Итог: правовая природа предполагает установление особой правовой связи

между местным сообществом и самим представительным органом МО.

Состав представительного органа:

- Ключевой вопрос, который позволяет определить, насколько доступна власти населению в муниципальных образованиях. Акцент при создании городских округов с внутригородским делением – увеличение доступности МСУ к населению.

В представительный орган МО входят депутаты вне зависимости от способа формирования самого образования представительного органа, то есть все члены представительного органа называются депутатами.

В первоначальной редакции 131-ФЗ предполагалось, что численность представительных органов поселенческого уровня будут определяться в зависимости от численности населения. А численность территориальных муниципальных образований (муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения) – определяется «твердым» числом, поскольку речь идёт о части территории либо увеличенной (укрупненной) либо наоборот сокращенной (в случае внутригородских территорий городов федерального значения).

Насчет численности поселенческих муниципальных образований, понятно – она действительно должна определяться численностью населения, цель: обеспечить определенную норму представительства, близость власти к гражданам.

Орган муниципального района – орган второго уровня, который обеспечивает определенную норму представительства от каждого поселения (минимум 15 человек) – но для внутригородских территорий Москвы, СПб, Севастополя всё сложнее: представьте себе, для одного из муниципальных округов³ в Москве – у вас население там больше, чем в каких-то небольших городах – но представителей человек 10. Поэтому в Москве, СПб и Севастополе – сильный разрыв между населением и депутатами, поскольку они уже не представляют значительной части населения, это скорее номинальные органы, очень отдаленные от граждан; проблема недоступности власти населению во внутригородских территориях.

Представительство в муниципальном округе так же определяется в зависимости от численности населения (тем более что муниципальный округ = первичная муниципальная единица, под муниципальным округом ничего нет, никаких ОМСУ). Хотя он является территориальным типом МО. Цель: сохранение связи с населением.

Численность представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяются исходя из численности населения.

Два варианта:

• Поселенческий тип:

• 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

• 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

• 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

• 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

• 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

• 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

• Территориальный тип:

• Для муниципальных районов законодатель определяет минимум, который мы должны формировать – минимум 15 человек для муниципальных районов. Законодатель определяет минимум, но на практике численность депутатов в муниципальных районах больше, чем 15. Численность депутатов муниципального района все-таки зависит от численности депутатов поселений – чтобы обеспечить представительство всех поселений, в представительном органе муниципального района, как правило, около 20-25 человек.

• Для внутригородских территорий города федерального значения – 10 человек. Города федерального значения идут по пути утверждения установленного законодательного минимума (10 человек).

На сегодняшний день муниципалитеты не идут по пути увеличения численности представительного органа. И это очень плохо.

В советский период была большая численность – тоже не очень хорошо, так как управление нескольких людей прикрывалось массовостью. Самый оптимальный вариант как сейчас: определить минимум, а оптимум усматривают МО.

Правомочность состава – 2/3 от установленной численности.

Под установленной численностью понимается количество депутатов, определенное в уставе МО. Представительный орган может приступить к началу своей деятельности только при правомочности состава.

Перед законодателем были два пути в случае недостаточности депутатов, решили, что, если представительному органу не хватает количества депутатов до 2/3, это означает, что состав неправомочен, и представительный орган распускается по решению суда (исключительно по решению суда), и после роспуска проводятся досрочные выборы. (Второй вариант – дополнительные выборы чтобы добрать депутатов, но его законодатель не выбрал).

Такой вариант дает возможность для манипулирования. Особенно часто это использовалось в 2012-2018 гг., когда Единая Россия, если видела, что не получила большинства, то ее депутаты слагали с себя полномочия, представительного орган оставался без необходимого количества депутатов, распускался и проводились досрочные выборы.

Если же у вас правомочный состав (набрано 2/3), можно не распускать представительный орган, а добрать недостающих депутатов через дополнительные выборы.

Способы формирования представительного орагана:

• Муниципальные (прямые) выборы

• Двухстепенные «выборы»

Порядок устанавливается в соответствии с законом субъекта уставом.

Законодательство при решении проблемы о способах формирования органов представит власти отталкивается не от правовой природы представительных органов МСУ, а от существующей территориальной организации ОМСУ.

Прямое избрание гражданами депутатов на местном уровне и позволяет нам охарактеризовать представительный орган власти как орган народного представительства. При двухуровневой территориальной организации (муниципальный район): законодатель отказался от обязательности проведения выборов на уровне муниципального района и предусмотрел право самих граждан через соответствующие устав определить способ формирования представительных органов муниципального района – либо через муниципальные выборы, либо двухстепенные выборы, которые предполагают, что депутаты поселений, входящих в состав муниципального района, формируют представительный орган самого муниципального района. То есть, например, в каждом поселении выбирается по 10 депутатов, из них двое – делегируются в представительный орган муниципального района. Такое вот двухстепенное (делегированное) представительство.

Помимо депутатов в представительный орган муниципального района делегируются главы муниципальных образований. Представительный орган: депутаты поселений и главы поселений.

Постановление КС в 2011 год:

Формирование органов власти по принципу двухстепенности не означает, что представительный орган перестает быть органом народного представительства, потому что в районном представительном органе у вас сидят главы поселений и депутаты поселений, которых избрал народ. А так как они избраны народом, то представительный орган, созданный по принципу делегирования, тоже является избранным народом – такое вот косвенное представительство.

Глава МО не всегда избирается на выборах:

• Конкурсная модель

• Из состава представительного органа

Таким образом, в представительном органе муниципального района может быть глава, который был избран из состава представительного органа поселения (это ок, потому что представительный орган сформирован путем выборов).

Если же глава избирается по конкурсной модели, то утрачивается связь с населением (так как нет выборов).

Позиции судов:

ВС РФ очень противоречиво говорил на этот счет: в одном случае говорил, что если в районном представительном органе есть конкурсные главы, то это не соответствует правовой природе (?), в другом, наоборот, говорил, что глава муниципального образования в силу своих функций должен входить в состав представительного органа муниципального района и нет никакого нарушения.

В Постановлении 2015 года № 30-П КС сказал, что если глава муниципального образования избирается по конкурсу, то в этом случае представительный орган муниципального района утрачивает связь с населением, значение органа народного представительства. Значит, глава, избравшийся по конкурсной модели, не должен входить в состав представителей районного органа, а в состав вместо него должен входить другой депутат.

Глава, на которого возложены задачи организации решения вопросов местного значения на уровне поселения – теперь не может входить в состав представительного органа района.

Позиция КС привела к тому, что во многих районных представительных органах отсутствуют главы муниципальных образований, хотя именно они должны отвечать за организацию деятельности на соответствующем уровне.

По своей правовой природе представительный орган муниципального образования – орган народного представительства, и он должен формироваться непосредственно гражданами на муниципальных выборах.

Модель формирования для муниципального района применяется и к городскому округу с внутригородским делением. Уровень внутригородских районов составляет фильтр для попадания в представительный орган городского округа.

Для муниципального района правильной является схема делегированного представительство, однако, большинство представительных органов выбирается, что легитимизировать власть муниципального района и придать ему статус разнозначного с другими МО.

В муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением депутатов избирают на муниципальных выборах, то здесь законодатель установил принцип двух-пятых – то есть представительство депутатов от одного поселения не может превышать 2/5 состава представительного органа этого поселения. В первую очередь эта норма разработана для муниципальных районов. В муниципальных районах есть административный центр, в котором сосредоточена вся сила. Если мы уберем это ограничение в 2/5, то в представительном органе муниципального района скорее всего окажутся представители от административных центров (как правило, от городского поселения).

Если представительный орган муниципального района по двухстепенной системе – в этих случаях действует равная норма представительства: от каждого поселения – по главе и по одинаковому количеству депутатов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

ИЗМЕНЕНИЯ:

ПРИНЯТ ЗАКОН СУБЪЕКТА РФ, ИЗМЕНЯЮЩИЙ ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ИЛИ ИЗБРАНИЯ представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением? Устав соответствующего МО подлежит приведению в соответствие с законом субъекта РФ в течение 3 месяцев со дня вступления закона в силу.

ПРИНЯТ ЗАКОН, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЙ ПЕРЕХОД ОТ ИЗБРАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА К ЕГО ФОРМИРОВАНИЮ? Выборы депутатов такого МО не назначаются и не проводятся. Установленный порядок формирования представительного органа МО применяется после истечения срока полномочий представительного органа.

ПРИНЯТ ЗАКОН, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЙ ПЕРЕХОД ОТ ФОРМИРОВАНИЯ К ИЗБРАНИЮ? Выборы в представительный орган должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу указанного закона.

Прекращения полномочий представительного органа.

– роспуск по решению представительного органа субъекта Федерации

– самороспуск – по своей правовой природе не является механизмом ответственности депутатов, самороспуск – это способ разрешения политического конфликта, который возник в представительном органе муниципального образования и который не может быть разрешен никакими иными средствами.

– неправомочность состава, установленная решением суда

– существенные территориальные изменения (преобразование муниципального образования / прирост территории или численности муниципального образования более чем на 25%)

Полномочия представительного органа МО независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно (ст. 73):

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом МО;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа МО, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования МО, а также в случае упразднения МО;

4) в случае утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей МО более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом.

Уставом МО может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа в случае нарушения срока издания МПА, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

• Статья 73. Ответственность представительного органа МО перед государством (роспуск в порядке реализации норм федерального законодательства об ответственности перед государством)

1. Судом установлено, что представительным органом принят НПА, противоречащий Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу МО 

а представительный орган МО в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда 

высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа МО.

2. Полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

2.1. Судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания 

высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа МО.

В статье 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. установлен порядок роспуска представительного органа муниципального образования, который состоит из следующих последовательных этапов (стадий):

1. Соответствующим судом должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;

2. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт;

3. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования;

4.Законодательный орган субъекта РФ принимает закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования; Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

5.Высшее должностное лицо подписывает и обнародует закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Соответственно, полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске;

6.Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение десяти дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа МО, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в этот орган проводятся в сроки установленные ФЗ. Не позднее 6 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий.