимость их классификации, которая может быть осуществлена следующим образом:

а) по целевому назначению: отношения, связанные с конституированием местного самоуправления, т.е. возникающие в процессе выборов, определения организационных форм местного самоуправления, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, принятия и изменения уставов муниципальных образований;

б) по природе: собственно муниципально-правовые и государственно- правовые отношения, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

в) по сферам и отраслям местного хозяйства: отношения муниципальной собственности, муниципальные земельные отношения, финансовые отношения и т.д.;

г) по субъектам (сторонам), участвующим в муниципально-правовых отношениях:

• с участием населения муниципального образования;

• с участием органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (выборные представительные органы муниципальных образований; глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления; глава местной администрации, муниципальные служащие и др.);

• с участием депутатов, членов выборных органов местного самоуправления;

• с участием органов государственной власти различных уровней, предприятий, организаций, учреждений, организаций различных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования;

• с участием ассоциаций и союзов муниципальных образований; д) по пространственным пределам:

• внутримуниципальные;

• межмуниципальные;

• отношения с государственными органами на территории и за пределами муниципального образования.

Относительно субъектов могут возникнуть вопросы. Кто такое: население, жители, граждане. То есть это синонимы в рамках толкования НПА? Или нет?

На самом деле особой проблемы здесь нет. «Население» — это обобщенная категория, охватывающая всех, кто проживает на территории муниципального образования, реально тождественная категории «жители». Надо иметь в виду, что обе эти категории охватывают всех лиц, проживающих на соответствующей территории, во-первых, независимо от возраста; во- вторых, независимо от принадлежности к гражданству РФ.

Но их участие в местных делах зависит от вида этих занятий. Если, например, проводится собрание жителей по поводу обеспечения чистоты и порядка на соответствующей территории, в нем могут принять участие и несовершеннолетние граждане РФ, и иностранцы, проживающие на данной территории.

Однако участие в решении определенных видов местных дел допускается не просто для населения, жителей, а только для тех, кто достиг определенного возраста, да к тому же еще является гражданином Российской Федерации. Например, в местных выборах и референдумах принимают участие только граждане Российской Федерации, причем достигшие необходимого возраста — 18 лет (для права избирать, голосовать на референдуме) или более (для права быть избранными в органы местного самоуправления). Несовершеннолетняя часть местного населения в выборах и референдумах не участвует. Проживающие постоянно на территории муниципального образования иностранные граждане, являющиеся частью местного населения, получают право избирать, быть избранными, участвовать в местных референдумах, если это будет зафиксировано международным договором Российской Федерации и далее закреплено в федеральном законе или законе конкретного субъекта.

В обсуждении проблем соответствующей территории могут участвовать лица, временно оказавшиеся в данной местности, а также обладающие собственностью и иными интересами (например, потомки известного писателя, родившегося в данных краях, тем более если сохранились мемориальные памятники). Когда надо ходатайствовать о строительстве какого-то сооружения, реставрации здания с превращением его в объект культурного наследия и т.п., они могут участвовать в соответствующем голосовании; однако у них нет права участия в принятии обязательного решения.

Все это позволяет сказать обобщенно, что местное самоуправление в одних формах реализуется только теми гражданами Российской Федерации, которые являются жителями определенного муниципального образования, обладают правом избирать и быть избранными. В иных случаях оно осуществляется с участием любых категорий лиц, заинтересованных в решении вопросов местного значения.

Естественно, один из ведущих субъектов муниципально-правовых отношений — граждане. Они участвуют в данных отношениях как индивидуально, так и в коллективных формах. Так, граждане на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирают представительные органы муниципальных образований — собрания представителей (думы, муниципальные советы, комитеты и т.д.), глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Граждане могут быть избраны депутатами представительных органов, главами муниципальных образований и т.д.

Муниципальная власть VS государственная власть

Схожие черты с госвластью:

Отличия от госвласти:

1. Муниципальная власть ≠ власть общественная, координирующая (человек сам решает участвовать или нет, власть партий, полит. лидеров и т.д.)

2. Муниципальная власть – власть публичная, но у неё нет своего аппарата принуждения, его предоставляет гос-во.

3. Есть свой местный бюджет, своя экономическая основа.

1. Нет строгой иерархии, соподчинённости

2. Основной субъект м/с власти – населением

3. Негосударственная природа

4. Особая сфера ведения (м/с власть ограничена рамками территории м/с образования, а распространение госвласти зависит от уровня, даже если одно м/с образование входит в другое, то они независимы друг от друга, у них разграничены предметы ведения и полномочия).

5. Госвласть – суверенна, а муниципальная подзаконна

6. Формируется населением (выборность или иной порядок, установленный в Уставе, принятом с участием населения)

«Публичная власть» = госвласть + м/с власть (Постановление КС от 24 января 1997 № 1 по делу об Удмуртии).

«Понятие органные власти не свидетельствует об их государственной природе, публичная власть может быть и муниципальной => 2 равноправных разновидности публичной власти: государственная и муниципальная».

+ т.з., что м/с – институт ГР общ-ва.

Метод показывает, какими способами, средствами, приемами регламентируются данные общественные отношения.

Метод правового регулирования позволяет определить: правовое положение субъектов; порядок возникновения субъективных прав и юридических обязанностей; средства обеспечения их; характер санкций

Авакьян приводит разные т.з., которые в итоге сходятся на том, что МуП – комплексная отрасль права (регулирует правоотношения, касающиеся местного населения, муниципальных образований, вопросов местного значения, органов местного самоуправления; местных интересов; допустимости наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) следовательно, у нее комплексный предмет и комплексный метод:

1. Метод публично-правового регулирования (Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений становятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно- властного характера двух уровней — Российской Федерации и субъектов РФ)

2. Автономии (предоставление самостоятельности в определённой сфере)

3. Метод определения статусов (определение статуса м/с образования) через принятие Устава

4. Сочетание материальных и процессуальных норм (регламенты, например)

5. Дозволения, предписания (принятие устава), запреты (замена устава иным актом)

6. Муниципально-правовая ответственность (позитивная: органов и ДЛ м/с перед населением и гос-вом; негативная за нарушение зак-ва).

Не забываем, что методы правового регулирования тесно взаимосвязаны и нередко используются в сочетании друг с другом.