4. Негосударственная территория (2):
глобальные пространства с международным режимом
а) Сущность и границы: международное сообщество
и свобода исследования и пользования
59. Негосударственные территории, которые с функциональной точки зрения принадлежат не отдельному государству <180>, а международному сообществу в целом, обозначаются как территории с международным режимом. В качестве примеров можно привести открытое море, морское дно со стороны моря от исключительной экономической зоны и континентального шельфа, космическое пространство, а также Антарктику, несмотря на ее особый статус. К указанным огромным пространствам (только морское дно, отдаленное от побережья (район в терминологии КМП), занимает почти 50% поверхности Земли) целесообразно применять понятие "глобальное пространство с международным режимом", в отличие от зон, в пределах которых осуществляется юрисдикция прибрежных государств. Если такой территорией управляет международное сообщество, а конкретно - международная организация, это означает ее интернационализацию <181>. Пространства, которые будут рассматриваться в дальнейшем, подлежат лишь функциональной интернационализации: при сохранении территориально-правового режима (негосударственная территория) пространство находится в ведении международной организации <182>, обеспечивающей определенный режим пользования <183>.
--------------------------------
<180> Эти территории обозначаются как "территории под функциональной юрисдикцией прибрежных государств" (см. абз. 10, 49 и след. наст. разд.).
<181> О дифференцированном подходе см.: Beck (Fn 24) 73ff; Ydit. Internationalized Territories, 1961, 16ff. В случае, когда государства совместно осуществляют суверенитет над определенной государственной территорией, имеет место кондоминиум (см. абз. 3, 5, 19).
<182> . I/1, 344: авторы приводят в качестве примера "создание Международного органа по морскому дну для управления дном открытого моря и в этой связи говорят о делегировании своего рода территориальной юрисдикции". Абзац 2 ст. 137 КМП предусматривает для международной организации не территориальную, а связанную лишь с ресурсами и детерминированную в соответствии с этими целями юрисдикцию; кроме того, Соглашение к КМП 1994 г. существенно ограничило полномочия Органа. Концепцию международной организации как носителя территориального суверенитета отвергает Бек (Beck [Fn 24] 87ff).
<183> Пользование в этом контексте применяется как обобщающее понятие для научных исследований, разведки ресурсов, их изучения и разработки.
60.
Классификация пространства как глобальной
территории с международным режимом
<184> сама по себе не определяет
распределение прав и обязанностей.
В качестве возможных критериев
распределения могут рассматриваться:
распределение по принципу солидарности
и справедливости (equitable principles),
применяемое к интернационализированным
пространствам <185>; распределение в
соответствии с географическим положением,
применяемое в пользу ближайшего
прибрежного государства; распределение
по
приоритету или по принципу конкуренции,
который является традиционным, например
в отношении прав на рыболовство в
открытом море.
--------------------------------
<184> Это означает, что данная территория не является ни государственной территорией, ни территорией, составляющей сферу функциональной юрисдикции прибрежных государств. Таким образом, позитивный элемент определения сам по себе исключает установленные принципы распределения.
<185> Интернационализация уже рассматривалась применительно к частям государственной территории (например, определенные реки, Саарский регион, Гданьск, Танжер, Триест, Иерусалим); в некоторых случаях она даже временно осуществлялась. В принципе она может применяться и к негосударственным территориям. О предложениях по этому вопросу см.: Beck (Fn 24) 53ff. Для пограничных озер, то есть водоемов, которые полностью отделены от океана сушей (Женевское озеро, оз. Эри, оз. Танганьика), наиболее подходящим режимом считается реальное разделение между сопредельными государствами или режим кондоминиума (см. абз. 3, 5, 19 наст. разд.); сопредельные государства могут заключить соглашение о режиме, аналогичном режиму свободы открытого моря.
61. Примером применения последнего принципа является свобода открытого моря. Запрет, касающийся любого государства, - "претендовать на подчинение какой-либо части открытого моря своему суверенитету" (ст. 89 КМП) - подтверждает, что "открытое море открыто для всех государств"; предл. 1 абз. 1 ст. 87 КМП подчеркивает отсутствие монополии на научные исследования или пользование, а также отсутствие каких-либо ограничивающих свободный доступ правил <186>. Таким образом, свобода научных исследований и пользования равнозначно действует для всех желающих, "учитывая заинтересованность других государств..." (абз. 2 ст. 87 КМП). Конкретно это означает (применительно к рыболовству, п. e предл. 3 абз. 1 ст. 87 КМП): все государства и рыбаки имеют право, если не установлено иное, на равных основаниях заниматься рыболовством на всей территории открытого моря, без предварительного или последующего разрешения <187>.
--------------------------------
<186> Хафнер (Hafner. Verteilung, 148ff) разъясняет, что "согласно мнению Гроция, пользование морем... должно оставаться открытым для человечества как суммы индивидов". В дальнейшем произошло огосударствление этой свободы, причем государства выступили его носителями и адресатами.
<187> Об изменениях, внесенных Соглашением к КМП, см.: абз. 65 наст. разд.
В случае конкуренции защите подлежит "первый пришедший": предпочтение отдается приоритету как правилу для разрешения конфликтов. Во второй половине XX века это либеральное правило, возникшее в эпоху изобилия ресурсов, требовало дополнительного обоснования. Свободный, равноправный доступ для всех, обусловленный технически сложными и дорогостоящими видами пользования при ограниченности ресурсов, например использование ГСО для спутников связи <188>, приводит к фактической монополизации немногими, а возможно, и к хищнической эксплуатации в ущерб будущим поколениям. В новых условиях выдвигается требование применять в отношении таких пространств и ресурсов международные режимы, обеспечивающие позитивную дискриминацию и устойчивое развитие. Господствующую позицию должен занимать не принцип конкуренции или продуктивности, а распределение, при котором "будут учитываться... особые интересы и потребности развивающихся стран" (преамбула к КМП) <189>.
--------------------------------
<188> См.: абз. 32.
<189> Режим благоприятствования для развивающихся стран без требования ответных действий играет роль также в международном экологическом праве; см.: Stone, Common But Differentiated Responsibilities in International Law, AJIL 98 (2004) 276ff. См.: абз. 107 наст. разд.
б) Открытое море: свободное пространство,
регулируемое международным правом
62. Вопрос о том, в какой мере океаны и моря в силу своих природных свойств в целом могут оказаться объектом притязаний государств на господство, в частности о том, в какой мере они могут быть оккупированы, всегда вызывал споры. В XV веке великие морские державы - Испания и Португалия исходили из возможности господства государства над морями. Получив согласие Святейшего Престола, они поделили между собой Новый Свет (открытие Америки Колумбом в 1492 году), включая океаны, вдоль определенной линии. Она пересекала Западное полушарие от полюса до полюса и разделяла сферы интересов на еще не открытых территориях (Тордесильясский договор 1494 года) <190>. Государственный контроль над морем, прежде всего над его прибрежной частью, признавал возможным английский филолог, теолог, юрист и политик Джон Селден, современник Кромвеля, в своей монографии "Mare clausum" (1635). Еще ранее, в 1609 году, голландец Гуго Гроций успешно обосновал тезис о свободе моря, отдаленного от побережья, оккупация которого невозможна (Mare liberum) <191>. Теологические, естественно-правовые, морально-философские и фактологические аргументы, которые приводили юристы-гуманисты в пользу свободы морей от суверенитета и права голландцев участвовать в мировой торговле на море без дополнительных разрешений сегодня уже несостоятельны <192>. В современном мире, где благодаря научно-техническому прогрессу мысли облекаются в глобальные категории, власть демонстрируется при помощи межконтинентальных ракет и возможно загрязнение целого моря, представление о "бесконечности" и неисчерпаемости океанов, которое раньше выступало основным аргументом в пользу невозможности их оккупации и присвоения, сегодня не убеждает. Волны и вода так же, как морское дно и недра, являются реальными субстанциями в пространстве, на которые может распространяться господство. Статус открытого моря как пространства с международным режимом, открытого для пользования на равных основаниях и поэтому не подлежащего присвоению, базируется не на мнимых природных предпосылках. Указанный статус является результатом нормативного решения, основанного на равновесии интересов, следствием достигнутого в ходе многовековых исследований осознания того, что принцип свободы, нормативно установленный в XIX веке, в наибольшей степени отвечает правильно понятым долгосрочным интересам всех государств <193>.
--------------------------------
<190> См.: раздел 1. Graf Vitzthum Rn 99; см. также: Grewe (Fn 1) 175, 273ff, 293.
<191> См.: Ziegler. , 1995, 129, 153ff, 168ff; Fahl. Der Grundsatz der Freiheit der Meere in der Staatenpraxis von 1493 - 1648, 1967; Straumann. Hugo Grotius und die Antike, 2007, 47ff, 55ff. Выводы монографии, которая первоначально была опубликована анонимно и основывалась на античных источниках, совпадали с интересами голландской Вестиндской торговой компании. Гроций боролся при помощи аргументов секуляризации и естественного права против попыток Португалии исключить Голландию из чрезвычайно прибыльной торговли специями с Индией и Юго-Восточной Азией.
<192> Не содержат дополнительной информации термины римского и вещного права res nullius и res communis omnium. Термин res communis omnium может объединить элементы либерального материального права: свободу открытого моря от государственного господства и принцип полной свободы действий (laissez-faire), ограниченный такими нормами, как запрет на пиратство. См.: Wolfrum. Seerecht, Kap 4 Rn 5ff.
<193> Свобода открытого моря относится к ius cogens (спорно). Согласно ст. ст. 53 и 64 Конвенции о ПМД договоры, противоречащие таким императивным нормам, являются ничтожными. Это правило также действует в отношении одностороннего расширения юрисдикции прибрежного государства на части открытого моря, например за счет расширения территориальных вод за пределы 12 морских миль. Другой вопрос, возникающий в этой связи, - в какой мере иностранное государство может опротестовать такое расширение юрисдикции МС или МТМП. См.: Hannikainen. Peremptory Norms (Jus Cogens) in International Law, 1989, 540; Kadelbach. Zwingendes , 1992, 251ff.
63. В предл. 1 ст. 86 КМП содержится негативное определение открытого моря (high seas/haute mer), согласно которому "положения данной части применяются ко всем частям моря, которые не входят ни в исключительную экономическую зону, ни в территориальное море или внутренние воды какого-либо государства, ни в архипелажные воды государства-архипелага" <194>. Государствам запрещается подчинять открытое море или его части своему суверенитету (ст. 89 КМП). Согласно ст. 87 КМП оно открыто для всех государств, включая государства, не имеющие выхода к морю: в этом проявляется свобода открытого моря. В таком контексте обеспечиваются и традиционные свободы судоходства (п. a абз. 1 ст. 87, ст. 90 КМП) и рыболовства (п. e абз. 1 ст. 87, ст. 116 КМП), и новые свободы полетов и прокладки кабелей и трубопроводов (ст. 112 и след. КМП) <195>, а также свобода возводить искусственные острова и другие установки и свобода научных исследований (абз. 1 ст. 87 КМП) <196>. При осуществлении указанных свобод, перечень которых не является исчерпывающим, следует учитывать заинтересованность других государств, а также "права, предусмотренные... в отношении деятельности в Районе", то есть разработку ресурсов недр частей моря, отдаленных от побережья (абз. 2 ст. 87 КМП): в этом проявляется реализация принципа учета интересов (due regard). Государства обязаны принимать меры, необходимые для сохранения живых ресурсов открытого моря (ст. 117 и след. КМП) <197>. Как исключительная экономическая зона и район, так и открытое море резервируются для мирных целей (ст. 88 КМП). Поскольку угроза и применение насилия запрещены нормами общего международного права, то смысл ст. 88 КМП заключается в конкретизации цели КМП 1982 года: "мир во всем мире посредством всемирного закона. Статья 88 КМП не содержит нормативной обязанности, выходящей за установленные рамки <198>. Кроме того, свобода открытого моря не означает свободы сброса в него отходов <199>.
--------------------------------
<194> Статья 86 и след. КМП в значительной степени соответствуют содержанию положений Женевской конвенции об открытом море от 29.04.1958, которая кодифицировала обычное международное право в этой области. Статья 86 КМП ограничивается тем, что устанавливает территориальную сферу применения части VII ("Открытое море"). Таким образом, определенные свободы открытого моря (в области связи) распространяются также на ИЭЗ (ст. 58 КМП), то есть ИЭЗ относится к открытому морю в широком смысле.
<195> Указанные четыре вида свобод соответствуют свободам, названным в Женевской конвенции об открытом море 1958 г. И в предыдущей Конвенции перечень свобод не был исчерпывающим. См.: Wolfrum. Seerecht, Kap 4 Rn 25ff (судоходство), 94ff (полеты, прокладка трубопроводов), 100ff (рыболовство), 126ff (научные исследования).
<196> Следует отметить, что все свободы, за исключением свободы судоходства и полетов, ограничиваются другими положениями КМП (части VI и XIII, ст. ст. 116 - 120). В отношении рыболовства надлежит учитывать условия раздела 2 (ст. 116 и след.). Эти ограничения конкретизируют имманентные пределы свободы открытого моря. См.: Wolfrum. Internationalisierung, 129ff, 371ff.
<197> См.: дело о южном голубом тунце (ITLOS Reports 1999, 280, 295ff). Наиболее ценными живыми ресурсами с экономической точки зрения являются трансграничные рыбные запасы и далеко мигрирующие виды рыб. В последнее время интерес представляют также генетические ресурсы открытого моря. См.: Leary. International Law and the Genetic Resources of the Deep Sea, 2007.
<198>
См.: Graf Vitzthum. Friedlicher Wandel durch
Rechtsetzung //
(Hrsg).
und
,
1979, 123ff. В соответствии с Уставом
ООН запрещены (только) любые угрозы
силой или ее применение (ст.
301 КМП), но не испытания оружия.
Правовой комитет ИМО разработал два
протокола к Конвенции
о борьбе с незаконными актами, нарушающими
безопасность морского судоходства
(Конвенция СУА), от 10.03.1988 (SUA-Konvention; Text:
BGBl 1990 II, 469); протоколы были приняты 14
ноября 2005 г. (IMO Doc LEG/CONF.15/21, 22 v 1.11.2005) и
вступили в силу летом 2007 г. Они адаптируют
Конвенцию
СУА и Протокол 1988 г. к новым условиям,
учитывая террористическую угрозу для
судоходства; см.: Wolfrum. Seerecht, Kap 4 Rn 58ff.
Безопасность на море играет решающую
роль для ИМО после террактов 11 сентября.
Речь идет об ограничении свободы
судоходства. Необходимо обеспечить
возможность контроля подозрительных
судов в открытом море. Это положение,
как и новая глава XI-2 СОЛАС (Special Measures to
Enhance Maritime Security), демонстрирует, что ИМО
постепенно утрачивает свою роль как
техническая организация и приобретает
политический характер.
<199> Подробнее о положениях КМП в части защиты моря см.: абз. 89 и след., абз. 142 и след. наст. разд.
64. Государственный суверенитет в открытом море проявляется в форме юрисдикции государства в отношении судов, плавающих под его флагом. Суда, плавающие под флагом определенного государства, имеют его "национальность" (ст. 91 КМП), а в открытом море подчиняются его исключительной юрисдикции (ст. 92 КМП) <200>. С этим связаны обязанности государства флага в отношении регистрации и контроля, а также принятия мер безопасности (ст. 94 КМП). Некоторые государства "удобных" флагов или "открытых реестров" рекламируют свои услуги, подчеркивая при этом предоставляемые благоприятные условия и низкие стандарты <201>. Соглашение (ЮНКТАД) об условиях регистрации судов 1986 года <202> предписывает в этом случае обязательное наличие национальной собственности, экипажа, преимущественно состоящего из граждан данного государства, или иной реальной связи (genuine link) с регистрирующим государством. Предложение 3 абз. 1 ст. 91 КМП также указывает, что между государством флага и судном должна существовать реальная связь <203>. Необходимость национальной принадлежности судов создает препятствия для международного преследования правонарушений в открытом море, например, нарушений правил безопасности, экологического права или правил рыболовства.
--------------------------------
<200> См.: дело "Lotus". См.: Graf Vitzthum. 1. Abschn Rn 49ff. Об уголовной юрисдикции см. ст. 97 КМП. В открытом море каждое государство имеет право применять меры против судов, перевозящих рабов или противозаконно пользующихся флагом государства. Разрешается задерживать пиратские суда и летательные аппараты. Статья 108 и след. КМП содержат положения о предотвращении и преследовании торговли наркотиками и несанкционированного вещания. Против других судов, за исключением особых случаев, меры могут приниматься только государством флага. Подробнее см.: Wolfrum. Seerecht, Kap 4 Rn 44ff.
<201> На этом также основано решение ФКС Германии о втором реестре (BVerfGE 92, 26). В решении речь шла о соответствии Конституции Международного судового реестра в части защиты торгового флота Германии от смены флага посредством ограничения действия германских тарифных соглашений.
<202> ILM 26 (1987) 1236ff. О реальной связи (по мнению некоторых авторов, слабой), указанной в абз. 1 ст. 91 КМП, см. МТМП по делу "MN Saiga 2", ITLOS Reports 1999, 10, 39ff; Graf Vitzthum. Die Organisation der Welt, FS , 2003, 135 (149ff); Wolfrum. Recht der Flagge und "Billige Flaggen", BerDGVR 31 (1990) 121ff.
<203> Генеральная Ассамблея ООН неоднократно указывала ИМО, что должна быть исследована роль требования genuine link в связи с обязанностью государства флага эффективно контролировать суда, плавающие под его флагом. См.: UN Doc A/RES/59/24 v 04.2.2005, Oceans and the Law of the Sea, § 41.
65. Традиционная свобода рыболовства в открытом море регламентируется многочисленными международными конвенциями, например относительно северной Атлантики <204>. Постепенное развитие, нацеленное на международное управление особо важными рыбными ресурсами открытого моря и Антарктики, при участии как государств флага, так и прибрежных государств, при условии концентрации внимания на предотвращении негативных последствий и повышении роли региональных рыболовных организаций было ускорено Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 1995 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими <205>: это означает ограничение свободы рыбного промысла далеко мигрирующих видов рыб и видов рыб, которые встречаются как в пределах, так и за пределами исключительной экономической зоны. Проблема связана с тем, что Соглашение должно реализовать недостаточно конкретные положения абз. 2 ст. 63 и ст. 64 КМП, тогда как предл. 2 ст. 4 Соглашения требует толковать и применять его "в контексте Конвенции и в соответствии с ней <206>. Государства - члены Европейского сообщества делегировали наднациональной организации полномочия по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими; компетенция Сообщества в части сохранения ресурсов следует из абз. 2 ст. 37 в сочетании с предл. 2 абз. 1 ст. 32 Договора о Европейском сообществе. Указанные нормы обязывают Сообщество устанавливать в названной сфере соответствующие правила и принимать на себя обязательства в отношении иностранных государств и международных организаций <207>. Поскольку другие аспекты относятся к сфере конкурирующей компетенции, то Европейское сообщество полагает, что в Соглашении необходимо участие государств-членов <208>.
--------------------------------
<204> Женевская конвенция о рыболовстве от 29.04.1958 была ратифицирована немногими государствами. В отношении разных видов живых ресурсов были заключены специальные конвенции, для реализации которых, как правило, создавались специальные органы. Соответствующие положения КМП устанавливают нормативные рамки для управления, использования и защиты определенных видов морских живых организмов. Прибрежные государства обязаны принимать меры по сохранению и использованию трансграничных рыбных запасов и далеко мигрирующих рыб. Общую информацию см.: Burke. The New International Law of Fisheries, 1994; Czybulka (Fn 166) 808ff (каскадная система в праве рыболовства).
<205> BGBl 2000 II, 1023. Об этом см.: Davies/Redgwell. The International Legal Regulation of Straddling Fish Stocks, BYBIL 67 (1996) 199ff; Ziemer (Fn 159) 84ff, 187ff; . Meeresschutz, 149ff. Трансграничные запасы являются рыбными запасами, которые встречаются в пределах и за пределами ИЭЗ. Основу Соглашения составляет конкретизированное обязательство по сотрудничеству между прибрежными государствами и государствами, граждане которых занимаются промыслом в открытом море: меры должны быть "сопоставимыми, обеспечивая сохранение трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими в целом" (абз. 2 ст. 7); они должны приниматься в рамках соответствующих договоров и международных организаций. В ст. 24 и след. Соглашения признаются особые потребности развивающихся государств. Открытость региональных рыболовных организаций (доступ открыт для всех государств, которые проявляют реальный интерес к соответствующему промыслу, абз. 3 ст. 8) сохраняется так же, как юрисдикция государства флага и баланс между обязанностями прибрежных государств и государств флага. Соглашение подписали 59 государств (ФРГ - 28 августа 1996 г.), ратифицировали - 65 (по состоянию на 1 марта 2007 г.); оно вступило в силу 11 декабря 2001 г. Необходимость его выполнения с позиций принципа устойчивого развития (см. абз. 112 и след.) подчеркивает Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции 58/14 от 24.11.2003 (["Sustainable Fisheries"], Law of the Sea Bulletin 53 [2004] 32ff). В мае 2006 г. прошла конференция по мониторингу (без обязывающих договоренностей). См.: Anlage (31ff) zu UN Doc A/CON F.210/2006/15 v 05.07.2006.
<206> Подробнее см.: . Meeresschutz, 154ff. Принцип устойчивого развития (см. абз. 112 и след. наст. разд.) и принцип предосторожности (см. абз. 116 наст. разд.) конкретизированы в отношении определенных видов рыб, вследствие чего происходит интернационализация мер по сохранению и управлению в ИЭЗ. Повышается роль региональных рыболовных организаций.
<207> Graf Vitzthum. Europaisches Seerecht, FS Badura, 2004, 1189 (1198ff).
<208> См.: Декларация о компетенции Европейского сообщества по вопросам, регулируемым Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10.12.1982, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими // http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/fish_stocks_agreement_declarations.htm#EC.
Таблица 2
Морская государственная территория ("акватория")
и негосударственная территория
Правовой статус |
Пространство |
Основа регулирования (КМП) |
Ширина (в морских милях) |
Внутренняя граница |
Внешняя граница |
Правовой статус |
внутренние воды |
ст. 8 |
зависит от топографии |
линия наибольшего отлива вдоль берега |
исходная линия |
архипелажные воды |
ст. 46 и след. |
зависит от отношения площади воды к площади суши |
линия наибольшего отлива вдоль берега |
архипелажные исходные лини |
|
территориальное море |
ст. 2 и след. |
до 12 морских миль |
исходная линия |
12 морских миль от исходной линии |
|
Негосударственная территория |
прилежащая зона |
ст. 33 |
до 12 морских миль |
граница территориального моря со стороны моря (до 12 морских миль) |
24 морские мили от исходных линий |
Правомочия прибрежных государств (территория под функциональной юрисдикцией прибрежных государств) |
исключительная экономическая зона |
ст. 55 и след. |
до 188 морских миль |
граница территориального моря со стороны моря (до 12 морских миль) |
200 морских миль от исходных линий |
континентальный шельф |
ст. 76 и след. |
до 188 морских миль (зависит от топографии; при определенных условиях - до 338 морских миль или более) |
граница территориального моря со стороны моря (до 12 морских миль) |
200 морских миль от исходных линий (при определенных условиях до 350 морских миль или более) |
|
Без суверенных - правомочий прибрежных или иных отдельных государств (глобальные пространства с международным режимом) |
открытое море |
ст. 86 и след. |
|
граница исключительной экономической зоны со стороны моря (200 морских миль) |
|
морское дно (район) |
ст. 133 и след. |
|
граница континентального шельфа со стороны моря |
|
в) Морское дно (район):
интернационализированное наследие человечества
66. В то время как в отношении открытого моря достаточно давно было признано, что его воды, в отличие от природных ресурсов, и воздушное пространство над ним не подлежат присвоению, потребность в эффективном управлении и справедливом распределении залежей марганцевой конкреции за пределами континентального шельфа в недрах морского дна, отдаленного от побережья, привела в 1970-е годы к реализации планов интернационализации. Поскольку морское дно и недра находятся вне зоны национальной юрисдикции (район, the Area/les fonds marins), то его природные богатства (района) квалифицируются как общее наследие человечества (ст. 136 КМП) <209>. Это положение вытекает из концепции, согласно которой исследование, использование и эксплуатация негосударственной территории и ее ресурсов должны служить всем, включая неиндустриальные государства и будущие поколения, и поэтому деятельность в районе должна осуществляться при условии сохранения окружающей среды, ресурсов и защиты рынка. Принцип, согласно которому соответствующие выгоды принадлежат всему человечеству, отстаивали государства, не обладавшие техническими средствами добычи полезных ископаемых в недрах открытого моря в обозримом будущем <210>. На переговорах политическую выгоду им принес спорный тезис о том, что в отношении района, в отличие от водотоков (рыболовство, судоходство) и воздушного пространства (воздушный транспорт), не существовало признанной практики пользования и, соответственно, не были установлены ни beati possidentes, ни правила пользования.
--------------------------------
<209>
Об основаниях, целях и неудавшихся целях
см.: Graf Vitzthum. Die
um ein Regime des Tiefseebodens,
38 (1978) 745ff. Внешняя граница зоны
континентального шельфа косвенно
определяет границы района (ст.
134 КМП).
<210> В Декларации Генеральной Ассамблеи ООН об основных принципах в отношении морского дна (Res 2749 [XXV]) уже в 1970 г. было установлено, что любая деятельность в районе должна совершаться на благо всего человечества с учетом особых потребностей развивающихся стран. При этом также должны учитываться интересы государств, недостаточно развитых в индустриальном отношении, которые добывают те же полезные ископаемые (марганец, железо, цинк, кобальт и никель) на суше и считают, что конкуренция, которая возникнет в результате разработки недр открытого моря, несет угрозу их доходам. На данный момент не ведется рентабельной добычи марганцевой конкреции, однако заявка, поданная ФРГ на разработку марганцевой конкреции в Тихом океане в 2006 г., подтверждает, что разработка морских недр вновь актуальна.
67.
В целях детализации и практической
реализации новой концепции наследия
человечества были созданы две организации:
Международный орган по морскому дну
(International Sea-Bed
internationale des fonds marins, ст.
156 и след. КМП) и его оперативный
орган - Предприятие (Enterprise, ст.
170 и след. КМП). "Орган является
организацией, с помощью которой
государства-участники... организуют и
контролируют деятельность в районе,
особенно в целях управления его
ресурсами..." (абз.
1 ст. 157 КМП) от имени всего
человечества (абз.
1 ст. 153 КМП).
68. Часть XI КМП устанавливает международный режим для района (п. 1 абз. 1 ст. 1 КМП). Поэтому ни одно государство не может "претендовать на суверенитет или [в отличие от континентального шельфа] суверенные права или осуществлять их" (абз. 1 ст. 137 КМП). Кроме запрета на присвоение, район открыт для использования исключительно в мирных целях (ст. 141 КМП). В отличие от режима открытого моря, использование района и его минеральных ресурсов (п. a ст. 133 КМП) не допускается без соответствующего разрешения <211>. Ресурсы могут быть "отчуждены... лишь в соответствии с... нормами, правилами и процедурами Органа" (предл. 3 абз. 2 ст. 137 КМП). Ядро нового режима составляет международное (близкое к кондоминиуму) управление глобальной территорией с международным режимом; таким образом, речь идет об интернационализации района и его ресурсов на благо всего человечества (ст. 140 КМП), которому также принадлежат права на ресурсы (абз. 2 ст. 137 КМП).
--------------------------------
<211> Подробнее см.: Mahmoudi. The Law of Deep Sea-Bed Mining, 1987; French. Der Tiefseebergbau, 1990; Wolfrum. Internationalisierung, 10ff; ders. Seerecht, Kap 4 Rn 15ff; Graf Vitzthum (Fn 209). Морские научные исследования, включая геологическую разведку, согласно ст. 143 КМП не ограничены. Режим морского дна подвергается активному регулированию, и тем не менее он значительно либеральнее, чем режим континентального шельфа согласно КМП.
69. Приобретение прав разрешается только в случаях, установленных КМП. Полномочия отдельных государств ограничиваются морскими научными исследованиями (ст. 143 КМП) и защитой морской среды (ст. 145 КМП). Освоение ресурсов осуществляется согласно разделу 3 части XI КМП <212>. Международный орган по морскому дну (ст. 156 и след. КМП) <213> регулирует освоение морских недр государствами и Предприятием <214>. Комплексная структура Международного органа по морскому дну (ст. 156 и след. КМП), в том числе состав Совета (ст. 161 КМП), приняты теперь за исходную точку при формировании права международных организаций.
--------------------------------
<212> См.: также: Соглашение о реализации КМП (примеч. 108), которое вступило в силу 28 июля 1996 г. (BGBl 1996 II, 2511) после заявления 67 государств (включая семь государств-инвесторов, в том числе ФРГ) о том, что они подчиняются требованиям Соглашения.
<213>
Согласно абз.
2 ст. 156 КМП все государства-участники
КМП являются ipso facto членами
Международного органа по морскому дну.
Об Органе см.: Nandan. Legislative and Executive Powers of
the International Seabed Authority for the Implementation of the Law
of the Sea Convention //
(Fn 110) 73ff. Споры, связанные с районом,
относятся к исключительной компетенции
Палаты по спорам, касающимся морского
дна, МТМП (абз.
3 ст. 288 КМП); споры по договорам о
разработке подсудны Международному
торговому арбитражу. См.: Wolfrum.
Seerecht, Kap 6 Rn 82ff.
<214> Альтернативный вариант - договор о совместном предприятии, оказании услуг или продукции, заключенный между Предприятием и контрактантом с целью разработки ресурсов на основе партнерства.
70. Часть XI КМП <215>, частично основанная на элементах плановой экономики, долгое время отвергалась крупными индустриальными государствами. Принимая во внимание, что против указанных положений возражали США, Великобритания и ФРГ, нельзя было исходить из действия части XI как международного обычая. Законы о разработке морских недр <216> как односторонние нормы предусматривали только выдачу национальных лицензий, поэтому они не нарушали международное право (спорно). Претензии Франции, Индии, Японии и СССР ("государства-пионеры", осуществлявшие инвестиции на ранних этапах) на определенные части недр были зарегистрированы ООН (многосторонний подход). Государства, которые уже приняли законы об использовании района, регулировали территориальные конфликты.
--------------------------------
<215> См.: положения о передаче технологий, сборах, конференциях по обзору, планированию производства. Последние позволяют существенно ограничить разработку ресурсов недр открытого моря в пользу государств, добывающих ресурсы на суше (примеч. 210 в наст. разд.).
<216> Закон США о глубоководных твердых минеральных ресурсах морских недр 1980 г.; Закон ФРГ о временном регулировании глубоководной добычи морских полезных ископаемых от 16.08.1980 (BGBI 1980 I, 1457; изменен Законом от 10.02.1982, BGBl 1982 I, 136).
71. Соглашение о реализации части XI КМП 1994 года разрешило политические сомнения в отношении режима разработки ресурсов недр согласно КМП <217>. Даже если Соглашение о реализации не содержит положений об изменении международного режима, оно способствует существенной дерегуляции его по существу. В случае противоречия между Соглашением и частью XI КМП применяется Соглашение (абз. 1 ст. 2 Соглашения о реализации). Это позволило ФРГ стать участником Соглашения в 1994 году <218>. Соглашение о реализации вызывает вопросы по содержанию обязательств, которые принимают на себя участники Соглашения в отношении других участников в свете части XI КМП <219>.
--------------------------------
<217> Jaenicke. The United Nations Convention on the Law of the Sea and the Agreement Relating to the Implementation of the Convention, FS Bernhardt, 1995, 121ff; Oxman. The 1994 Agreement Relating to the Implementation of Part XI of the UN Convention on the Law of the Sea // (Fn 110) 15ff. Основа режима - исключительное право человечества, а конкретно - Международного органа по морскому дну (человечество не является субъектом международного права) - не изменилась.
<218> Закон о трансформации в национальное право от 02.09.1994 (BGBl 1994 II, 1798). Соглашение о реализации содержит важные изменения, касающиеся необходимого большинства голосов при принятии решений Совета, а также соотношения между Ассамблеей и Советом. Таким образом, индустриальные государства могут более эффективно представлять свои интересы в Международном органе по морскому дну.
<219> Государства, ратифицировавшие КМП до принятия Соглашения о реализации (их было более 50, вследствие чего КМП вступила в силу в 1993 г. после присоединения 60-го государства), не обязаны соблюдать Соглашение о реализации, если они не стали его участниками.
72. Сомнения, касающиеся практического значения модифицированного режима морского дна и его частично сохранившейся дирижистской основы, а также политических последствий распределения, не изменяют общей оценки: режим района, базирующийся на нормативном принципе наследия человечества и обязывающий государства к сотрудничеству, но лишь частично вошедший в общее международное право <220>, может иметь прецедентное значение применительно к иным территориям с международным режимом <221>. Международный режим морского дна со стороны моря от континентального шельфа и исключительной экономической зоны в будущем может способствовать интернационализации режима территорий, на которых осуществляется функциональная юрисдикция прибрежных государств <222>. Альтернативы международных режимов, используемых для глобальных пространств, пополнились режимом наследия человечества в отношении района, который действует erga omnes согласно ст. 138 КМП и отражает цель устойчивого развития, поскольку учитывает интересы и права будущих поколений (см. абз. 112 и след.).
--------------------------------
<220> Wolfrum. Seerecht, Kap 4 Rn 172ff.
<221> Космическое пространство и Антарктика (см. абз. 73 и след., абз. 80 и след). США присоединились к Соглашению, которое касается сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, но до сих пор не ратифицировали ни КМП, ни Соглашение о реализации; о критике такой отстраненной позиции см.: Former Legal Advisers' Letter on Accession to the Law of the Sea Convention, AJIL 98 (2004) 30ff. Россия стала участником КМП и Соглашения о реализации 12 марта 1997 г.
<222> Дополнительно к этому: режим транзитного прохода через проливы, используемые для международного судоходства (ст. 37 и след. КМП), обязанности производить отчисления и взносы в случае разработки ресурсов внешнего континентального шельфа, то есть за пределами 200 морских миль (ст. 82 КМП).
г) Космическое пространство: свобода и равенство,
обязывающие к сотрудничеству
73. Космическое пространство (outer space/espace cosmique) определяется как сфера, лежащая за пределами воздушного пространства <223>. Правовое регулирование этой негосударственной территории (включающей Вселенную и небесные тела) формально осуществляется на основании Договора о космическом пространстве от 27 января 1967 года, ратифицированного 98 государствами (по состоянию на 1 марта 2007 года) <224>. Договор не устанавливает границы космического пространства. Поскольку атмосфера Земли плавно перетекает в космос, то проблема высотного разграничения остается предметом споров, в том числе в повестке дня Комитета ООН по космосу <225>. Консенсус достигнут признанием, что пространство на высоте более 120 км над поверхностью Земли в любом случае считается космическим пространством. Ученые согласовали границу на высоте 100 км над поверхностью Земли. Требование экваториальных государств, выдвинутое в 1970-е годы, включить геостационарную орбиту на высоте 36000 км в сферу прав государства, находящегося "под ней", не были удовлетворены <226>. Статья II Договора о космическом пространстве содержит абсолютный запрет национального присвоения: "Космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, не подлежит национальному присвоению ни путем провозглашения на них суверенитета, ни путем использования или оккупации, ни любыми другими средствами". Таким образом, дифференциация между земной орбитой (как относительно близкой к Земле части Солнечной системы) и дальним космосом с правовой точки зрения не проводится.
--------------------------------
<223> Основная литература: Peyrefitte. Droit de l'espace, 1993; Steinhardt // Schachter/Joyner (Hrsg). United Nations Legal Order, Bd II, 1995, 753ff.; Diederiks-Verschoor (Fn 77); Cheng. Studies in Space Law, 1998. О некоторых аспектах международного экологического права см.: абз. 171 и след. наст. разд.
<224> См.: примеч. 81 наст. разд. О заключении Договора см.: Sontag (Fn 88); о принципе мирного использования космического пространства, отчасти спорного, см.: Wolter. Grundlagen "Gemeinsamer Sicherheit" im Weltraum nach universellem , 2003; Grossmann. Weapons in Space, 2001. Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах Солнечной системы от 05.12.1979 (ILM 18 [1979] 1434 [Договор о Луне]) не имеет большого значения, поскольку оно было подписано незначительным количеством государств (13 государств на 1 марта 2007 г., среди которых нет космических держав). Согласно абз. 1 ст. 11 Договора о Луне этот спутник Земли и его природные ресурсы являются общим наследием человечества, которое не подлежит национальному присвоению. Договор о Луне содержит абсолютный запрет на размещение оружия на небесных телах.
<225>
Этот спорный вопрос пока не приобрел
большого практического значения (см.
абз.
31 наст. разд.). Согласно большинству
методов разграничения граница проводится
на высоте 100 км от поверхности Земли.
НАСА, которое концентрируется на
исследовании глубокого космоса (и
предоставляет орбиту Земли Министерству
обороны США), также устанавливает границу
на этой высоте. Об использовании
космического пространства в военных
целях как ключевого элемента
стратегического планирования ведущих
держав на данный момент см.:
.
im All, 2003, 121ff; Herdegen.
,
5. Aufl 2006, 219ff.
<226> См.: абз. 32 наст. разд. См. также: Will. Solar Power Satellites und , 2000, 160ff. Существует концепция, согласно которой "космическое пространство за пределами геостационарной орбиты... не должно использоваться в военных целях на постоянной основе" ( [Fn 225] 145ff). Авторы далее отмечают: "На данном этапе ни одно государство официально не планирует использовать пространство за пределами этой границы в военных целях, вследствие чего контроль вооружений в этой части пространства не будет противоречить существующим интересам. В случае согласования такого регулирования большая часть космического пространства (как и Антарктика) будет объявлена зоной, свободной от вооружений, а использование в военных целях будет ограничено частью космического пространства, близкой к Земле".
74. Согласно принципу совместного использования, закрепленному в ст. I Договора о космическом пространстве, исследование и использование космического пространства как пространства с международным режимом, на которое не распространяются права отдельных государств, "осуществляются на благо и в интересах всех стран, вне зависимости от состояния их экономического или научного развития, и являются достоянием всего человечества". Последняя формулировка - "достояние всего человечества", направленная на создание преференций для стран, не являющихся космическими державами, была модифицирована в морском праве как "общее наследие человечества" в отношении морского дна отдаленных от побережья частей морского пространства <227>. Тем не менее институциональное обеспечение указанных положений отсутствует. Не создан и международный орган по космическому пространству <228>. Таким образом, указанное пространство с международным режимом не интернационализировано, как и открытое море <229>. Положения Договора о космическом пространстве отражают принципы общего международного права, которое (как и ст. II Договора) исходит из того, что космическое пространство и небесные тела являются негосударственными территориями и не подлежат национальному присвоению. Иными словами, утверждается невозможность национального присвоения как парадигма международного обычая, сформировавшегося на основании Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (Res 1348 [XIII]) от 13 декабря 1958 года и основополагающей Резолюции (Res 1962 [XVIII]) 1963 года.
--------------------------------
<227>
См.: абз.
66 и след., 72
наст. разд. Критические замечания
см.:
.
Die Freiheiten des Weltraumrechts und ihre Schranken //
Weltraumrecht, 55 (75). Космонавты являются
посланцами человечества (ст.
V Договора о космическом
пространстве). Статья
IX названного Договора содержит
требования сотрудничества и учета
интересов.
<228> О Международном органе по морскому дну, посредством которого государства-участники управляют морским дном от имени всего человечества (абз. 1 ст. 153 КМП), см.: абз. 66 и след. наст. разд.
<229> Космическое пространство также не "европеизировано". Деятельность Европейского космического агентства (ЕКА) направлена на развитие европейского сотрудничества в космической сфере, включая совместную индустриальную политику, особенно в области создания функциональных спутников (см. абз. 79 наст. разд.). Европейский союз в составе 27 государств надеется, что исследование космического пространства (спутниковая навигационная система Галилео, участие в проекте "Глобальный мониторинг состояния окружающей среды и безопасности", План действий для преодоления "цифрового разрыва") даст дополнительные стимулы для развития технических инноваций и интеграции.
75.
Геостационарная орбита (ГСО) подчиняется
режиму международного распределения
и использования. Соответствующие
орбиты и частоты (ограниченные природные
ресурсы) распределяются между всеми
заинтересованными государствами <230>.
Это правило - компромисс между
индустриальными государствами, которые,
ссылаясь на свободу космического
пространства от национальных притязаний
и на принцип приоритета, занимают все
большее количество частот и орбитальных
позиций, и развивающимися странами,
которые требуют предоставить равный
доступ (equitable access) к ограниченным
природным ресурсам (ressources naturelles
).
Концепция административного
распределения позиций ГСО и частот,
основанная на новых технологиях,
оправдала себя на практике. Международное
управление, оставаясь рудиментарным,
приближает ГСО к международному режиму
интернационализированного
пространства.
--------------------------------
<230> Об этом см.: Wolfrum. Weltraumrecht, 379ff.
76. Использование и исследование космического пространства и небесных тел, а также доступ во все районы космоса и небесных тел открыты для всех государств на основе равенства (абз. 2, 3 ст. I Договора о космическом пространстве). В соответствии с общим международным правом действует принцип свободы космического пространства и, на нормативной основе, равенства в космическом пространстве. Параллели со свободой открытого моря очевидны <231>.
--------------------------------
<231> Осуществляя деятельность в космическом пространстве, государства "должны руководствоваться принципом сотрудничества и взаимной помощи" (ст. IX Договора о космическом пространстве). Особенно в отношении научных исследований космического пространства "государства содействуют и поощряют международное сотрудничество" (абз. 3 ст. I Договора). Попытки КОПУОС расширить обязанности по сотрудничеству для оказания помощи развивающимся странам не увенчались успехом. Только в отношении ГСО полная свобода использования ограничена специальными правилами доступа, целью которых является достижение материального равенства. Правовое регулирование в отношении космонавтов и космических объектов соответствует принципу государства флага (ст. ст. V, VIII Договора о космическом пространстве).
77. Дистанционное зондирование при помощи спутников (remote sensing) <232> осуществляется с негосударственной территории, но объектом его в первую очередь является чужая государственная территория <233>. Спор о допустимости "наблюдения Земли" был разрешен принятием Генеральной Ассамблеей ООН прагматичных Принципов дистанционного зондирования Земли из космического пространства в 1986 году <234>, необходимых для проведения зондирования достаточно консультаций. Использование спутников в военных целях по-прежнему разрешается.
--------------------------------
<232>
См.: Klinner. Satellitenfernerkundung in
,
1989; Classen. Fernerkundung und
,
1987; de Graff/Reijnen. Remote Sensing by Satellites //
Graaff/Reijnen (Hrsg). Space Law in the United Nations, 1985, 1ff.
<233> Дистанционное зондирование как систематическое наблюдение может затрагивать суверенитет соответствующего государства. Дистанционное зондирование связано не только с вопросом государственного суверенитета, который снимается, если государство даст согласие на зондирование; большие дискуссии ведутся по поводу права на получение информации (о структуре недр) и на результаты (о найденных месторождениях) за разумную плату.
<234> Res 41/65 (v 3.12.1986); Christol. Space Law, 1991, 469ff; Gorove. Developments in Space Law, 1991, 294ff, 311.
78. Государства несут ответственность за свою деятельность в космическом пространстве и деятельность своих граждан (ст. VI Договора о космическом пространстве). Они несут ответственность за ущерб, причиненный объектами, запуск которых они произвели в космическое пространство (ст. VII Договора о космическом пространстве). Вопрос ответственности за ущерб осложняют трудности, связанные с определением государств, которые осуществляют запуск объекта, и государств, с территории которых производится запуск (launching States), например в случае запуска под "удобным" флагом с моря (sea launching). Указанный вопрос приобрел большое значение вследствие количественного увеличения космического мусора (space debris) на орбите Земли и падения сгоревших спутников. Именно в таких случаях безопасность обходится дорого. В целях выполнения ст. VII Договора о космическом пространстве в 1972 году была заключена Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами <235>. Соглашение о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство, от 1969 года <236> и Конвенция о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство, от 1974 года <237> дополнили corpus iuris spatialis.
--------------------------------
<235> BGBl 1975 II, 1209; Wins (Fn 78). По видам ущерба Конвенция устанавливает ответственность за создание угрозы правовым благам. Частная коммерческая деятельность в космическом пространстве также нуждается в регламентации. Количество запусков, производимых частными предприятиями, уже превышает количество запусков, осуществляемых государствами.
<236> BGBl 1971 II, 237.
<237> BGBl 1979 II, 650; Perek. The 1976 Registration Convention, ZLW 47 (1998) 351ff. Известны проблемы, связанные с практикой регистрации: количество регистраций сократилось на 80%.
79.
Главной организацией по разработке и
развитию международного космического
права с 1960-х годов становится Комитет
ООН по использованию космического
пространства в мирных целях <238>.
Его юридический подкомитет разработал
все ныне действующие универсальные
конвенции, соглашения и договоры о
космическом пространстве <239>.
Различные международные организации
занимаются отдельными проблемами,
связанными с космическим пространством.
Особую роль играет Международный союз
электросвязи (Union Internationale des
)
<240>. ИНТЕЛСАТ (International Telecommunication
Satellite Union) <241> обеспечивает сообщение
при помощи спутниковой связи. Эта
организация предоставляет свой
космический сегмент (спутник связи и
соответствующие устройства) на
коммерческой основе. Аналогичные функции
осуществляет ИНМАРСАТ в отношении
мобильной связи. Европейское космическое
агентство (ЕКА), являющееся региональной
организацией, ставит перед собой двойную
задачу <242>: развивать европейскую
космическую политику (политический
заказ) и осуществлять миссии и программы
в космическом пространстве (управленческие
задачи) <243>. Уже долгое время
ракета-носитель Ариана обеспечивает
автономный доступ европейских стран к
космическому пространству. Однако
большое количество организаций не
решает основной проблемы, которая
заключается в том, что свобода космического
пространства и связанные с этим
обязанности сотрудничества не
обеспечиваются центральной управляющей
организацией, в отличие от аналогичной
сферы управления в отношении морского
дна, отдаленного от побережья, где
ситуация за последнее время изменилась.
В настоящее время развитие не идет по
пути усиления многосторонних механизмов
и создания новых организаций, и это в
первую очередь связано с проблемами
безопасности.
--------------------------------
<238>
Об этом см.:
(Hrsg). International Space Law in the Making, 1993;
.
Einige
zur Rolle des Internationalen Gerichtshofs
weltraum-rechtliche Streitigkeiten, FS Jaenicke, 1998, 3ff.
<239> После провала Договора о Луне на уровне ООН "не прилагались усилия к развитию международного космического права" ( [Fn 226]124).
<240>
О прямом спутниковом телевидении (и
спорной ограничительной Резолюции о
принципах 73/92) см.: Fisher. Prior Consent to
International Direct Satellite Broadcasting, 1990; см. также:
Achilleas. La
par satellite, 1995. В связи с глобализацией
информационных потоков принцип
предварительного согласия (prior consent
principle), вероятно, утратит свое значение,
уступая место либеральному принципу
свободного распространения информации
(free flow of information).
<241> Соглашение и Эксплуатационное соглашение о Международной организации спутниковой связи ИНТЕЛСАТ (BGBl 1973 II, 249, 308). Пользователи космического сегмента ИНТЕЛСАТ платят сборы.
<242> Статьи II a и b Конвенции об ЕКА (BGBl 1976 II, 1861). В то время как в ЕС входят 27 государств-членов, в ЕКА входят 17 государств-участников, двое из которых не являются членами ЕС. Уже в силу этого обстоятельства необходимо разграничить роль ЕС и ЕКА. См. KOM (2003) 673 v 11.11.2003 ("Белая книга"), Космическая деятельность: европейские горизонты в расширенном Союзе.
<243>
Изобретения и технические данные
становятся собственностью ЕКА,
ориентированной на применение, принося
таким образом пользу государствам-участникам
ЕКА (ст. III Конвенции об ЕКА). Европа
учитывает военные аспекты использования
космического пространства (в отношениях
сверхдержав времен холодной войны этот
аспект был доминирующим; объем деятельности
в космическом пространстве в военных
целях, а также соответствующего
стратегического планирования существенно
вырос; это касается не только США [United
States National Space Policy v 31.08.2006]): без спутников
связи не может осуществляться координация
военных операций. Большинство изобретений,
связанных с космосом, может использоваться
как в мирных, так и в военных целях
(двойное использование). Для США на
данный момент "
значение приобретают двусторонние и
односторонние подходы" (
[Fn 226] 127).
д) Антарктика: скорее "всемирный парк", чем "клуб"
80. Фактическая невозможность осуществления господства по-прежнему имеет решающее значение для Антарктики <244>, в отличие от открытого моря. Спорным остается вопрос, в какой мере экстремальный холод и ледяной покров, затрудняющие жизнедеятельность (во многих местах толщина ледяного панциря достигает 4 км), не позволяли осуществлять господство над материком Антарктида и, соответственно, препятствовали потенциальному приобретению территориального верховенства. Семь государств (с территориальными претензиями [claimants]: Австралия, Аргентина, Великобритания, Новая Зеландия, Норвегия, Франция и Чили) претендуют на суверенитет в отношении больших частей континента, не осуществляя эффективного контроля. Они определили секторы, вершину которых составляет Южный полюс, а основание находится в пределах 60 град. южной широты. Частично секторы пересекаются. Другие государства, связанные Договором об Антарктике 1959 года (ДА) <245>, осуществляющие конкретную деятельность "там, внизу" (Испания, Италия, Российская Федерация, США и еще около тридцати государств - это государства, не предъявляющие территориальных претензий [non-claimants]), отвергают территориальные претензии. Они квалифицируют названный континент как негосударственную территорию, не подлежащую национальному присвоению на постоянной основе. Статья IV ДА "замораживает" этот спорный вопрос. Она поддерживает статус-кво в отношении прав и претензий государств, ранее заявивших о них (claimants), с одной стороны, и непризнания этих прав и претензий другими государствами (non-claimants), с другой стороны, и одновременно запрещает заявление новых или расширенных территориальных претензий <246>.
--------------------------------
<244> Auburn. Antarctic Law and Politics, 1982; Bush. Antarctica and International Law, Bde I-III, 1982 - 1988; Orrego . Antarctic Mineral Exploitation, 1988.
<245> BGBl 1978 II, 1517.
<246> См.: предл. 2 абз. 2 ст. IV ДА.
81. Нормотворчество, касающееся Антарктики, которым занимаются государства, участвующие в консультативных совещаниях <247> в силу их существенной научно-исследовательской деятельности в Антарктике (абз. 2 ст. IX ДА), должно учитывать, что вопрос правопритязаний "заморожен". Связанная с этим техника нормотворчества называется двухфокусной <248>: нормы формулируются таким образом, чтобы они удовлетворяли противоположным позициям (наличие или отсутствие правомерных территориальных претензий).
--------------------------------
<247> Об Антарктической системе см.: Wolfrum. Internationalisierung, 58ff.
<248> См.: . Die Antarktis in der Raum- und Umweltschutzordnung des , 1994, 86ff.
82. Территориальные претензии не были заявлены только на сектор между 90 и 150 град. западной долготы. В отношении указанной территории существует консенсус: она является негосударственной. Согласно предл. 2 абз. 2 ст. IV ДА для договаривающихся сторон <249> вопрос о возможности национального присвоения этого тихоокеанского сектора также "заморожен", если не полностью исключен. Согласно ст. 7 (и ст. 25) Мадридского Протокола об охране окружающей среды к Договору об Антарктике от 4 октября 1991 года (Мадридский протокол), одобренного подавляющим большинством, установлен запрет на разработку недр <250>; это значительно ослабило стимулы для "размораживания" ранее заявленных прав или заявления новых прав. С точки зрения международного права следует отдать предпочтение тезису государств, не заявивших претензии (non-claimants). Согласно этому тезису Антарктика, включая частично свободную ото льдов береговую полосу, в обязательном порядке находится вне зоны действия территориального суверенитета <251>.
--------------------------------
<249> Действие Договора в отношении государств, не участвующих в нем, зависит непосредственно от квалификации ДА. См.: Klein. im , 1980, 250ff.
<250> BGBl 1994 II, 2478.: См. Podehl. Das Umweltschutzprotokoll zum Antarktisvertrag als Ergebnis der Verhandlungen die Rohstoffnutzung in der Antarktis, 1993; Pannatier. L'Antarctique et la protection de l'environnement, 1994. Мадридский протокол еще не вступил в силу.
<251> См.: также: Wolfrum. Internationalisierung, 36ff. Из экологического и функционального единства этого особенного (и находящегося под особенной угрозой) материка следует его единый территориально-правовой статус.
83. Базирующийся на Договоре об Антарктике и детально разработанный правовой режим называется Антарктической системой <252>. Он создает первичные основы для совместного управления, осуществляемого государствами-участниками. Режим совместного управления включает в себя разработку рекомендаций (абз. 1 ст. IX ДА) и конкретизирующих приложений к Мадридскому протоколу в рамках ежегодных консультативных совещаний. Кроме того, действуют независимые друг от друга, но пересекающиеся с другими нормами об Антарктике международные конвенции, например Конвенция о сохранении антарктических тюленей от 1 июня 1972 года <253> и Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики от 20 мая 1980 года <254>. В рамках Антарктической системы следует различать 28 членов со статусом участника консультативных совещаний (в том числе ФРГ) и других 17 членов (по состоянию на 1 марта 2007 года). Любое государство может присоединиться к Договору (на определенных условиях). В принятии решений участвуют лишь члены со статусом участника консультативных совещаний (клубный характер). С 1991 года (через 30 лет после вступления в силу ДА) каждая из договаривающихся сторон обладает правом на инициативу по пересмотру Договора.
--------------------------------
<252> См.: примеч. 248: 75ff. Понятие основывается на совокупности международно-правовых норм, стандартов и принципов; существуют также первичные институциональные рамки.
<253> BGBl 1987 II, 90 (16 государств-участников по состоянию на 1 марта 2007 г.).
<254> BGBl 1982 II, 420 (34 государства-участника, включая Европейское сообщество, по состоянию на 1 марта 2007 г.).
84. Согласно ст. VI ДА Антарктика определяется как суша и море, а также шельфовые ледники южнее 60 град. южной широты. Пространства Антарктики используются (ст. I ДА) в интересах всего человечества исключительно для научных исследований (ст. ст. II, III ДА). Соответственно, фактическое проведение научных исследований как форма проявления заинтересованности составляет предпосылку принятия в привилегированный круг государств со статусом участника совещаний (абз. 2 ст. IX ДА): так называемые инвестиции за "входной билет" и "карточку для голосования". Мероприятия военного характера, такие как создание военных баз (абз. 1 ст. I ДА), запрещаются так же, как "ядерные взрывы... и удаление... радиоактивных материалов" (абз. 1 ст. V ДА). Попытка согласовать регламент использования полезных ископаемых не увенчалась успехом: Австралия и Франция в 1989 году отказались подписывать Конвенцию по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики от 2 июня 1988 года <255>; Конвенцию о разработке месторождений, как и Договор о Луне 1979 года, иначе как губительными назвать нельзя (17 государств уже подписали Конвенцию). Постепенное изменение Антарктической системы, в частности под влиянием рекомендаций, выработанных консультативными совещаниями, в направлении режима научных исследований и охраны окружающей среды, нашло свое выражение в Протоколе об охране окружающей среды 1991 года. В Протоколе заложена концепция Антарктики как "всемирного парка" <256>, который мог бы использоваться в туристических целях <257>. Сегодня существует шесть приложений к указанному Протоколу <258>.
--------------------------------
<255> ILM 27 (1988) 868. К Конвенции по освоению ресурсов см.: Wolfrum. The Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Ressource Activities, 1991. Радикальное изменение взглядов на эту проблему произошло вследствие крупных аварий судов в водах Антарктики (Bahia Paraiso) и у берегов Аляски (Exxon Valdez).
<256> Статья 2 Мадридского протокола: "Стороны принимают на себя ответственность за всеобъемлющую охрану окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с ней экосистем и... определяют Антарктику в качестве природного заповедника, предназначенного для мира и науки". См.: абз. 170 наст. разд.
<257> Сдержанно высказывается по этому вопросу Ротвелл. См.: Rothwell. Polar Environmental Protection and International Law, EJIL 11 (2000) 591ff.
<258> Они ориентируются на ранее принятые рекомендации или адаптируют международные конвенции по защите окружающей среды к особенностям Антарктики.
85.
Учитывая общее количество государств,
участвующих в Антарктической системе
(45), можно представить себе сложности
определения Антарктики как глобального
пространства с международным режимом.
В отличие от режима морского дна <259>,
совместное управление здесь не является
универсальным и не осуществляется
международными организациями, поэтому
интернационализация в узком смысле
этого понятия не произошла. Тот факт,
что стороны Договора
об Антарктике представляют около 80%
населения Земли, несмотря на правило
pacta tertiis означает лишь
репрезентативность этой группы государств
и их системы.
--------------------------------
<259> См.: абз. 66 и след. наст. разд. Речь не может идти о международной территории (international territory), подчиненной ООН, или даже о международном режиме (international ). Общее международное право лишь частично содержит такие элементы; поскольку осознание научной и экологической ответственности за Антарктику будет возрастать, а круг государств, входящих в Антарктическую систему, расширяться, легитимность "клуба" как доверительного управляющего в сообществе (commons) и признанный правовой режим "всемирного парка" будут постепенно устанавливаться.
86.
Правовой режим Антарктики не
распространяется на Арктику. В
состав Арктики не входит материк, а лишь
острова в море, частично покрытом
дрейфующими льдами. К Арктике относятся
также северные побережья Европы, Азии,
Америки и Гренландия, самый крупный в
мире остров. Но в основном Арктика
состоит из Северного Ледовитого
океана, по большей части покрытого
льдами. Арктика изобилует ценными
полезными ископаемыми и живыми ресурсами;
они уже частично разрабатываются. Эта
территория имеет большое техническое
значение (в области коммерческого
воздушного сообщения по маршруту,
проходящему через Северный полюс),
стратегическое значение (в части
перемещения подводных лодок подо льдами
Северного Ледовитого океана), экологическое
значение (в области формирования и
изучения климата). На Северный Ледовитый
океан, включая его части, покрытые
льдами, распространяется морской
правовой режим <260>. Примеру Канады,
которая в 1925 году пыталась распространить
свой контроль на существенную часть
Северного Ледовитого океана посредством
установления "арктического сектора",
другие прибрежные государства не
последовали (несмотря на определенные
симпатии СССР к концепции создания
секторов); Канада впоследствии сама
отказалась от этого подхода. Приграничность
как таковая, то есть пространственное
соседство и близость, не является
достаточным основанием для заявления
территориальных притязаний, особенно
на огромные секторы <261>. Ограничение
свободы открытого моря следует из ст.
234 КМП. В соответствии с указанной
статьей
прибрежные государства имеют право
принимать и обеспечивать соблюдение
"законов и правил по предотвращению,
сокращению и сохранению под контролем
загрязнения морской среды с судов в
покрытых льдами районах" в пределах
их исключительной экономической зоны.
Это положение имеет особое значение
для Арктики, поскольку ее
часть входит в состав исключительной
экономической зоны. Арктический
континентальный шельф, особенно у
северных берегов России, необычно ровный
и широкий. Существуют подводные
возвышенности (см. абз.
6 ст. 76 КМП), которые играют некоторую
роль при определении внешней границы
континентального шельфа: хребет Альфа
(начинается у канадского побережья) и
хребет Ломоносова (проходит между
побережьями России и Канады). Переданные
Россией в декабре 2001 года в Комиссию
ООН по континентальному шельфу завышенные
данные о внешней границе российского
континентального шельфа, в частности
в Северном Ледовитом океане и в Беринговом
проливе, вызвали резкую критику со
стороны Дании, Норвегии, Канады, Японии
и США <262>.
--------------------------------
<260> См.: Westermeyer/Shusterich (Hrsg). United States Arctic Interests, 1984; Hafner. Regime, Rn 2211ff.
<261> См.: Schenk. Kontiguitat als Erwerbstitel im , 1978. Установление национального флага на Северном полюсе не является основанием для суверенитета. На арктические проливы (Северо-западные пути и Северный морской путь) не распространяется режим проливов КМП уже потому, что они не используются для международного судоходства.
<262> В 1968 г. США направили нефтяной танкер "Манхэттен" в пробное плавание с Аляски через Северо-западный проход, окруженный многочисленными канадскими островами; см.: Westermeyer. The Transportation of Arctic Energy Resources // Westermeyer/Shusterich (Fn 260) 105 (111ff). Протесты и односторонние юридические действия, предпринятые Канадой, привели к введению ст. 234 КМП. В связи с угрозой окружающей среде полярные страны с 1989 г. сотрудничают в области охраны этого региона, в данный момент - на основании Программы арктического мониторинга и оценки. О распространении новых представлений России, отвергаемых другими арктическими государствами, см.: Colsen. The Delimitation of the Outer Continental Shelf Between Neighboring States, AJIL 92 (2003) 91 (97ff).
87. Все арктические острова относятся к соответствующим прибрежным государствам. Например, Шпицберген (Свальбард), с обширными ограничениями суверенитета <263>, по Парижскому договору от 9 февраля 1920 года, а также значительно меньший остров Ян-Майен относятся к Норвегии. Архипелаги Новая Земля, Новосибирские острова, Северная Земля и Земля Франца-Иосифа принадлежат России. Постоянная Палата международного правосудия приняла в 1933 году решение о том, что на Гренландию распространяется суверенитет Дании, и отклонила территориальные претензии Норвегии на восточную часть Гренландии, несмотря на то что Гренландия фактически сравнима с Антарктикой <264>. После вступления Дании в ЕЭС в 1973 году на Гренландию также распространялось право Сообщества, однако Гренландия вышла из состава Сообщества 1 февраля 1985 года <265>.
--------------------------------
<263> См.: Kempen. Der Status der Inselgruppe Spitzbergen, 1995. Согласно ст. 9 Договора о Шпицбергене предусмотрена демилитаризация острова. Применение этого Договора к ИЭЗ и группе ее островов, а также к континентальному шельфу является спорным.
<264> PCIJ, Series A/B, N 53, 4, 62.
<265> См.: ст. 188 Договора о Европейском сообществе в сочетании с Протоколом об особом статусе Гренландии от 01.02.1985. На острове, население которого составляет 56000 человек, находится база ВВС США Туле (Thule). Остров с 1979 г. обладает широкой автономией в пределах Дании.
88. Таким образом, применительно к праву пользования арктический или северный полярный регион, в отличие от Антарктики, в значительной мере территориально разделен между прибрежными государствами. Большую часть региона составляет негосударственная территория; однако эта территория преимущественно относится к зонам действия функциональной юрисдикции прибрежных государств (исключительная экономическая зона, континентальный шельф). Такой статус и по окончании холодной войны не способствовал развитию общепризнанных правовых норм, режима совместного пользования, совместных научных исследований и совместных мер по защите окружающей среды, несмотря на множество проблем, требующих скорейшего решения (радиоактивное заражение, загрязнение нефтью, изменение климата). Только в последнее время прибрежные государства начали принимать меры, необходимые для совместного решения отдельных проблем в рамках конференций и программ по защите окружающей среды.