20. Двухуровневая организация местного самоуправления типа «городской округ с внутригородским делением – внутригородской район».

Лекция Баженовой:

Городской округ

ЛИБО

Городской округ с внутригородским делением – внутригородской район

Губернаторов не устраивали крупные городские центры, они хотели, чтобы эти территории были им подвластны. Как заявил Путин еще в 2013 году, городской округ – нужен для того «чтобы население дотянулось до власти рукой». В городских округах эта власть значительно удалена от населения, поскольку в городском округе есть представительный орган максимум из 30 человек. Приближенность власти к населению – основной аргумент власти. Тем более что в этот момент происходили огромные социальные преобразования. Городские округа выступали зоной опережающего роста. В рамках широкого развития городских округов и возникновения городских агломераций вопрос приближенности власти к населению вставал наиболее остро.

Вторая проблема – повышение эффективности управления. Предполагалось, что создание городских округов с внутригородскими районами повысит эффективность управления. Городской округ рассматривается как эффективная единица; но совершенно точно, что ни приблизить власть к населению, ни повысить эффективность управления городским округам с внутригородским делением не удалось.

По такому пути пошли только Самарская область, Челябинская область и Махачкала (республика Дагестан, городской округ Махачкала – причем рассматривает вопрос возвращения к одноуровневому городскому округу). Самара и Челябинск стали экспериментальными площадками. В итоге поняли, что городские округа с внутригородским делением – это история очень сложная и затратная, поэтому данный вид двухуровневой организации МСУ не получил широкого распространения.

21. Порядок изменения границ муниципальных образований.

Процедура установлена в ст. 12 ФЗ-131:

По ст. 5 Европейской хартии МСУ, ст. 131 К РФ – при изменении границ учёт мнения населения.

В зависимости от механизма выявления мнения населения и юридической силы такого волеизъявления можно выделить три подхода к учету мнения населения:

1. ПОЛУЧЕНИЕ согласия населения, выраженного путем голосования либо на сходах граждан (части 2 и 3 ст. 12). Голосование населения проводится в установленных Федеральным законом № 131-ФЗ случаях изменения границ поселений и только на территории поселений и соответствующих населенных пунктов, а не на всей территории муниципального района. Голосование населения по вопросам территориальной организации местного самоуправления неслучайно не названо местным референдумом! Ключевым является то, что положения федерального закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, в данном случае не применяются. Это позволяет говорить о консультативном значении такого голосования самого по себе. Вместе с тем в Федеральном законе № 131-ФЗ институт голосования существует только в сочетании с требованием получения согласия населения. При этом устанавливается совершенно однозначный критерий, когда согласие считается полученным — если за указанные изменения высказались более половины принявших участие в голосовании жителей.

{Ежукова: !!! п 5 ст 24 ФЗ-131 При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Тогда что с п 2 ст 12? Если это консультативный институт, то как тогда это соотносится с согласием?

Результаты – рекомендация для органа.

!!! а если иной пример: население инициировало изменение границ: и население, и представительные органы проголосовали за. Обязаны ли органы гос власти принять решение об изменении границ? Не обязано. В этом консультативная составляющая. Императивная составляющая: если органы гос власти хотят изменить, то они обязаны получить согласие. Но консультативность в том, что решение, принятое населением, не будет обязательно для гос власти – должно быть подтверждение законом субъекта.

Мнение представительного органа (в отличие от голосования населения – согласие) есть 2 характеристики: согласие население путем голосования представительного органа, а иногда учет мнения населения. Понимаем буквально.

Если закон предписывает согласие, то необходимо его получить – императивная норма}.

2. Учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования (ч. 2, 2.1, 2.2, 3, 4 ст. 12). При изменении границ применяется в отношении различных видов муниципальных образований. Более оправдано экономически в тех случаях, когда речь идет об изменении границ муниципальных образований «второго» уровня — муниципальных районов, городских округов. Вместе с тем данную форму учета мнения населения Федеральный закон № 131-ФЗ не связывает с необходимостью получения согласия населения. Отсюда можно сделать вывод,

что результаты такого голосования имеют рекомендательное значение для органов государственной власти.

3. Получение согласия населения, выраженного представительным органом муниципального образования (ч. 2.2, 4.1 ст. 12). Проведение голосования представительного органа муниципального образования в целях получения согласия населения свидетельствует об императивном значении результатов такого голосования для органов государственной власти.

Ежукова: глобально 2 формы учета населения, но 1 подразделяется на 2 подвида. Учет мнения населения обеспечивает К, формы – в ФЗ-131 (ст 12 и 13).

Голосование жителей и голосование предст органа. КС говорит, что роль одинаковая, однако мы понимает, что это не так: мы выбрали депутатов думы, но мы не говорим, что закон принимается населением. Законодателей мы выбираем, но не говорим, что это наш выбор}.

Федеральные закон № 131-ФЗ допускает, что при изменении границ внутригородских районов могут быть применены иные формы учета мнения населения внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района.

Ежукова: Разбираем ч. 2 ст 12 ФЗ-131: 2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Если у нас ситуация имеет место на практике: 2 граничащих района, была инициатива гос власти субъекта, провели голосование и получили отрицательный ответ населения? Является ли позиция населения фактором при принятии решения?

Оформляется законом субъекта РФ - НО! он не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа МСУ данного МО, в период кампании местного референдума - ч. 1 ст. 12.

Инициатива изменения принадлежит:

а) населению (в порядке, таком же как инициатива проведения референдума п. 1 ст. 12);

б) органам МСУ;

в) органам государственной власти субъекта РФ;

г) федеральным органам государственной власти.

Для остальных (кроме населения) инициатива оформляется решениями соответствующих органов МСУ, ОГВ.

Процедура изменения границ (5 случаев):

1) поселение и (или) населённый пункт из одного мун. района -> в другой мун. район (п. 2 ст. 12 ФЗ-131)

С согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов на голосовании или на сходе (в маленьких поселениях) + учёт мнения представительных органов соответствующих мун. районов.

2) населённый пункт из одного поселения -> в другое поселение (п. 3 ст. 12 ФЗ-131)

С согласия населения данных населенных пунктов на голосовании или на сходе (в маленьких поселениях) + учёт мнения представительных органов соответствующих поселений

3) поселки и сельские населенные пункты из поселений -> в городской округ (п. 2.1 ст. 12 ФЗ-131)

С согласия населения поселения и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов + учёт мнения населения мун. районов, выраженного представительными органами соответствующих мун. районов.

4) упорядочивание межмуниципальных границ без передачи населённых территорий (передача хозяйственных территорий)- т. е. изменение границ мун. районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других мун. районов или поселений (п. 4 ст. 12)

С учётом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих мун. районов и поселений.

5) изменение границ внутригородских районов - п. 4.1 ст. 12

С учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом + с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

3 формы учёта мнения населения:

1. население может выступить инициатором

2. может давать согласие (голосование или через представительные органы МСУ)

Согласие (в виде голосования) необходимо (ч. 2, 3 ст. 12 ФЗ-131) – согласие ИМПЕРАТИВНО

3. может быть учтено через органы (рекомендательно)

Учёт мнения населения (представительный орган формулирует позицию) – учёт мнения ДИСПОЗИТИВЕН.

Т.е. если нет согласия, то нельзя, а если согласны, то решение за субъектом.

А при учёте мнения можно принять к сведению и сделать по-своему.

+ Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов от минимальной численности (1000 – территории с низкой плотностью и 3000 – с высокой) не является достаточным основанием для инициирования органами МСУ, ОГВ субъектов РФ, федеральными ОГВ процедуры изменения границ поселений - ч. 6 ст. 12.

Комментарий Баженовой.

Изменение границ в отличие от преобразования не предполагает изменения статуса, здесь мы просто выдираем кусок от одного МО и отдаем этот кусок другому МО.

Законодатель вводит особую форму голосования по изменению границ (ст. 24 ч. 3). При этом голосование в форме референдума, то есть это не сам референдум, а значит нельзя автоматически дать ему обязательную силу. Отсюда форма - по референдуму, а вот итоги – непонятно, так как в п. 3 ст. 24 сказано, что положение об обязательной силе к референдуму не применяются.

Порядок учета мнения.

Учет мнения населения может проходить в формах представительной и прямой демократии.

Т.о., любое изменение границ требует учета мнения населения, но в разных формах.

КС (1,2,3 случаи VS 4 случай): «С согласия или с учётом решается по критерию: существенное значение для население».

Из семинаров Баженовой. Если 1 поселение хочет забрать себе мост через реку – несущественное изменение, то есть несущественно все, что не затрагивает населенческого состава, поэтому не требуется выяснять мнения населения непосредственно.

А вот если происходит существенное изменение (когда 1 деревня переходит другому сельскому поселению), то надо выяснять мнение непосредственно. Все, что затрагивает целостность населенческого коллектива – надо применять голосование, в других случаях - не надо, достаточно учесть мнение представительного орган