2. Развитие международного экологического права

93. Рост производства и потребления на душу населения в большинстве индустриальных государств, скачкообразный прирост населения, ускорение индустриализации во многих развивающихся странах приводят к увеличению нагрузки на окружающую среду. Это нашло свое отражение в истории международного экологического права. Современный уровень его развития является результатом относительно короткого, эклектичного и динамичного развития. Первые правила, содержавшие элементы регламентации проблем окружающей среды, возникли уже в XVIII веке; в основном они касались использования и охраны трансграничных вод <279>. Важнейшие политико-правовые стимулы развитию права в этой области дали конференции ООН в Стокгольме (1972 год) и в Рио-де-Жанейро (1992 год). Сегодня регулирование охраны окружающей среды на основании договоров является особенно детальным, и прежде всего это объясняется экономическими соображениями.

--------------------------------

<279> См.: Договор о границах между Австрией и Венецией от 17.08.1754 (40 CTS 215); Договор о дружбе, торговле и мореплавании между Великобританией и США от 19.11.1794 ("Jay-Vertrag", 52 CTS 243).

а) Исходные точки: соседское право и

конвенции об охране видов растений и животных

94. Соседское право, основанное на международном обычае <280>, способствует разрешению конфликтов межгосударственных интересов. Такие конфликты возникают, если деятельность на территории одного государства (государство-источник) негативно влияет на окружающую среду другого государства (государство-потерпевшее) <281>. В этом случае территориальный суверенитет государства-источника вступает в противоречие с неприкосновенностью государства-потерпевшего, также основанного на суверенитете. В конце XIX века в споре с Мексикой по поводу забора воды американскими фермерами из пограничной реки Рио-Гранде позицию США представлял генеральный прокурор Харман, заявивший, что "суверенитет дает государству право использовать свою территорию по усмотрению" <282>. Доктрина Хармана основывалась на неверной предпосылке, утверждавшей, что суверенитет может определяться и осуществляться в одностороннем порядке. Противоположная позиция абсолютной территориальной неприкосновенности (государства-потерпевшего) была сформулирована Максом Хубером в 1907 году в связи с межконтинентальным конфликтом по водопользованию <283>. Обе позиции несовместимы с функционированием множества равных суверенных государств <284>. США вскоре отказались от доктрины Хармана <285>. Сложившееся международное соседское право, напротив, нацелено на бесконфликтное сосуществование государств <286>. В этой связи было установлено два по-прежнему актуальных принципа: запрет причинения значительного трансграничного ущерба окружающей среде и принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов.

--------------------------------

<280> О международном обычае как источнике права см.: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 131 и след.

<281> Терминология следует: Beyerlin. , Rn 116.

<282> Official Opinions of the Attorney-General of the United States, Bd XXI (1898) 281.

<283> Berber. Die Rechtsquellen des internationalen Wassernutzungsrechts, 1955, 19.

<284> . Rechtsschutzprobleme bei , Bd I, 1979, 70. Конкурирующие абсолютные претензии ограничиваются друг другом и поэтому являются относительными. Внешний суверенитет может быть определен лишь в соотношении с суверенитетом других государств; его можно рассматривать только как относительное право.

<285> McCaffrey. The Harmon Doctrine One Hundred Years Later, NRJ 36 (1996) 965 (997).

<286> См.: Wolfrum. Entwicklung des von einem Koordinations zu einem Kooperationsrecht // (Hrsg). Recht und Rechtswissenschaft, 2000, 421ff.

95. Запрет причинения значительного трансграничного ущерба окружающей среде (obligation not to cause significant harm) <287> уже не относится к спорным международным обычаям; он считается общепризнанным принципом права и формулируется как sic utere tuo ut alienam non laedas: "используй свое так, чтобы не причинить ущерба чужому" <288>. Запрет причинения ущерба встречается уже в гражданских кодификациях XIX века <289>. Если учесть равенство всех государств и свободу их действий, а также подобие институтов собственности и территориального суверенитета <290>, параллели становятся очевидными. Определяющим для признания всеобъемлющего запрета на причинение значительного ущерба окружающей среде путем трансграничного загрязнения воздуха считается арбитражное решение по делу о плавильном заводе в Трейле 1938 года. Выбросы вредных веществ металлургическим заводом по производству цинка в канадском населенном пункте Трейл нанесли ущерб окружающей среде США в сопредельном штате Вашингтон. Арбитраж указал в своем решении: по международному праву ни одно государство не вправе "использовать или позволять использовать свою территорию в целях нанесения вреда путем выброса газов непосредственно на территории либо путем их переноса на территорию другого государства... если это воздействие имеет серьезные последствия..." <291>. В 1949 году МС подчеркнул, что на государства возлагаются широкие обязанности "не допускать сознательного использования своей территории для действий, нарушающих права других государств" <292>.

--------------------------------

<287> Epiney. Das "Verbot erheblicher ", AVR 33 (1995) 309 (318).

<288> К вопросу об отграничении от общего принципа запрета на злоупотребление правом и от принципа добрососедства см.: Hinds. Das Prinzip "sic utere tuo ut alienum non laedas" und seine Bedeutung im internationalen Umweltrecht, AVR 30 (1992) 298 (301ff); Schweitzer/Weber (Fn 127) Rn 292ff.

<289> § 906, 823, 1004 ГГУ в противовес § 903 ГГУ См. также: § 14 Федерального закона об охране (окружающей среды) от вредного воздействия и Закон об ответственности за нанесение ущерба окружающей среде.

<290> См.: абз. 2 и след.

<291> Арбитражное решение по делу о плавильном заводе в Трейле (Trail Smelter, RIAA III, 1938, 1965) основано на положении: "Государство всегда обязано защищать другие государства от вредных действий индивидов, находящихся в пределах их юрисдикции". (Eagleton, Responsibility of States in International Law, 1928, 80).

<292> Дело о канале Корфу (ICJ Reports 1949, 4, 22). См.: Odendahl. Die Umweltpflichtigkeit der , 1998, 117ff.

96. Общепризнанное определение понятия "загрязнение окружающей среды" <293>, разработанное ОЭСР в 1974 году, сформулировано как "внесение человеком... веществ или энергии в окружающую среду, оказывающих вредное влияние, вследствие которого возникает опасность для здоровья человека, причиняется вред живым ресурсам и экосистемам, наносится ущерб здоровой окружающей среде, нарушаются другие виды ее использования" <294>. Это определение применяется теперь к любым видам человеческой деятельности, если они влекут за собой вредные последствия для окружающей среды. Вопрос причинения ущерба окружающей среде связан с проблемой оценки. Ущерб считается трансграничным, если его последствия затрагивают территорию другого государства. На этой дефиниции основывается способ определения понятия "сосед": не географическая близость или даже общая граница, а каузальная связь между вредоносной деятельностью и причинением ущерба окружающей среде являются решающими <295>.

--------------------------------

<293> См.: Kiss. The International Protection of the Environment // Macdonald/Johnston (Hrsg). The Structure and Process of International Law, 1983, 1069 (1072); ders/Shelton. International Environmental Law, 2000, 268ff.

<294> OECD, Recommendation C(74)224 of the Council on Principles Concerning Transfrontier Pollution 14.11.1974, Teil A (Introduction).

<295> Kunig. Nachbarschaftliche Staatsverpfl ichtungen bei und der Umwelt, BerDGVR 32 (1992) 9 (12ff). . als Problem des internationalen und des Rechts, DVBl 1986, 1173 (1176ff). Шредер высказывает сомнение относительно учета загрязнения, распространенного на большие расстояния, в рамках принципа sic utere tuo. Не существует эффективного международного обычая и в отношении последствий кумулированного загрязнения, то есть в отношении выбросов, которые произошли на территории нескольких государств, если каждый выброс в отдельности является незначительным.

97. Запрет причинения трансграничного ущерба окружающей среде не может быть абсолютным. Уже в арбитражном решении по делу о плавильном заводе в Трейле содержался ограничительный критерий значительности ущерба (significant, appreciable, substantial, serious), на который также ссылался арбитраж по делу об озере Лану в 1957 году. В этом решении арбитраж поддержал французский проект по отводу воды из реки Фонт-Вив, которая соединяет озеро Лану во французских Пиренеях с французско-испанской пограничной рекой Карол, с целью производства электроэнергии. Отведенная вода будет вновь возвращаться в пограничную реку; значительного изменения качества воды также не произойдет <296>. Незначительные воздействия признаны по обычному праву исключением из запрета причинения ущерба <297>, причем значительность должна оцениваться с точки зрения государства-потерпевшего <298>. Запрет причинения ущерба, основанный на соседском праве, недостаточен в плане защиты негосударственных территорий. Однако МС ООН ныне исходит из универсального, независимого от контекста действия запрета причинения незначительного трансграничного ущерба окружающей среде как международного обычая. В консультативном заключении по ядерному оружию 1996 года МС так формулирует этот тезис: "Существование общего обязательства государств, предусматривающего, что деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции и контроля, не должна наносить ущерб окружающей среде других государств или районов за рамками национального контроля, уже является частью системы международного экологического права" <299>.

--------------------------------

<296> Арбитражное решение по озеру Лану (RIAA XII, 281, 303).

<297> См.: Erichsen. Der Schaden im internationalen Haftungsrecht, 1993.

<298> Sachariew. The Defi nition of Thresholds of Tolerance for Transboundary Environmental Injury under International Law, NILR 37 (1990) 193ff.

<299> ICJ Rep 1996, 226 (§ 29).

98. Вторым принципом соседского права применительно к международному экологическому праву является принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов (equitable utilization of transboundary resources) <300>. Суть этого принципа заключается в том, что при использовании ресурсов должны учитываться интересы других государств, на территорию которых эти ресурсы также простираются (принцип справедливого [fairen] участия в использовании совместных природных ресурсов). Несмотря на то что обсуждение применимости указанного принципа продолжалось в 1970-е годы во взаимосвязи с директивными положениями ЮНЕП по использованию совместных природных ресурсов <301> (минералы, залежи нефти и газа, леса, горы, воздух) <302>, его суть была определена международным водным правом <303>. Уже в споре 1927 года о так называемом уходе под землю Дуная между федеральными землями Вюртемберг и Пруссия (истцы) и землей Баден (ответчик) Конституционный суд Веймарской Республики ссылался на международное право, согласно которому "обоснованные интересы государств-участников должны быть взвешены по справедливости" <304>. Целью принципа сбалансированного использования (equitable utilization) является не достижение формального равенства затронутых сторон, а дифференцированное, учитывающее особые обстоятельства каждого дела, справедливое равновесие интересов. Критерии разработала Ассоциация международного права в рамках своих, юридически необязывающих, Хельсинкских правил пользования водами международных рек (1966 год) <305>. В соответствии с указанными критериями принимаются во внимание численность населения сопредельных государств, их социоэкономические потребности, а также наличие дополнительных водных ресурсов. На практике принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов был закреплен двусторонними и многосторонними соглашениями и договорами по отдельным водным ресурсам <306>, а также предусмотрен предл. 1 абз. 1 ст. 5 Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков от 21 мая 1997 года <307>. МС ООН подтвердил действие указанного принципа применительно к внутренним водам <308>.

--------------------------------

<300> Формулировки отличаются разными терминами, преимущественно одинакового значения: адекватное/сбалансированное/справедливое/разумное/равномерное (совместное) использование трансграничных/разделенных/совместных ресурсов.

<301> UN EP Draft Principles of Conduct in the Field of the Environment for the Guidance of States in the Conservation and Harmonious Utilization of Natural Resources Shared by Two or More States 19.05.1978 (ILM 17 [1978] 1091). Об основаниях акта см.: Reinicke. Die angemessene Nutzung gemeinsamer , 1991, 8ff.

<302> Odendahl (Fn 292) 163ff; Durner. Common Goods, 2001, 74ff.

<303> Об этом см.: Reichert. . Распространение действия указанного принципа на воздух и море является спорным.

<304> RGZ 116, Anhang, 18 (31ff). Об этом решении см.: Herdegen. Donauversinkung Case, EPIL I (1992) 1096ff.

<305> ILA (Hrsg). Report of the Fifty-second Conference Held at Helsinki, 1966-7, 484ff.

<306> Ссылки см. по примеч. 301: Reinicke 37ff; Ule. Das Recht am Wasser, 1998, 165ff.

<307> Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, ILM 36 (1997) 700.

<308> Решение по делу "Gabcikovo-Nagymaros" (ICJ Reports 1997, 7ff [§ 85]): "Суд считает, что Чехословакия, установив односторонний контроль над совместными ресурсами и, таким образом, лишив Венгрию ее права на равную и разумную долю при использовании природных ресурсов Дуная... не учла принципа соразмерности, обязательного согласно международному праву". См.: Bourne. The Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project, YIEL 8 (1997) 6ff.

99. Несмотря на признание международным правом принципа сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов, этот принцип малоэффективен уже в силу своей неопределенности. В конечном итоге только грубые нарушения указанного принципа могут быть однозначно установлены, как в деле "Gabcikovo-Nagymaros". Таким образом, подтверждается тот факт, что принцип совместного использования (трансграничных ресурсов) следует понимать как указание, адресованное государствам, искать справедливый баланс интересов. В морском праве также необходимо стремиться к достижению справедливого решения (equitable solution) по специфическим вопросам делимитации <309>.

--------------------------------

<309> См.: абз. 1 ст. 74 и абз. 1 ст. 83 КМП. См. также: абз. 56 наст. разд.

100. По вопросам применения указанных запретов и принципов надлежит проводить интенсивные консультации. Из положений материального права выводятся процедурные обязанности, одновременно являющиеся необходимым продолжением материальных прав <310>. Первичной считается обязанность информировать потенциальные государства-потерпевшие об инцидентах, в результате которых мог быть нанесен значительный трансграничный ущерб окружающей среде. Несмотря на признание процедурных обязанностей обычаем в международном водном праве <311>, спорным остается вопрос, в какой мере они могут считаться применимыми и к другим трансграничным природным ресурсам de lege lata <312> в соответствии с внесенными предложениями <313>.

--------------------------------

<310> Birnie/Boyle. International Law and the Environment, 126ff.

<311> Bourne. Procedure in the Development of International Drainage Basins // Wouters (Hrsg). International Water Law, 1997, 143ff, 177ff.

<312> О дискуссии см.: Odendahl (Fn 292) 139ff; Beyerlin. , Rn 122ff.

<313> OECD, Recommendation C(74)224 of the Council on Principles Concerning Transfrontier Pollution 14.11.1974, Teil E (Principle of Information and Consultation), Teil F (Warning Systems and Incidents).

101. Принципы соседского права, если рассматривать их в комплексе, оказались недостаточно эффективными. Их недостатки связаны с тем, что изначально они были направлены не на охрану, а на использование окружающей среды. Этот подход, основанный на противоположности интересов, не способствует установлению общности интересов <314>. Кроме того, соседское право традиционно предназначалось для защиты государственных территорий. В его арсенале - преимущественно репрессивные инструменты, тогда как зачастую необходимо применять превентивные меры. Из политических соображений нарушения редко подвергаются преследованию. Например, радиоактивное загрязнение Центральной и Северной Европы вследствие ядерной катастрофы на Чернобыльской АЭС (1986 год) рассматривалось как нарушение международного права; однако государства-потерпевшие, в том числе ФРГ, приняли решение не требовать от СССР возмещения ущерба. В рамках международного права были сделаны соответствующие выводы по чернобыльской аварии ядерного реактора, и в том же году были заключены Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или чрезвычайной радиологической ситуации <315>. Репрессивное, неадекватное обычное право <316> в этом случае было заменено потенциально превентивным, адаптированным договорным правом, которое конкретизирует и формализует существующее право. По сравнению с соседским правом как международным обычаем международное договорное право <317> является более конкретным и дифференцированным.

--------------------------------

<314> . Environmental Security and Freshwater Resources, AJIL 93 (1999) 26 (38).

<315> BGBl 1989 II, 43; BGBl 1989 II, 434.

<316> См.: абз. 94 и след.

<317> О международном договорном праве как источнике права см.: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 113 и след.

102. В начале XX века, наряду с соседским правом как международным обычаем, Конвенции об охране видов растений и животных образовали вторую исходную точку опоры для развития международного экологического права. В числе первых примеров - Договор о регулировании лова лососей в бассейне Рейна от 1885 года <318>, Конвенция об охране диких животных, птиц и рыб Африки от 1900 года <319>, Конвенция об охране птиц, полезных в сельском хозяйстве, от 1902 года <320>, Конвенция о сохранении флоры и фауны в их естественном состоянии от 1933 года <321>, а также Конвенция об охране природы и защите фауны и флоры в Западном полушарии от 1940 года <322>. Негативные экономические последствия практически полного уничтожения китов в районе Шпицбергена и в южной Атлантике привели к заключению Конвенции о регулировании китобойного промысла <323> в 1931 году, замененной в 1946 году более эффективной <324>. По аналогии принимались многочисленные специальные конвенции о рыболовстве <325>.

--------------------------------

<318> Договор о регулировании лова лососей в бассейне Рейна от 30.06.1885 (RGBl 1886, 192).

<319> Конвенция об охране диких животных, птиц и рыб Африки от 19.05.1900 (188 CTS 418).

<320> RGBl 1906, 89.

<321> Конвенция о сохранении флоры и фауны в их естественном состоянии от 08.11.1933 (172 LNTS 241).

<322> Конвенция об охране природы и защите фауны и флоры в Западном полушарии от 12.10.1940 (161 UNTS 193).

<323> Конвенция о регулировании китобойного промысла от 24.09.1931 (155 LNTS 349).

<324> Международная конвенция о регулировании китобойного промысла от 02.12.1946 (BGBl 1982 II, 559). О работе Международной китобойной комиссии см.: . Meeresschutz, 177ff.

<325> В ряду конвенций и соглашений, принятых с целью предотвращения превышения улова рыбы, следует отметить Конвенцию по регулированию размеров ячей рыболовных сетей и допустимых для лова размеров рыб от 05.04.1946 (BGBl 1959 II, 1513); Международную конвенцию по рыболовству в северной части Тихого океана от 09.05.1952 (205 UNTS 65); Женевскую конвенцию о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря от 29.04.1958 (499 UNTS 311); Восточноевропейское соглашение о сотрудничестве в области морского рыболовства от 28.07.1962 (460 UNTS 220); Европейское соглашение о рыболовстве от 09.03.1964 (BGBl 1969 II, 1898); Конвенцию по сохранению живых ресурсов юго-восточной Атлантики от 23.10.1969 (BGBl 1976 II, 1545).

103. Множество специальных конвенций позволяет учитывать тот факт, что сохранение животного и растительного мира, существующего в определенных регионах в специфических условиях, требует применения правовых инструментов, нацеленных на указанные особенности; в этом случае немногочисленные общие принципы обычного права не столь подходящи. Кроме того, обычное право не считается общепризнанным юридическим основанием для охраны негосударственных территорий. Конвенции об охране видов растений и животных направлены на долгосрочное обеспечение использования фауны и флоры. Охрана и использование в данном случае тесно взаимосвязаны. С начала 1990-х годов на основе национального охотничьего, рыболовного и водного права развивается новая, уже повсеместно признанная концепция устойчивого развития <326>, базирующаяся на тезисах о бережном отношении. Рамсарская конвенция 1971 года <327>, Вашингтонская конвенция 1973 года <328>, Боннская конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 года <329> и Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 года <330> наглядно подтверждают, что в 1970-е годы началось осмысление значимости экологических условий для решения проблемы охраны видов растений и животных. Актуальным и важным звеном в этой цепи является местами неопределенно сформулированная Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года <331>.

--------------------------------

<326> См.: абз. 112 и след. наст. разд.

<327> Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, от 02.02.1971 (996 UN S 245; BGBl 1976 II, 1265).

<328> Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 03.03.1973 (993 UNTS 243; BGBl 1975 II, 773; ILM 12 [1973] 1055). См.: van Heijnsbergen. International Legal Protection of Wild Flora and Fauna, 1997.

<329> Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных от 23.06.1979 (ILM 19 [1980] 15).

<330> BGBl 1984 II, 618.

<331> BGBl 1993 II, 1742. См.: (Hrsg). , 2001. Конвенция также затрагивает особенно важную с практической точки зрения охрану влажных тропических лесов. Помимо защиты биотопов, в Конвенции речь идет об устойчивом использовании видов (ст. 1) и справедливом распределении прибыли от использования генетических ресурсов.

б) Конференции ООН в Стокгольме (1972 г.)

и Рио-де-Жанейро (1992 г.)

104. Вопреки соответствующим договорам и судебным решениям, окружающая среда как предмет международного права приобрела общеполитическое значение только в 1960-х годах. Результаты исследования проблем вредного воздействия пестицидов, опубликованные в 1962 году <332>, как и загрязнение нефтью морского пространства у берегов Западной Европы после аварии танкера "Тори Каньон" в 1967 году, стимулировали появление новых страхов у населения <333>. Последствия кислотных дождей для лесов и озер Скандинавии сделали очевидной необходимость принятия эффективных мер. Генеральная Ассамблея ООН провела 5 - 16 июня 1972 года в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей среды. Кроме Плана действий <334>, Конференция приняла Стокгольмскую декларацию <335>. Издание перечня принципов, не влекущих за собой юридических обязательств, стимулировало дальнейшее политическое развитие. Принцип 21 распространяет запрет на причинение трансграничного ущерба окружающей среде на негосударственные территории: "Государства... обязаны обеспечить, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов, расположенных вне сферы их национальной юрисдикции". Однако запрету причинения ущерба придается относительный характер, поскольку одновременно с учетом конфликта между Севером и Югом <336> подчеркивается право на использование ресурсов, вытекающее из суверенитета. Развивающиеся страны выражали опасения, что охрана окружающей среды, форсируемая индустриальными государствами, может помешать им в реализации планов социально-экономического развития <337>. Поэтому Принцип 11 требует: "Экологическая политика всех государств должна служить увеличению существующего или будущего потенциала развивающихся стран, но не препятствовать достижению лучших условий жизни для всех". Установив тесную связь между охраной окружающей среды и развитием <338>, Стокгольмская декларация создала основу для концепции устойчивого развития, которая двумя десятилетиями позже заняла ведущие позиции <339>. Последствием "Стокгольма" стало учреждение Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со штаб-квартирой в Найроби <340>. ЮНЕП создает институциональные рамки координации различных мероприятий по охране окружающей среды как в системе ООН, так и за ее пределами <341> и выполняет методические функции в части развития международного экологического права.

--------------------------------

<332> Carson. Silent Spring, 1962.

<333> См.: Stansfield. Torrey Canyon, EPIL IV (2000) 867f.

<334> Action Plan for the Human Environment. Названный план действий не является юридически обязывающим.

<335> Declaration of the UN Conference on the Human Environment (ILM 11 [1972] 1416).

<336> О неравномерности экономического развития и конфликте между Севером и Югом см.: Раздел 6. Дольцер. Абзац 107 и след.

<337> Уже при подготовке Конференции в Стокгольме развивающиеся страны инициировали принятие Генеральной Ассамблеей ООН резолюции о том, что индустриальные государства несут основную ответственность за проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, и за их решение (Res 2849 (XXVI) от 17.01.1972). В рамках охраны климата индустриальные государства взяли на себя ведущую роль. В ст. 4.2 Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. они зафиксировали свое обязательство продемонстрировать лидерство в борьбе с изменением климата, которое впоследствии было конкретизировано и получило количественное выражение в Киотском протоколе 1997 г. Таким образом, было признано и нормативно закреплено существование двух групп государств с разной степенью ответственности за загрязнение окружающей среды и соответствующими обязанностями.

<338> Hunter/Salzman/Zaelke. International Environmental Law and Policy, 1998, 286ff.

<339> См.: абз. 112 и след. наст. разд. Поскольку одновременно упоминаются особые экономические и социальные права развивающихся стран, то уже в этом документе присутствует идея общей ответственности, но в разных объемах.

<340> Генеральная Ассамблея ООН (Res 2997 [XXVIII] v 15.12.1972).

<341> О низком статусе, слабой структуре и (перегруженной) программе действий ЮНЕП см.: Kiss/Shelton (Fn 293) 86ff. В частности, в Программах Монтевидео 1982, 1992 и 2001 гг. были определены сферы, в которых, по мнению ЮНЕП, следует разработать правовое регулирование.

105. В последующие десятилетия международное экологическое право развивалось более динамично. Были заключены многочисленные двусторонние, региональные и универсальные соглашения и конвенции. Как правило, они регламентировали охрану отдельных элементов окружающей среды (моря, воздуха, внутренних водоемов, животного и растительного мира) в соответствии с отраслевым подходом. Помимо названных инструментов развитию права способствовали многочисленные декларации, не влекущие за собой юридических обязательств на государственном или негосударственном уровне. В этой связи следует упомянуть ЮНЕП <342>, Европейскую экономическую комиссию ООН (ЕЭК ООН) <343>, ОЭСР <344>, Ассоциацию международного права (АМП) и Институт международного права (ИМП) <345>, а также МСОП и ВВФ <346>. Через десять лет после Стокгольмской конференции по проблемам окружающей среды Генеральная Ассамблея ООН приняла Всемирную хартию природы <347>. Хартия закрепляет охрану природы в ее целостности, и в этом проявляется экоцентричный, интегральный, но еще не комплексный подход (holistic approach). В течение 1980-х годов пробелы действующего правового регулирования становились все более очевидными. Применение многочисленных конвенций не преодолело недостатки. Кроме того, отраслевой подход применительно к решению многих комплексных проблем в определенной части оказался слишком узким. Возникли и новые угрозы для окружающей среды, например озоновая дыра и глобальное потепление, которые, бесспорно, имели глобальный характер, а потому требовали универсального сотрудничества и более общего подхода.

--------------------------------

<342> См.: UNEP Draft Principles (Fn 301).

<343> См.: декларации и рекомендации ЕЭК ООН по охране водотоков, сокращению отходов и защите видов. ЕЭК ООН отвечала за разработку конвенций о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.), а также об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер (1992).

<344> См.: декларации и рекомендации ОЭСР о принципе компенсации за счет виновного, об оценке воздействия на окружающую среду, а также о трансграничном загрязнении.

<345> В качестве примеров можно привести декларации и рекомендации АМП и ИМП об охране водоемов и загрязнении воздуха.

<346> См., например: Всемирная стратегия сохранения природы, в 1980 г. совместно разработанная ЮНЕП, МСОП и ВВФ. НПО нередко оказывают решающее влияние на политику в области охраны окружающей среды. Например, защита озонового слоя при помощи международного права не могла бы быть согласована в столь же короткие сроки без участия экологических и промышленных объединений.

<347> Res 37/7 28.10.1982 (ILM 22 [1983] 455); Kiss/Shelton (Fn 293) 64f.

106. В этой связи Генеральная Ассамблея ООН в 1983 году создала Всемирную комиссию по окружающей среде и развитию, которая в своем заключительном отчете (отчет Брундтланда) <348> в 1987 году вынесла на повестку дня мировой политики концепцию устойчивого развития <349>. Вскоре после этого была созвана Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), перед которой была поставлена задача "способствовать дальнейшему развитию международного экологического права, учитывая... особые потребности и проблемы развивающихся стран, и в этом контексте рассмотреть возможность установления общих прав и обязанностей государств в отношении окружающей среды..." <350>. После интенсивной подготовки <351> 3 - 14 июня 1992 года в Рио-де-Жанейро состоялась Всемирная встреча на высшем уровне по проблемам Земли, которая собрала наибольшее количество представителей различных государств за всю историю ООН <352>. Соответственно, выявились масштабные противоречия интересов, особенно в рамках длительного конфликта между Севером и Югом <353>. Индустриальные государства были заинтересованы в решении глобальных экологических проблем при участии развивающихся стран, но сами они не были готовы к резкому снижению высокого уровня производства и потребления. Развивающиеся страны, в свою очередь, по-прежнему опасались чрезмерно ограничить свое экономическое развитие в случае принятия обязывающих решений по охране окружающей среды. Поэтому они требовали, чтобы Север расплатился с Югом за согласие сотрудничать в области охраны окружающей среды освобождением от долгов и финансовой и технологической помощью. Документы, принятые на Встрече в Рио-де-Жанейро, отражают неразрешимый конфликт между охраной окружающей среды и развитием <354>. Кроме конвенций об охране климата и защите многообразия видов (биологического разнообразия), а также юридически необязывающих Принципов защиты леса <355>, следует отметить Декларацию, принятую в Рио-де-Жанейро, и Повестку дня на XXI век.

--------------------------------

<348> World Commission on Environment and Development (Hrsg). Our Common Future, 1987. Об этом см.: Segger/Khalfan. Sustainable Development Law, 2004; Loibl. Umweltrecht, Rn 2388: "Охрана окружающей среды не должна, таким образом, рассматриваться одномерно (то есть охрана окружающей среды как таковая), а с учетом экономических и социальных компонентов. Экономическое развитие и борьба с нищетой стали центральными проблемами в связи с международными мерами по охране окружающей среды. Цель устойчивого развития может быть достигнута только принятием мер во всех трех сферах, указанных в Декларации Рио-де-Жанейро. Эта новая постановка цели расширила предмет международного экологического права".

<349> См.: абз. 112 и след.

<350> Генеральная Ассамблея ООН: Res 228 (XLIV) v 22.12.1989 (Conference on Environment and Development). О подготовке встречи на высшем уровне см.: Res 42/186 v 11.12.1987 ("Environmental Perspective to the Year 2000 and Beyond") und 42/187 11.12.1987 ("Report of the WCED").

<351> О работе Подготовительного комитета см.: Johnson. The Earth Summit, 1993, 19ff.

<352> О Конференции в Рио-де-Жанейро см.: Malanczuk. Die Konferenz der Vereinten Nationen Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das international Umweltrecht, FS Bernhardt, 1996, 985ff.

<353> Hunter/Salzman/Zaelke (Fn 338) 296ff.

<354> См.: Сборник документов в шести томах: Robinson (Hrsg), Agenda 21 and the UNCED Proceedings, 1992.

<355> См.: Schulte zu Sodingen. Der Schutz der , 2002; Krohn. Die Bewahrung tropischer durch Kooperationsmechanismen, 2002. Леса являются накопителями вредных веществ, то есть факторами влияния на климат, но они важны и в плане биологического разнообразия.

107. Декларация Рио-де-Жанейро об окружающей среде и развитии <356> состоит из 27 юридически необязывающих принципов, конкретизирующих концепцию устойчивого развития (sustainable development). В соответствии с антропоцентрическим подходом, определенным в Принципе 1, право на развитие должно осуществляться таким образом, чтобы будущие поколения могли удовлетворить свои потребности (Принцип 3). Применительно к устойчивому развитию охрану окружающей среды понимают как интегральную часть процесса развития (Принцип 4). Доступ граждан к информации, касающейся окружающей среды, и возможность участия граждан в судебных и административных процедурах (Принцип 10), принятие мер предосторожности и оплаты издержек по принципу "загрязнитель платит" <357>, а также оценка экологических последствий (принципы 15 - 17) должны найти отражение в национальном экологическом законодательстве. Всемирная борьба за искоренение бедности подчеркивается как главнейшая задача (Принцип 5). Ввиду разной степени участия в ухудшении состояния окружающей среды и в решении экологических проблем государства несут общую, но дифференцированную ответственность (Принцип 7); во всяком случае, в сфере охраны климата указанный базовый принцип нормотворчества заменяет собой классический принцип международного права, принцип равенства государств и создает основы для новой открытости в международном сотрудничестве <358>.

--------------------------------

<356> Declaration on Environment and Development 13.6.1992 (ILM 31 [1992] 876).

<357> См.: абз. 116 и след. наст. разд. (precautionary action, polluter pays).

<358> Kreuter-Kirchhof. Kooperationsformen, 557. См. также: Kellersmann. Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeit von Industriestaaten und den Schutz der globalen Umwelt, 2000, 35ff.

108. Повестка дня на XXI век <359>, подробная программа действий, содержит детальные указания в отношении экологической политики и политики развития для достижения цели устойчивого развития. Реализация Повестки дня на XXI век в первую очередь входит в задачу государств и международных организаций, но также должна поддерживаться НПО и широкой общественностью. Повестка дня включает в себя разные предметы - от политики развития и различных аспектов охраны окружающей среды до прав женщин и коренных народов, а также финансовые, технические, институциональные и правовые вопросы осуществления отдельных мер.

--------------------------------

<359> Текст Повестки см. по примеч. 354: Robinson. Vol IV, 1ff.

109. Настроения эйфории, распространившиеся после встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, в 1990-е годы уступили место разочарованию не только в области охраны климата. Для мониторинга процессов, инициированных встречей, была создана Комиссия ООН по устойчивому развитию (КУР) при Экономическом и социальном совете ООН (ЭКОСОС) <360>. На основании отчетов Комиссии в июне 1997 года ("Рио+5") Генеральная Ассамблея ООН констатировала, что состояние окружающей среды в целом ухудшилось и во многих областях возросла необходимость действия. В частности, вновь было выдвинуто требование улучшить внутреннюю координацию в разнородной системе ООН <361>.

--------------------------------

<360> Генеральная Ассамблея ООН (Res 47/191 22.12.1992). См.: Beyerlin/Marhaun (Fn 276).

<361> Генеральная Ассамблея ООН: Un-Generalversammlung, Res S/19-2 ("Programme for the Further Implementation of Agenda 21") v 28.06.1997. КУР организовала свою работу на основании долгосрочных программ, которые касались или касаются охраны пресных водоемов, охраны морей, устойчивого земледелия, энергии, а также защиты озонового слоя и климата, в последнее время - искоренения бедности, изменения производственных процессов, противоречащих устойчивому развитию, здравоохранения и образования. Опасность того, что при таком тематическом многообразии работа будет сведена ко "всему и (почти) ничему", очевидна.

110. В рамках КУР была подготовлена Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию, проведенная в 2002 году в Йоханнесбурге с целью придать новые импульсы процессу, начатому десять лет назад в Рио, и детализировать широкое понятие устойчивого развития <362>. Уже в преддверии Встречи в Декларации тысячелетия ООН 2000 года содержался призыв к ратификации и выполнению различных конвенций <363>. Встреча на высшем уровне, будучи в центре внимания мировой общественности <364>, приняла Йоханнесбургскую декларацию и развернутый План имплементации <365>; оба документа в большей части не содержат юридических обязательств. Декларация ограничивается общей формулировкой признания концепции устойчивого развития и международной солидарности. План имплементации содержит инициативу более интенсивного привлечения частного сектора с помощью образования частно-публичного партнерства, включающего международные организации, государственные учреждения, НПО, коммерческие предприятия и индивидов.

--------------------------------

<362> Генеральная Ассамблея ООН (Res 55/199 20.12.2000).

<363> Генеральная Ассамблея ООН (Res 55/2, United Nations Millenium Declaration) v 8.9.2000.

<364> Beyerlin/Reichard. The Johannesburg Summit, 63 (2003) 213ff.

<365> UN Doc A/CONF.199/20, Report of the World Summit on Sustainable Development, 1ff, 6ff.