10. Понятие и система принципов местного самоуправления.

Поправки к Конституции 2020, внесенные в главу 8, затронули организационное устройство (или же вопросы системы местного самоуправления – это два тождественных понятия). Смысл произошедших перемен соответствует общей установке государства обеспечить более глубокое погружение в сферу МСУ, и все возможности, которые законодатель приобрел сегодня, они все направлены на достижение этой цели.

Принципы – это основополагающие требования, начала, с учётом которых строится система и деятельность МСУ.

1. Первое неизменное конституционное начало (ст. 12) – принцип организационной самостоятельности МСУ (вытекает из ст. 12). Статья осталась неизменной после поправок 2020, поскольку расположена в первой главе. Организационная самостоятельность МСУ – исторически выстраданная формула, мы видим на протяжении всей истории постоянное давление на земские органы и советские органы. Поэтому разработчики Конституции включили довольно понятное и исторически обусловленное положение о том, что органы МСУ не подчинены органам государственной власти – из этого следует, что ОМСУ выведены из-под организационного подчинения органов гос. власти. Организационное самостоятельность МСУ предполагает, что не просто ОМСУ не подчиняются государственной власти, но и муниципальное образование в целом, как форма территориальной организации населения не подчиняется государству. Этот принцип организационной самостоятельности играет ключевую роль в силу расположения статьи 12 – до тех пор, пока мы не приняли новую Конституцию, будет существовать принцип организационной самостоятельности МСУ, неподчиненности ОМСУ органам государственной власти.

2. Многообразие организационных форм осуществления мсу.

Этот принцип означает, что мы перешли к широкому пониманию демократии по мере эволюции демократии – в конце 19-го века мы говорили о представительной демократии, то сегодня более чем через 150 лет мы говорим о том, что представительное демократия – это прекрасно, но представительное начало не самодостаточно. Мы, помимо представительной демократии, вручаем населению разнообразные формы организации местного самоуправления.

3. Приоритет форм непосредственной демократии. Откуда мы берем этот принцип? Он вытекает – и его не каждый сразу увидит – из буквального толкования части 2 ст. 130, где перечислены различные формы муниципальной демократии – вот там в первую очередь стоят институты непосредственной демократии.

Статья 130. «2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Поэтому мы можем говорить о конституционном приоритете форм непосредственной демократии, над представительной.

Для того, чтобы отказаться от связи с советами, законодатель пошел по пути его постановки на задний план – когда именно ОРГАНЫ стоят на последнем месте. Это попытка противопоставить себя прежней политической системе. Мы не должны основывать свое понимание только на историческом происхождении. С теоретической точки зрения многие отказываются от этой точки зрения и используют формулировку из Европейской Хартии Местного Самоуправления: там органы и представительное начало на первом месте.

Приоритет форм непосредственной демократии с конституционно-правовой точки зрения никоим образом не означает, что граждане осуществляют муниципальную власть прежде всего через референдум, публичные слушания и иные формы непосредственной демократии, органы МСУ уходят на второй план – такое прочтение конституционной формулировки недопустимо, потому что тогда нам пришлось бы каждый день бегать на выборы и референдумы. Приоритет непосредственной демократии с теоретической точки зрения означает, что гражданам, как бы выразилась ОИ, принадлежит последнее слово. Мы по-прежнему передаем приоритет практической деятельности ОМСУ. Но ключевое и последнее слово по важнейшим вопросам, конечно, должно принадлежать гражданам. У населения забыли спросить, готовы ли они отказаться от поселенческого принципа (см. предыдущую лекцию) – поэтому конституционный принцип приоритета форм непосредственной демократии поставлен под вопрос в данной ситуации. Другой пример – проведение местных референдумов по экономическим вопросам (например, если граждане против строительства цементного завода) – почему органы МСУ должны давать ответ на вопрос о строительстве этого завода, если это решающий для жизни граждан вопрос. В этом вопросе граждане должны иметь право последнего слова.

Конституция и ЕХМС никоим образом не противоречат друг другу, поскольку ЕХМС закрепляет практикоориентированный подход, который подчеркивает, что ключевую роль чаще всего играют ОМСУ – закрепляется приоритет форм представительной демократии. Сегодня говорить о реализации этого принципа не приходится, 131-ФЗ пошел по принципиально другому пути: он исходит из приоритета представительной демократии (а не непосредственной), но это не тот минус 131-ФЗ, за который мы должны его критиковать – потому что он принимался тогда, когда представительная демократия вообще не развивалась, глава муниципального образования подавливал органы МСУ и они находились в очень слабом состоянии. В 1995-м году законодателю пришлось принимать отдельный ФЗ, чтобы понудить субъекты провести выборы в представительные ОМСУ. 131-ФЗ не отводит значительной роли гражданам в решении вопросов жизнеобеспечения, на первое место в нем, очевидно, поставлена представительная демократии – это обусловлено слабостью МСУ в тот период. На протяжении первых 10 лет граждане пытались добиться того, чтобы КС признал их право на установление организационной структуры ОМСУ, право влияния на территориальную организацию МСУ (с 2004 по 2014 – до обращения омичей в КС) – на протяжении первых 10 лет КС неоднократно подчеркивал, что следование законодателя идее представительной демократии является абсолютно нормальной, поскольку представительные органы в силу своей правовой природой связаны особой публично-правовой связью с населением. Аргументация КС РФ: в лице представительных органов власти мы должны видеть само население. КС РФ поддержал законодателя в его следовании приоритету представительной демократии (а буквальное толкование Конституции – ошибочно). Но на деле мы видим такое «мягкое» расхождение Конституции и федерального законодателя в этом вопросе.

Болдырев: ПКС 2003 №10-П (больше про федеральный референдум, но и про местные тоже) с особыми мнениями Ярославцева и Лучина. Ярославцев: граждане свое право на прямую демократию не делегировали представительным органам.

КС: равноценность форм, порядок неважен, в разных статьях по-разному, поэтому нет никакого приоритета непосредственной демократии.

ПКС 1998 № 17-П по делу о проверке конституционности ФЗ Об основных избирательных правах граждан.

КС: если конкретные условия местного референдума не относятся к ведению федерации или субъекта – то это остаточная компетенция.

Сегодня ограничен ли круг вопросов, которые могут выноситься на местный референдум?

4. Конституционная гарантия использования форм императивной демократии в виде выборов и референдума. Эта гарантия вытекает из ст. 3 Конституции, которая провозглашает референдум высшей формой непосредственной демократии в ее системном толковании с частью 2 статьи 130, где референдум поставлен на 1-е место среди форм непосредственной демократии.

5. Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ. (Право органов государственной власти в формировании органов МСУ, назначении на должности и освобождении от должности должностных лиц МСУ в порядке и случаях, установленных ФЗ). Этот принцип сложен в связи с неоднозначной позицией КС РФ №30-П и поправками в главу 8 Конституции. В первоначальной редакции Конституции РФ было закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов МСУ. Это право в полной мере вытекало из принципа организационной самостоятельности МСУ. Возникла сложная проблема двоякого характера: каким образом самостоятельность структуры соотносится с правом федерального законодателя закреплять общие принципы МСУ, то есть может ли федеральный законодатель регламентировать структуру МСУ или население настолько самостоятельно, что о какой-либо роли федерального законодателя мы говорить не можем вовсе. В первом законе, который был до 131-ФЗ, в 154-ФЗ (который носил рамочный характер) законодатель дал ту формулировку, о которой ранее говорилось: он решил, что он не будет регламентировать структуру органов МСУ детально, а просто закрепит общие принципы организации структуры ОМСУ, например, обязательность формирования представительного органа – и точка, больше никаких требований к структуре. Обязательной структуры не было. Мы имеем часть 2, ст. 130, мы имеем федеральные требования, но де-факто это не привело в 90-е к формированию самостоятельных ОМСУ, поскольку они на практике были подавлены главой муниципального образования, опиравшимся на местную администрацию или исполнительную власть.

В 131-ФЗ законодатель пошел по принципиально другому пути и детально закрепил структуру органов МСУ, закрепил обязательного наличия в структуре муниципального образования: главы муниципального образования, представительного органа и местной администрации. Закрепив обязательную структуру, 131-ФЗ четко обозначил порядок формирования каждого из них и практически четко порядок отношений между ними и полномочия каждого из них. И вот это детальное регламентирования структуры, порядка взаимодействия и полномочий действительно решило проблему, которая существовала в 1990-е. 154-ФЗ просто обозначил рамочные принципы, а 131-ФЗ – уже детальная разработка. Сегодня мы осознаем потребность детального регулирования.

К сожалению ОИ, КС РФ связал принцип самостоятельности структуры ОМСУ с местным и государственным значением. Это произошло в Постановлении №30-П 2015 года – КС сказал: да, структура ОМСУ имеет местное значение, но она одновременно имеет государственное значение, потому что формируемые органы решают вопросы местного значения, и это имеет значение для реализации принципа народовластия. Аргументация очень и очень слабая, у КС могли бы найтись и другие доводы. Что мы сегодня имеем в конечном счете? Принцип самостоятельности структуры ОМСУ в рамках федерального законодательства, которому разрешено сегодня более детально регулировать вопросы структуры ОМСУ, поскольку это непосредственно затрагивает принцип народовластия. Федеральный законодатель вправе вмешиваться в вопросы структуры ОМСУ, но как мы понимаем, КС РФ, обратившись к принципу самостоятельности структуры ОМСУ, делал это не просто так, ему необходимо было обосновать возможность вмешательства государства в порядок замещения должности главы муниципального образования. Для этой цели КС РФ и обратился к данному принципу. Из этого принципа КС РФ в Постановлении №30-П напрямую вывел возможность федерального законодателя закреплять некоторые ОМСУ в качестве обязательных и право государственной власти влиять на назначение не должность и освобождение от должности должностных лиц МСУ.

КС РФ – и в этом большая неточность – допуская право государственной власти федерального и регионального уровня на право назначения должностных лиц МСУ, лишь слегка затронул принцип организационной самостоятельности МСУ как ключевой и системообразующий принцип. Получилось так, что все конституционные поправки затрагивают исключительно принцип самостоятельности структуры, а не организационной самостоятельности в целом – якобы организационная самостоятельности никак не затронута, что абсолютно не так, потому что она напрямую затронута и КС, и поправками 2020. Федеральный законодатель вправе влиять на формирование структуры МСУ через федеральное законодательство, но право федерального законодателя не лишает самостоятельности населения в определении структуры органов МСУ, поскольку федеральный законодатель должен обеспечить многообразие организационных моделей – и из этого многообразия муниципалитеты должны выбирать подходящие для себя варианты.

Если население даже в рамках предложенных им федеральным законодателем моделей – население самостоятельно при определении структуры, то кого мы должны понимать под «населением»? Кто выбирает организационную структуру ОМСУ? Либо население путем непосредственной демократии, либо население через орган МСУ, то есть опосредованная демократия. В 154-ФЗ законодатель допускал формирование структуры органов МСУ на референдуме, то есть через приоритет непосредственной демократии. Сегодня приоритет у представительного органа МСУ – именно он решает вопросы структуры ОМСУ, за исключением структуры новых муниципальных образований, то есть тех муниципалитетов, которые созданы в результате преобразования. Если население пожелает, если оно выразит инициативу, то конечно, ему в этом случае и только в этом случае предоставляется право определения структуры ОМСУ.

Принцип самостоятельности населения при определении структуры ОМСУ – этот принцип включает в себя две составляющие: 1) насколько велики пределы полномочий федерального законодателя по определению структуры ОМСУ и 2) насколько структуру определяет сам муниципалитет: население непосредственно или его представительный орган. Отвечая на эти оба вопроса, мы рассмотрели конституционные изменения, которые стали результатом позиции КС РФ, который установил в том числе право государства назначать отдельных должностных лиц ОМСУ с участием органов государственной власти.

6. Наличие выборных органов МСУ. Для того чтобы отойти от системы советов, законодатель выбрал другой термин для выборных органов – но кроме как «советы» и «выборные органы» они ничего не придумали – поэтому включили нейтральный термин «выборные органы МСУ». Этот конституционный принцип означает обязательное наличие не просто выборных органов, но органов народного представительства. Насчет единоличности или коллегиальности органов Конституция умалчивает. На практике это вызывает проблему толкования «выборных органов МСУ», если вы откроете 154-ФЗ и 131-ФЗ, то увидите различное в двух законах толкование понятия «выборные органы» (в статье «основные понятия»). Это толкование обусловлено наличием нейтральной формулы, которую мы пытаемся раскрыть на уровне федерального законодательства. Выборными органами на сегодняшний день могут быть как единоличные, так и коллегиальные органы. Проблем дискредитации органов народного представительства, потому что термин «выборные органы МСУ» – использовав его, Конституция вручила федеральному законодателю право формального подхода к определению МСУ. Из этого формального подхода вытекает, что выборные органы – это любые органы, которые избираются, необязательно народное представительство. Эта проблема встанет в полный рост, когда мы будем избирать мэра на муниципальных выборах. Если мэры избираются представительным органом по результатам деятельность конкурсной комиссии (а не на прямых выборах), то никаких проблем тут федеральный законодатель не видит.

Каждый из этих конституционных принципов имеет огромное значение для формирования и законодательства, и правоприменительной практики.