34. Территориальное общественное самоуправление

Баженова: «Не совсем согласна с тем, что ТОС следует относить к рекомендательной демократии, скорее, ТОС – это некая особая категория».

Определение, данное на лекции:

ТОС – общественная организация, которая создана в системе местного самоуправления по территориальному принципу.

Определение из 131-ФЗ (ст.27):

ТОС – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Природа ТОС предполагает привлечение граждан к решению местных задач в особой институционализированной форме.

ТОС создается в виде специального института, функционирующего на постоянной основе (в отличие от иных институтов непосредственной демократии)

История ТОС

В 1960-е гг. были проблемы с реализацией принципа полновластия советов, стало понятно, что демократия не сводится к деятельности советов – в доктрине стал очень активно развиваться вопрос с привлечением самих граждан к решению государственных вопросов. Поэтому в этот период произошел рост общественных организаций, а также охватывание ими государственных функций. Постепенно одной из форм общественного участия граждан в решении вопросов государственной жизни на всех уровнях стал институт органов общественной самодеятельности (например, уличные комитеты и домовые комитеты).

В 1990-е гг. встал вопрос о возрождении МСУ. Разработчики вспомнили про институт органов общественной самодеятельности и поставили его на принципиально новую платформу, включив его в систему МСУ, где это были уже не органы общественной самодеятельности, а ТОС. Предполагалось, что ТОС составит своеобразную конкуренцию и будет неким противовесом местным советам, которые зачастую были неэффективными и нединамичными. Но это был только замысел разработчиков закона 1990 года, который не вступил в действие и сыграл только мировоззренческую роль.

В Законе 1991 года статус органов ТОС оказался более сложным. Как показала практика, они так и не стали конкурентами местных советов – ТОС, скорее, исполняли указания местных исполкомов и укрепляли таким образом власть исполкомов местных советов. В итоге, в законе 1991 года ТОС не ставилось в качестве противовеса местным советам или представительным органам власти, а рассматривалось исключительно как форма общественной самодеятельности граждан. И здесь мы видим проблему понимания роли органов ТОС – если по Закону 1990 года это были скорее конкуренты представительного органа власти, то это давало возможность сказать, что орган ТОС рассматривался как орган власти. А когда мы признали их фактически общественными организациями, то вопрос об их природе принципиально изменился: они стали просто формой общественной организации.

В Законе 1995 года органы ТОС были органами, которые должны были помогать местным представительным органам. А практика в тот период свидетельствовала, что это была просто общественная организация.

Из закона 131-ФЗ следует, что ТОС это общественная организация по своей природе. Но конфликт до сих пор не исчерпан – правовой статус ТОС не определен в необходимом объеме: ТОС – это орган власти или общественная организация? Основная проблема в их правовом статусе – ТОС до сих пор не обладает четко выраженными полномочиями и правовым статусом (когда является ЮЛ, а когда нет), не определен порядок взаимодействия ОМСУ с ТОС. Эта неопределенность заставляет самих ТОСовцев говорить, что ТОС – это не обычная общественная организация, а особого рода орган местной власти. Но Баженова не согласна с таким подходом и считает, что ТОС – это не орган власти.

Правовая природа ТОС:

– институт гражданского общества (общественная организация). То есть, ТОС не является органом власти

– элемент системы МСУ. ТОС - это общественная организация со специальной правосубъектностью, которая создана в рамках системы МСУ. Основная цель ТОС - решение вопросов местного значения. При этом участие ТОС в вопросах местного значения является добровольным.

– территориальный принцип организации. Именно этот принцип отличает ТОС от других общественных организаций. Территориальный принцип означает, что ТОС создается на части территории МО (речь идет о первичных МО), то есть в ТОС нет принципа членства, а есть граждане, которые проживают в границах ТОС и они и обладают правом участия в организации и деятельности ТОС. Все привыкли, что НКО создаются у нас на принципах добровольного членства и переубедить в том, что могут быть общественные организации, созданные на территориальных началах, оказалось очень сложно. При этом сам принцип территориального членства довольно сложно раскрывается через законодательное регулирование. Поэтому, если посмотреть на проекты законов о ТОС, исходящие от Минюста – с этой проблемой организации по территориальному принципу Минюст справиться не может, он постоянно пытается сюда втянуть принцип членства, не понимая что как такового принципа членства здесь быть не может.

Значение территориального принципа организации ТОС:

– часть системы территориальной организации МСУ. ТОС становится частью системы территориальной организации МСУ. То есть все территориальные изменения в системе МСУ нужно проводить с учетом ТОС – так и происходит при изменении границ и преобразовании муниципальных образований. В рамках укрупнения муниципальных образований самостоятельное муниципальное образование утрачивает свой статус, а вместе с этим территория лишается возможности самоуправления. И тогда на их место может прийти ТОС – гражданам необходимо как-то самоуправляться и, понимая, что муниципальная власть ушла, они создают ТОС. С одной стороны, это неплохо, потому что на месте обязательных органов власти создаются эффективные институты гражданского общества, которые держатся на силе граждан. С другой стороны, существует большая опасность подмены МСУ лишь одним его элементом – ТОС. Сейчас все преобразования (укрупнения) муниципальных образований сопровождаются активным искусственным созданием ТОС. Это в целом неплохо, когда ТОС создаются по инициативе граждан. Но когда они создаются вышестоящими органами власти – их сущность как института гражданского общества будет нивелирована, и ТОС окажутся послушными орудиями в руках существующих органов власти.

– одна территория – один ТОС. На одной территории может создаваться только один ТОС. Из этого правила есть исключение, которое предопределено советской практикой. В советский период действовал матрешечный принцип: домовые комитеты, уличные комитеты, комитеты микрорайона подчинялись по матрёшечному принципу: домовой комитет подчиняется уличному, уличный – комитету микрорайону и т.д. И в настоящий момент в некоторых субъектах этот советский принцип сохранился (например, в Тюменской области). Тем самым, предполагается некая квази-подчиненность нижних ТОСов верхним, но это не нарушение законодательства либо доктрины, а признак неэффективного управления, ведь ТОСы должны создаваться как общественные организации без какой-либо иерархии, которая характерна для органов власти.

– широкое понимание «территории проживания граждан». ТОС – это общественная организация, действующая в рамках территории проживания граждан, которая трактуется широко. ТОС не означает, что оно занимается вопросами в рамках только самого дома проживания граждан. До ковида была проблема с застройкой территорий; ТОС выступила в защиту прав граждан против точечной застройки, расширенной застройки. Чтобы здесь ограничить влияние ТОС, суды пошли по следующему пути: границы деятельности ТОС ограничиваются в пределах подошвы (территории, на которой стоит дом, с небольшой площадкой вокруг) многоквартирного дома либо нескольких домов. Значит, застройка рядом с домом уже не входит в сферу деятельности ТОС. Эта практика распространена пока только в Москве и Мособласти. То есть, суды пошли по пути признания того, что ТОС ограничивается лишь подошвой дома, но Баженова считает такой подход неправильным, т.к. это полностью противоречит правовой природе ТОС, которое создается в рамках широкого понимания территории граждан и соответственно, не может ограничиваться лишь подошвой дома.

Вопрос установления границ ТОС – вопрос территориального представительного органа. Границы ТОСов устанавливаются решением представительного органа на основании тех предложений, которые поданы инициативной группой о создании ТОС. То есть, местная администрация в этот вопрос не вмешивается.

Принципы закрепления полномочий субъектов ТОС:

– ТОС основывает свою деятельность на общественном авторитете. Следовательно, никакого статуса органа власти у них нет.

– пространственные пределы пользования полномочиями. Компетенция ТОС распространяется исключительно на свои территориальные границы.

– взаимосвязь содержания полномочий с включенностью в систему МСУ. Компетенция ТОС напрямую связана с включением ТОС в систему МСУ – у ТОС исключительно вопросы местного значения. ТОС не вправе участвовать в вопросах, делегированных государством МСУ полномочий.

Порядок создания ТОС

1. принятие решения о создании на собрании граждан (необходимо согласие 2/3 граждан)

2.  установление границ ТОС (представительным органом)

3.  регистрация устава ТОС в местной администрации (ином уполномоченном исполнительно-распорядительном органе).

Момент регистрации устава является моментом возникновения ТОС.

Приобретение статуса ЮЛ для ТОС не является обязательным.

Финансовая основа ТОСов:

Их бюджеты, как и все средства общественных организаций, формируются из

членских взносов. Но с тех пор как региональная власть обратила внимание на ТОСы,

ТОСы стали активно получать финансовые средства в виде различных грантов. Также

источником финансирования являются денежные средства, предоставляемые

местными бюджетами. Однако практика различна, все предоставляют эти денежные

средства по-разному.

Практика ТОСов:

Практика ТОС – очень сложная. В 1990-е гг. ТОС себя сильно дискредитировало Во-первых, оно участвовало с исполкомами, затем с местными администрации в кампаниях против представительных органов. Во-вторых, начиная с 1990-х гг. ТОС использовалось местными администрациями для приватизационных процессов. В Москве, например, доверие к ТОС с тех пор так и не вернулось. После принятия 154-ФЗ в 1995 г. начались подвижки и органы ТОС создавались в ряде субъектах, на территориях с развитым с/х ТОС должен был стать некой опорой (Белгородская область, например) – но тоже не сложилось, проблема была в правовом статусе ТОС и дискредитации, о которой граждане долго помнили. В 2003 г., когда был принят 131-ФЗ, была взята установка на активную поддержку ТОС. И немногочисленные ТОС, созданные после 1995 года получили поддержку, наряду с этим было много ТОС, которые действительно создавались по инициативе граждан. К 2010-2011 годам было около 9000 ТОСов, но дальше началось самое интересное. В рамках активного вмешательства субъектов РФ в МСУ, в рамках активных территориальных преобразований под эгидой этого вмешательства, очень многие территории фактически оставались без власти, поэтому субъекты РФ пошли на принудительное создание ТОСов. К этому добавилась потребность в демонстрации широкой демократической деятельности на территории РФ, поэтому органы власти и стали поддерживать создание ТОС, которое, с одной стороны, является институтом гражданского общества, но, с другой стороны, его достаточно легко контролировать.

Еще один фактор – парламентские партии использовали потенциал ТОС, чтобы демонстрировать свою связь с народом – это была, по сути, попытка проникнуть на поселенческий уровень, продемонстрировать свою связь с гражданами.

Сегодня существует около 35 000 ТОСов. Все создаваемые сейчас ТОСы  создаются, как правило, региональными властями. С одной стороны, это хорошо, т.к. этот добровольно-принудительный порядок создания ТОС может сыграть положительную роль, и граждане смогут взяться и организовать ТОС, укрепить этот институт. С другой стороны, есть опасность, что после прекращения поддержки региональной и муниципальной власти большая часть ТОС рассыпется.

Таким образом, главные проблемы ТОСов:

• отсутствие правого статуса ТОС, чётко прописанного в законодательстве

• искусственное увеличение количества ТОСов,

С семинаров:

В настоящий момент ТОС не может обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц (т.к. это прямо не закреплено в законе). Сегодня функции ТОСов фактически сведены к тому, чтобы «улицы убрать», «цветочки посадить», но на самом деле их потенциал по защите прав населения огромен. И если ТОСам будет предоставлено право по защите прав неопределенного круга лиц, то они смогут осуществлять эффективный контроль за деятельностью органов и должностных лиц МСУ и смогут обжаловать в судах огромное количество вопросов.

35. Структура органов местного самоуправления. Право органов государственной власти участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

Должностное лицо МСУ – выборное или заключившее контракт лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и по организации деятельности органа МСУ.

Глава МО – и должностное лицо и орган МСУ.

Глава местной администрации – и должностное лицо и орган МСУ.

Выборное должностное лицо – это должностное лицо МСУ, наделенное полномочиями по решению вопросов местного значения избираемое:

• На муниципальных выборах населением

• Представительным органом МО из своего состава

• Представительным органом МО из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

• На сходе граждан

Глава МО-выборное должностное лицо (во всех случаях!)

Депутат – член представительного органа МО. Не относится к выборным должностным лицам, так как не наделен собственными полномочиями по вопросам местного значения, может осуществлять такие полномочия только в составе представительного органа. Не является членом выборного органа МСУ.

Лицо, замещающее муниципальную должность – депутат, член выборного органа МСУ, выборное должностное лицо, член избирательной комиссии.

В соответствии с Конституцией РФ население самостоятельно в определении структуры органов МСУ. Именно вопрос самостоятельности населения при определении структуры является ключевыми при первоначальном решении вопроса о система органов. Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ с учетом положений 131-ФЗ. Эта самостоятельность позволяет представительным органам МСУ выступать от имени населения и принимать решения о структуре органов МСУ за исключение вновь образованных муниципальных образований. Это означает, что самостоятельность населения при определении структуры ОМСУ ограничена двумя проблемами: соотношения государственного и муниципального регулирования и соотношения непосредственно населения и органов МСУ в виде представительных органов власти.

Решение о структуре органов МСУ:

1. Перечень и наименование органов

2. Порядок избрания главы муниципального образования. Существует 3 способа (выборы, состав представительного органа, конкурсная комиссия) и поэтому населению предлагается право повлиять на этот процесс.

3. Полномочия главы муниципального образования (замещаемая им должность). Глава МО может быть одновременно главой администрации, и членом представительного органом. И в зависимости от замещаемой должности происходит расстановка сил.

Современный законодатель пошел по пути обязательного закрепления структуры органов МСУ: фактически закрепил обязательную структуру органов МСУ тем самым поставил под вопрос конституционный принцип самостоятельности населения при определении структуры. 131- ФЗ.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

1. представительный орган муниципального образования

2. глава муниципального образования

3. местная администрация (исполнительно- распорядительный орган муниципального образования.

4. контрольно-счетный орган муниципального образования,

5. иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

ВНИМАНИЕ: в структуре органов МСУ перечислены не только органы, но и должностные лица.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов МСУ, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом МО в соответствии с законом субъекта РФ (по реформе 2014 г.)

Наименования представительного органа МО, главы МО, местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

На местном уровне в основном говорят ни о принципе разделения властей, а о принципе разделения компетенции: Многие вопросы так или иначе затрагивают финансово- экономические аспекты, затрагивают нормотворческую деятельность и говорить о том, что существует четкое исполнительно-распорядительный и четко представительный орган, многие специалисты сомневаются. Поэтому предлагают вместо принципа разделения властей проводить принцип разделения компетенции. Но для нас главное другое: каждый из органов обладает собственными полномочиями, они собраны не хаотическим образом, а каждое из полномочий характеризует функциональную направленность каждого орган.

• Представительный орган – преимущественно занимается нормотворчества + еще некоторые функции.

• Местная администрация – исполнительно-распорядительно деятельность.

• Глава муниципального образования стоит над местной администрацией.

Представительный орган и местная администрация – это две ветви власти, которые осуществляют свою деятельность независимо, между ними существуют сдержки и противовесы. Чтобы осуществлять разделение властей закон 2003 г. провёл чёткое разделение компетенции.

Итого: самостоятельность структуры + принцип разделения властей.

Закон закрепляет случаи, когда может не создаваться местная администрация:

• Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

• Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.

Случаи, когда не формируется представительный орган муниципального образования:

• Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

• Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

По общему правилу органы государственной власти не могут принимать участие в формировании органов МСУ, за исключением следующих случаев участия:

• В проведении конкурса по отбору кандидатов на должность главы МО: в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 (когда в поселении, являющимся административным центром муниципального района не создается МА) настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

• В проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации: в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 (когда в поселении, являющимся административным центром муниципального района не создается МА) настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

• В расторжении в судебном порядке контракта с главой МА: контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи (не может заниматься предпринимательской или иной оплачиваемой деятельность)

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", выявленными в результате проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

• В отрешении главы МА и главы МО от должности (в билетах об ответственности)

• В удалении главы МО в отставку(в билетах об ответственности)

• В роспуске представительного органа МСУ (это будет в следующем билете)

Определение от 1 июня 2010 года № 830-О-О/2010 Пункт 2, абз. 3, 4:

Конституция Российской Федерации прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление общих принципов формирования органов муниципальной власти, включая определение видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов.

Вместе с тем законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным. В частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций.

КС Определение 2744-О:

Самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления допускается в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и законами. Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ никоим образом не нарушается, если мы вопросы определения структуры МСУ возлагаем:

1. На основании устава:

• порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации

• изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования

2. Представительным органом:

• решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

Структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования, принимаемым (изменяемым, дополняемым) представительным органом муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования;

Это, по сути, означает, что вопрос о структуре органов местного самоуправления - в системе действующего правового регулирования - может решаться только представительным органом муниципального образования при принятии устава муниципального образования или внесении в него изменений и дополнений.