3. Правовой статус международных организаций
a) Международная правоспособность
93. Международные организации представляют собой основанные на членстве союзы, правосубъектность которых не возникает автоматически ни по международному праву, ни по внутреннему праву государств <246>. Международным организациям не дана от природы способность приобретения прав, обязанностей или полномочий соответствующего правопорядка. Международное право регламентирует правоотношения только между государствами, которые, таким образом, являются первичными субъектами международного права <247>, так же как во внутригосударственном праве создателями правопорядка выступают индивидуумы. Это не исключает, что первоначальные носители права создадут других, производных от них правосубъектов <248>.
--------------------------------
<246> Напротив, Пехштайн считает, что либо международная правоспособность в любом случае свойственна международной организации, либо последняя не является международной организацией. См.: Pechstein/Koenig. Die Union, 3. Aufl 2000, Rn 62f.
<247> О роли индивидумов см.: Mosler. als Rechtsordnung, 36 (1976) 30f; также см.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 14 и след.
<248> См.: Mosler (Fn 2) 25f.
94. Займет ли международная организация позицию субъекта международного права, зависит от воли ее членов, нормативно предусмотренной учредительным договором. Частично это отражено в его тексте (ст. 281 Договора о Европейском сообществе) <249>, частично указанные сведения можно получить в результате толкования договора, включая цель и задачи организации <250>. В этом смысле Международный суд признал международную правоспособность ООН, поскольку в противном случае она не могла бы выполнять свои функции; Устав ООН не содержит прямого регулирования вопроса <251>. Для специализированных учреждений и Совета Европы действует соответствующее правило. В иных случаях толкование в итоге дает отрицательный ответ. Так, сложилось единое мнение о том, что Экономический союз стран Бенилюкс не имеет собственной международной правосубъектности <252>; в отношении ОАЕ это свойство также преимущественно отрицалось <253>. Организация Европейского экономического пространства в свое время создавалась не как субъект международного права <254>.
--------------------------------
<249> Это следует из сравнения со ст. 282 Договора о Европейском сообществе; см.: Tomuschat // Von der Groeben/Schwarze (Fn 106) Art 281 Rn 1. О Евросоюзе см.: абз. 249 и след. наст. разд.
<250> По вопросу толкования см. абз. 39 и след.
<251> ICJ Rep 1949, 174ff, 179 (дело Bernadotte): доктрина "подразумеваемых полномочий".
<252> Bleckmann. Die Benelux-Wirtschaftsunion, 22 (1962) 239 (293f).
<253> См.: Kunig. Die Organisation der afrikanischen Einheit und die Fortentwicklung des , Jahrbuch Afrikanisches Recht 4 (1983) 81ff.
<254>
Krenzler. Der
Wirtschaftsraum als Teil einer
Architektur, Integration 2/92, 61ff.
95. При наделении международной организации правоспособностью возникают новые, "искусственные" субъекты международного права, которые отчасти являются юридическими лицами международного права <255>. Однако от юридических лиц, действующих по нормам внутригосударственного права, они отличаются правоспособностью, которая определяется целью организации; таким образом, правоспособность является не всеобъемлющей, а всегда - соответственно функциям - частичной <256>.
--------------------------------
<255> См.: Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 0309.
<256> См.: Mosler (Fn 247) 23f.
96. Если члены международной организации наделили ее международной правосубъектностью, то первоначально это отражается только на внутренних отношениях. Поскольку учредительный договор для третьих государств считается res inter alios acta, они не должны противопоставлять себя субъекту международного права. Договор приобретает для них значимость только после непосредственного или подразумеваемого признания. Применительно к ООН Международный суд в известном консультативном заключении по делу Bernadotte установил, что государства-учредители, представляющие подавляющее большинство международного сообщества, могли бы обладать правомочием по созданию объединения с объективной международной правосубъектностью, которое действовало бы также в отношении третьих государств без признания с их стороны <257>. Однако такое обоснование, конкретно ориентированное на ООН, не может применяться к другим международным организациям и специализированным учреждениям ООН <258>. Следовательно, бывшие государства восточного блока на протяжении десятилетий не действовали противоправно, игнорируя ЕЭС/Европейское сообщество и настаивая на прямых связях с государствами-членами. С другой стороны, образование правоспособной международной организации всегда имеет объективные юридические последствия, поскольку для третьих государств она выступает представителем актуальных интересов сообщества. Признав организацию субъектом международного права, они только расширяют сферу ее действия, а не учреждают ее вновь по отношению к себе <259>.
--------------------------------
<257> ICJ Rep 1949, 174, 185; см. также: Weissberg. The International Status of the United Nations, 1961, 170ff.
<258> О господствующем мнении см.: Tomuschat (Fn 21) 140; Seidl-Hohenveldern. The Legal Personality of International and Supranational Organizations // Seidl-Hohenveldern. Collected Essays on International Investments and on International Organizations, 1998, 3 (18f); . Internationale Organisationen, 566f.
<259> См.: Mosler (Fn 2) 32.
б) Международная дееспособность
97. Поскольку международная правосубъектность - это условие международной дееспособности, постольку Международный суд, рассматривая дело Bernadotte, должен был прежде всего удостовериться в международной правоспособности ООН, а затем уже проверить способность ООН осуществить международные права на компенсацию за убийство дипломата, состоявшего у нее на службе <260>. Нельзя делать вывод о дееспособности международной организации, о способности к заключению договоров и установлению дипломатических отношений, а также об активной и пассивной деликтоспособности, исходя только из ее правоспособности <261>. Здесь, видимо, потребуется обоснование в соответствии с правом, регулирующим деятельность организации <262>.
--------------------------------
<260> ICJ Rep 1949, 174, 179f.
<261> Этой позиции придерживаются: Seyersted. Objective International Personality of International Organizations, 1963; . Internationale Organisationen, 569f; Zemanek. International Organizations, Treaty-Making Power, EPIL II (1995) 1343ff. См. также: Doehring (Fn 24)Rn 215; Tomuschat (Fn 21) 142f.
<262> Это господствующая доктрина. См.: Verdross/Simma (Fn 40) 438. Статья 6 Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21.03.1986 (BGBl 1990 II, 1414), которая еще не вступила в силу, не вносит ясности, поскольку оставляет открытым вопрос, вытекает ли способность международных организаций к заключению договоров из международного обычного права или из учредительного договора. См.: Klein/Pechstein, Das Vertragsrecht internationaler Organisationen, 1985, 23ff.
98. Таким образом, ответ на вопрос об основе способности международной организации заключать договоры вытекает из положений учредительного договора в случаях, если они содержат конкретные указания на это (например, ст. ст. 133, 300, 310 Договора о Европейском сообществе), а также из его толкования в аспекте функциональной способности организации. К примеру, Международный суд применил к Уставу ООН положения о подразумеваемых полномочиях (impliedpower) <263>; Суд ЕС в решении по делу AETR (Европейское соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих международные перевозки), выйдя за пределы упомянутых положений Договора о Европейском сообществе и приняв во внимание внутреннюю компетенцию, сделал вывод о существовании параллельных внешних полномочий <264>. Правовой режим, которому подчиняются договоры с участием международных организаций, в настоящее время кодифицирован II Венской конвенцией 1986 года <265>, которая - иногда дословно - ориентирована на Венскую конвенцию о ПМД 1969 года. Не вдаваясь в детали <266>, отметим, что указанная Конвенция (абз. 2 ст. 46) отходит от традиционной теории, согласно которой правовые акты международных организаций, включая заключение договоров, полностью утрачивают юридическую силу в случае превышения полномочий (ultra vires) <267>. Концептуально Конвенция не только укрепляет правовой статус договаривающихся сторон, доверие которых она защищает, но по существу приравнивает правовой статус международных организаций к действующему статусу государств. В этом проявляется возросшее значение международных организаций как действующих лиц международного уровня и как участников договоров <268>. С точки зрения догматики международного права предложенная концепция не проста, и по важным позициям Конвенция ее не придерживается <269>.
--------------------------------
<263> ICJ Rep 1949, 174, 180. См.: абз. 191 наст. разд.
<264> EuGH, Slg 1971, 263, 275 (AETR); EuGH, Slg 2002, I-9855 (Komission/Deutschland).
<265> См.: примеч. 262.
<266> Подробнее см.: Klein/Pechstein (Fn 262) passim; . Die Kodifikation des Vertragsrechts internationaler Organisationen, AVR 23 (1985) 385ff; Nascimento e Silva. The 1986 Vienna Convention and the Treaty-Making Power of International Organizations, GYIL 29 (1986) 68ff; Bothe. Die Wiener Konvention das Recht der zwischen Staaten und internationalen Organisationen und zwischen internationalen Organisationen, NJW 1991, 2169ff; T. Stein. Vertragsrecht // Handbuch VN, 995ff.
<267> См.: Tomuschat (Fn 21) 144f; Klein/Pechstein (Fn 262) 25f. См.: абз. 192 и след. наст. разд.
<268> Уже в 1970 г. насчитывалось почти 2000 договоров с участием международных организаций.
<269> См.: Klein/Pechstein (Fn 262) 64f.
99. Если в отдельных областях международная организация не обладает полномочиями, необходимо заключать смешанный договор, в котором, наряду со стороной в договоре и международной организацией, участвуют также ее члены. Прежде всего это положение имеет большое значение для Европейского сообщества <270>. Указанные договоры сложны по структуре и затрагивают спорные вопросы ответственности <271>. Но в политическом плане они полезны, поскольку могут решать вопросы, которые в ином случае, при нечетком разделении компетенции, оставались бы неурегулированными.
--------------------------------
<270>
Arnold. Der
gemischter
durch die EG, AVR 19 (1980/81) 419ff; Bleckmann. Der gemischte
Vertrag im Europarecht, EuR 1976, 301ff; K.D. Stein. Der gemischte
Vertrag im Recht der
der
Wirtschaftsgemeinschaft, 1986; Haratsch/Koenig/Pechstein (Fn 81) Rn
389.
<271> См.: Tomuschat (Fn 21) 146.
100. Международная правоспособность организации является необходимым, но недостаточным условием для ответа на вопрос, обладает ли международная организация активным и пассивным правом дипломатического представительства. Конкретное предоставление полномочий основывается на воле государств-членов <272>. Аккредитование постоянных дипломатических представительств членами международной организации по месту ее нахождения началось уже в период действия Лиги Наций. Сегодня это широко распространенное явление <273>. Контакты с международной организацией таким способом поддерживают и государства, не являющиеся членами организации. Наблюдатели при ООН представлены постоянными миссиями <274>. При Европейском сообществе аккредитованы представительства примерно 160 государств, не являющихся его членами. Установление дипломатических отношений одновременно свидетельствует о признании Сообщества субъектом международного права <275>. Реализуя активное право на представительство, международные организации открывают свои представительства в других международных организациях (например, Европейский союз - при ООН и ОЭСР) либо направляют специальные миссии в государства-члены или в государства, не являющиеся членами ЕС. Несмотря на неоднократное требование Европарламента, Сообщество не обзавелось постоянными представительствами в государствах; делегации ЕС (например, в Южной Америке) действуют обычно в качестве представительств Комиссии, которая в настоящее время поддерживает дипломатические отношения с 128 государствами и международными организациями <276>.
--------------------------------
<272> О правовой основе внешней компетенции Европейского сообщества см.: Oppermann (Fn 81) § 30.
<273> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1804.
<274> В этом случае значение имеют ст. ст. 5 и 7 Венской конвенции о представительстве государств в отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. (см. примеч. 235).
<275>
См.: ст. 17 Протокола о привилегиях и
иммунитетах Европейских сообществ (ABl
EG 1967, N L 152/13), по которой государство
местонахождения (Бельгия) принимает на
себя обязательства в отношении миссий
третьих государств (
Gemeinschaften [Hrsg], Corps diplomatique
des
et
de la Commission, 2005).
<276>
// Lenz/Borchardt (Hrsg). EU- und EG-Vertrag, 4. Aufl 2006, Art 281
EG Rn 11; Tietje // Grabitz/Hilf (Fn 97), Art 302 EG Rn 5f.
101. При интенсивном расширении деятельности международных организаций вопрос об их деликтоспособности - как виновных, так и потерпевших - приобретает особое значение <277>. В 2000 году это побудило Комиссию международного права (КМП) вынести на обсуждение вопрос об ответственности международных организаций (Responsibility of International Organizations) <278>. Поскольку международная организация может действовать согласно международному праву, постольку ее деятельность может противоречить нормам международного права. Иными словами, международная организация может нарушить возложенные на нее обязанности по отношению к другим субъектам международного права <279>. В то же время ограниченная правоспособность международной организации указывает, что юридическая компетенция, связанная с правонарушением, в принципе изменяется; однако в случае действия ultra vires ответственность не исключается автоматически. Следовательно, в целом и в частности главное заключается в том, какой именно субъект несет ответственность за нарушение прав международной организации: собственно организация, ее члены или организация и члены. Ответ учитывает две стороны проблемы: правовую самостоятельность международной организации, ограничение ответственности государств-членов посредством учреждения организации, которая может оказаться неспособной компенсировать причиненный ущерб. Наконец, надлежит принять во внимание и правовое положение третьих государств, которые не признали международную организацию.
--------------------------------
<277> См.: Ginther. International Organizations, Responsibility, EPIL II (1995) 1336ff; Seidl-Hohenveldern (Fn 122) 881 ff; Meng. Internationale Organisationen im Deliktsrecht, 45 (1985) 324ff; Conze. Die Haftung der EG, 1987; Hoffmann. Der Durchgriff auf die Mitgliedstaaten internationaler Organisationen deren Schulden, NJW 1988, 585ff; Pernice. Die Haftung internationaler Organisationen und ihrer Mitarbeiter, AVR 26 (1988) 406ff; Hafner. Accountability of International Organizations - A Critical View // Macdonald/Johnston (Hrsg). Towards World Constitutionalism, 2005, 585ff. См. также: Раздел 7. Шредер. Абзац 35 и след.
<278> См.: ILC Report 2002, Rn 458ff.
<279> См.: PCIJ, Series A, N 17, 29 (дело Chorzow).
102. Практика международного права не богата примерами закрепленных установлений. Всеобщим признанием и одобрением пользуется исключительная ответственность ООН, если речь идет о противоправном поведении миротворческих сил, за которые ООН несет единоличную ответственность <280>. Положения о регулировании деятельности, связанной с рисками, содержат, например, Договор о космическом пространстве 1967 года (ст. VI) и Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 года (ст. XXII) <281>. Предусмотренные решения устанавливают солидарную ответственность международных организаций и ее членов, причем Договор о космическом пространстве конкретизирует это понятие, указывая субсидиарную ответственность членов, однако при условии, что организация приняла на себя обязанности по договору <282>, в противном случае ответственность несут только члены.
--------------------------------
<280>
См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1858;
Verantwortlichkeit bei Teilnahme an "Peace-keeping"-Missionen
der Vereinten Nationen, 2004; Schmalenbach. Die Haftung
Internationaler Organisationen im Rahmen von
und Territorialverwaltungen, 2004; Schmalenbach. Third party
Liability of International Organizations, International Peacekeeping
- The Yearbook of International Peace Operations 10 (2004) 33ff.
<281> BGBl 1969 II, 1969; BGBl 1975 II, 1210.
<282> Как известно, это произошло пока только в ЕКА.
103. Нет ясности в вопросе об общих положениях международного права о действиях, связанных с особым риском. Очевидно, было бы правильным, чтобы потерпевшие третьи лица, которые признают организацию, могли бы использовать ее как субъект ответственности <283>. В то же время нельзя исключать субсидиарную ответственность государств-членов <284>. Вряд ли правомерно обращение третьих лиц к весьма ограниченным ресурсам международной организации, с помощью которых ее члены соответствующим образом ограничили свою ответственность. Положение абз. 7 ст. 300 Договора о Европейском сообществе не дает оснований для вывода об ответственности членов в отношении третьих лиц по причине нарушения договора, поскольку оно действует лишь в пределах Сообщества <285>. Но и вывод о конклюдентном ограничении ответственности государств-членов на основании согласованного признания способности международной организации заключать договоры также был бы избыточным <286>. Еще менее убедительным выглядит желание обременить третьих лиц в качестве сторон в договоре риском, связанным с неспособностью организации возместить ущерб. Ответственность членов организации возникает тогда, когда организация не в состоянии возместить причиненный ущерб, например, в случае заниженной оценки. Встает и другой вопрос: не основывается ли событие, повлекшее причинение ущерба, (также) непосредственно на (должном быть ответственным) поведении государств-членов (прямая ответственность). Здесь уже приходится задуматься о нарушении обязанностей по контролю и надзору, например, в случае действий международной организации ultra vires <287>. По солидарным долгам ответственность и организации, и ее членов сосуществует параллельно. КМП, занимающаяся проблемой ответственности международных организаций, намерена ограничить субсидиарную ответственность членов за противоречащий международному праву акт международной организации, включив в проект положение, что государство-член признал свою ответственность либо вызвал соответствующие ожидания у потерпевшей стороны (ст. 29 Проекта) <288>.
--------------------------------
<283> См.: Meng (Fn 277) 338.
<284>
См.: Meng (Fn 277) 339f; Seidl-Hohenveldern. Responsibility of
Member States of an International Organization for Acts of that
Organization // Seidl-Hohenveldern (Fn 258) 63ff. См. также:
ст.
6 Соглашения об учреждении Общего
фонда для сырьевых товаров (BGBl 1985 II,
714), в соответствии с которым по
обязательствам фонда или за его действия
государство-член несет ответственность
не только на основании членства. См.
также: Geslin.
sur la
de la
entre l'organisation internationale et ses Etats membres, RGDIP 109
(2005) 539ff.
<285> См.: Klein/Pechstein (Fn 262) 39.
<286> См.: Herdegen. Bemerkungen zur Zwangsliquidation und zum Haftungsdurchgriff bei internationalen Organisationen, 47 (1987) 537 (549). Автор отрицает ответственность членов Международного совета по олову, ставшего неплатежеспособным. В конкретном случае государства-члены возместили часть убытков посредством мирового соглашения, без признания правового обязательства. См. также: Seidl-Hohenveldern. Piercing the Corporate Veil of International Organizations, GYIL 32 (1989) 43ff. По вопросу об иммунитетах см. абз. 106 и след.
<287> См.: Meng (Fn 277) 342.
<288> ILC Report 2006, A/61/10, 286ff. Статьи 25 - 28 Проекта предусматривают дополнительные основания ответственности государств-членов. Особое значение имеет ст. 28, которая устанавливает ответственность государств-членов за правовые акты международных организаций в случаях, когда они посредством передачи полномочий международной организации уклоняются от исполнения собственных международных обязательств и действие организации, если оно было совершено государством, было бы нарушением его обязанностей; при этом не обязательно, чтобы для самой международной организации поступок являлся действием, противоречащим нормам международного права. В обоснование своего мнения КМП ссылается на решения ЕСПЧ по делам Waite u Kennedy (1999) и Bosphorus (2005).
104. В случае если ущерб нанесен третьим лицам, не признавшим международную организацию, им обращаться в организацию бесполезно <289>. В этой ситуации известно лишь одно исключение: на основании консультативного заключения Международного суда по делу Bernadotte ООН имеет объективную международную правосубъектность, обязательную для всех других субъектов международного права, вне зависимости от признания <290>. В иных случаях факт учреждения международной организации расценивается в отношении третьих лиц как res inter alios acta, и они не обязаны принимать этот факт во внимание. Поэтому они вправе обращаться к членам организации, которую они не признали. Государство местонахождения, как правило, не принимает на себя специальную ответственность, отличную от ответственности других государств-членов <291>. Поэтому третье лицо само решает, от кого из членов организации требовать возмещения ущерба. В то же время потерпевшее третье лицо может в любое время предъявить требование о возмещении ущерба самой международной организации, исходя из ее действительного существования <292>.
--------------------------------
<289> Иное мнение см.: . Internationale Organisationen, 592; Pernice (Fn 277) 424f; Ginther. International Organizations, Responsibility, EPIL II (1995) 1336 (1340). Тот, кто заключает договоры с организацией, в любом случае признает ее в неочевидной форме.
<290> ICJ Rep 1949, 174ff.
<291> См.: ст. 13 Проекта КМП об ответственности государств 1980 г. (Text: 45 [1985] 357ff).
<292> Mosler. Subjects of International Law, EPIL IV (2000) 710 (714); Tomuschat (Fn 249) Rn30.
105. Международная организация также может оказаться жертвой противоречащих международному праву действий, нарушающих принятые в отношении нее обязательства. В таком случае она вправе требовать компенсацию за причиненный ущерб и может использовать возможности реализации правопритязаний в соответствии с общим международным правом. Однако предъявление иска в Международный суд не допускается <293>. Но и здесь действует правило, по которому только третьи государства, признавшие организацию, обязаны учитывать ее требования. И лишь ООН может, вне зависимости от признания, предъявлять к третьим государствам международно-правовые требования о возмещении ущерба или использовать функциональное право защиты своих сотрудников <294>. Передача права другой международной организации не допускается.
--------------------------------
<293> См.: абз. 1 ст. 34 Статута Международного суда ("Оговорка о государствах"). Спор может рассматриваться третейским судом.
<294> ICJ Rep 1949, 174, 184.
в) Иммунитеты, привилегии, правоотношения
с государством местонахождения
106. В то время как иммунитет государств основывается на их суверенном равенстве (par in parem non habet iurisdictionem), иммунитет международных организаций базируется только на необходимости эффективного выполнения порученных им задач <295>. Такой функциональный подход отражен в ст. 105 Устава ООН. Интенсивное расширение сферы деятельности международных организаций актуализирует вопрос об их иммунитете и привилегиях.
--------------------------------
<295>
ICJ Rep 1989, 177, 192ff (Заключение по делу Mazilu);
ICJ Rep 1999, 62, 83 (Заключение по делу об
иммунитете; см. также: Wickremasinghe,
Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special
Rapporteur of the Commission on Human Rights, ICLQ 49 [2000] 724ff).
См.: Szasz. International Organizations, Privileges and Immunities,
EPIL II (1995) 1325ff;
.
La nature et
de juridiction des organisations internationales, FS
Seidl-Hohenveldern. 1988, 77ff; Bekker, The Legal Position of
Intergovernmental Organizations, 1994; Wenckstern, Die
Internationaler Organisationen, 1994; Reinisch. International
Organizations before National Courts, 2000; Gaillard/Pingel-Lenuzza.
International Organisations and Immunity from Jurisdiction: to
Restrict or to Bypass, ICLQ 51 (2002) 1ff; Hailbronner. Immunity of
International Organizations from German National Jurisdiction, AVR 42
(2004) 329ff; Sato.
internationaler Organisationen, 2004; Tauchmann. Die
internationaler Organisationen
,
2005; Wickremasinghe. Immunities Enjoyed by Officials of States and
International Organizations // Malcolm (Hrsg). International Law, 2.
Aufl 2006, 395ff.
107. Правовые основания обычно содержатся в учредительном договоре <296>. Они требуют последующей детализации. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций <297>, предложенная Генеральной Ассамблеей (абз. 3 ст. 105 Устава ООН) еще в 1946 году, послужила моделью для соответствующих соглашений других международных организаций, первоначально для Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 года <298>, а затем и для многочисленных региональных организаций <299>. Как договоры они обязывают только участников договора, которые обычно являются членами организации. Дополнения указаны в соглашениях, заключаемых с государствами местонахождения (см. абз. 110) и государствами, в которых международные организации осуществляют деятельность особого характера. Это правило касается государств, в которых располагаются миротворческие силы ООН ("голубые каски") <300>. Попытка общего регулирования была предпринята Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года, которая, очевидно, не вступит в силу из-за оппозиции большинства государств местонахождения <301>.
--------------------------------
<296> См.: ст. 105 Устава ООН; ст. ст. 103, 104 Устава ОАГ.
<297> 1 UNTS 15; BGBl 1980 II, 941.
<298> 33 UNTS 261; BGBl 1954 II, 639; 1964 II, 187. Об этом см.: Ahluwalia. The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies of the United Nations and Certain Other International Organizations, 1964.
<299>
Протокол
о привилегиях и иммунитетах Европейского
сообщества от 08.04.1965 (ABl EG 1967, N L 152/13); см.
ст.
6 Ниццкого договора. См.:
Sieglerschmidt. Das
der EG, EuGRZ 1986, 445ff.
<300> Bothe. internationaler Organisationen, 1968, 143ff; см. также: Раздел 8. Боте. Абзац 36 и след.
<301> См.: примеч. 235.
108. Положения об освобождении международных организаций от судебных разбирательств занимают центральное место в действующих договорах, если только международная организация не отказывается от иммунитета, который официально препятствует проведению процесса <302>. Поэтому предъявление исков чиновников/должностных лиц к своей международной организации в национальных судах в принципе не допускается <303>. Функциональное обоснование иммунитета международной организации, в отличие от иммунитета государства, не предусматривает дифференциации acta iure imperii и acta iure gestionis, поскольку это может затрагивать задачи организации <304>. Если спор касается иммунитета специального докладчика Комиссии по правам человека ООН, то, по мнению Международного суда, определение пределов действия иммунитета, необходимого для исполнения миссии, является прерогативой Генерального Секретаря, а не органов государства-члена <305>. Поскольку в данном случае члены организации не могут уклоняться от своих обязательств, постольку их собственная ответственность при известных условиях остается неизменной <306>. Нередко уже учредительный договор ограничивает иммунитет, либо иммунитет вовсе не предоставляется (возможность подачи частной жалобы против МБРР, МФК и МАР). Европейское сообщество, например, не обладает иммунитетом от юрисдикции судов его государств-членов <307>, в то же время их компетенция ограничена широкими полномочиями Суда ЕС. Тем не менее ст. 1 Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейского сообщества предусматривает полный иммунитет от принудительного исполнения решений, лишить которого может только Суд ЕС. Другие важные положения подобных договоров касаются финансовых (налоговых) привилегий организации, правового положения ее сотрудников, которым частично присваивается дипломатический статус, статус представителей членов и нечленов (наблюдателей) <308>.
--------------------------------
<302> О конституционно-правовых границах см. решение Федерального Конституционного суда Германии (BVerfGE 58, 1ff).
<303>
См.: Seidl-Hohenveldern. Die
internationaler Organisationen in
,
1981; Bleckmann. Internationale Beamtenstreitigkeiten vor nationalen
Gerichten, 1981; Bernhardt (Fn 76) 37ff. О защите служащих
по внутриорганизационному праву см.
абз.
174 и след. См. также: решения ЕСПЧ
от 18.02.1999 [N 26083/94, ECHR Reports 1999-I, 393 (Waite u
Kennedy) и N 28934/95 (Beer u Regan)].
<304>
Это мнение подтвердил третейский суд
в определении о толковании Соглашения
о местонахождении Европейской лаборатории
молекулярной биологии от 29.06.1960. См.:
Kunz-Hallstein. Privilegien und
internationaler Organisationen im Bereich nicht hoheitlicher
,
NJW 1992, 3069 (3072f); Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale
Organisationen, Rn 1907f;
,
Bd I/2, 2. Aufl 2002, 221; Rensmann. Internationale Organisationen im
Privatrechtsverkehr, AVR 36 (1998) 305 (316ff); Habscheid. Die
internationaler Organisationen im Zivilprozess, ZZP 110 (1997) 269ff.
<305> См.: ICJ Rep 1999, 62, 84ff (Заключение по делу об иммунитете); ICJ Rep 1989, 177, 197f (Заключение по делу Mazilu); Blokker/Schermers. Mission Impossible? On the Immunities of Staff Members of International Organizations on Mission, FS Seidl-Hohenveldern. 1998, 37ff.
<306> Члены Международного совета по олову не могли ссылаться на иммунитет организации. См.: примеч. 286. См. также: Heller. Der Haftungsdurchgriff im , 1993.
<307> См.: ст. 240 Договора о Европейском сообществе; Klein (Fn 169) Art 218 EGV/28 FusV Rn 3.
<308> См.: Gerster/Rotenberg // Charter UN, Art 105 Rn 11ff; Nascimento e Silva. Privileges and Immunities of Permanent Missions to International Organizations, GYIL 21 (1978) 9ff; Ingadottir. The UN and the ICC: The Immunity of the UN and its Officials, Leiden JIL 14 (2001) 867ff.
109. Третьи государства, которые не являются участниками ни учредительного договора, ни соответствующих соглашений, могли бы быть обязанными к соблюдению неприкосновенности международной организации уже на основе общего международного права. Однако такие правила не установлены <309>. Кодификация в этой области, которую попыталась провести КМП, до сих пор не зафиксирована ни одной из конвенций, признанных государствами, тогда как она могла бы послужить развитию обычного права (ст. 38 Венской конвенции о ПМД) <310>. То же самое относится к Европейскому сообществу.
--------------------------------
<309>
Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 1905 ff;
Tomuschat (Fn 249) Rn 27; Bothe. Die Stellung der
Gemeinschaften im
37 (1977) 122ff; Schermers/Blokker (Fn 24) § 1611;
(Fn 295) 93; The American Law Institute, Restatement of the Law
Third, 1987, § 467.
<310> См.: ст. 7 "Отношения между государствами и международными организациями" Проекта КМП 1989 г. (UN Doc A/CN. 4/424). В 1992 г. КМП решила не продолжать разработку этой тематики.
110. Тесные связи устанавливаются с государством местонахождения международной организации (секретариат) <311>. Иногда в организации дополнительно функционирует региональное бюро (ФАО, ВОЗ). Международная организация свободна в выборе местонахождения, если учредительным договором не предусмотрено иное (например, ст. 11 Устава Совета Европы прямо указывает Страсбург). Подробная регламентация должна содержаться в соглашении о штаб-квартире (headquarters agreement), которое международная организация заключает с государством местонахождения <312>. Соглашение касается обеспечения эффективной работы международной организации, включая защиту помещений и сотрудников организации. Фиксируются положения о праве въезда и выезда представителей членов и приглашенных к сотрудничеству нечленов (наблюдателей), о применении национального права и о компетенции административных и судебных органов государства местонахождения. Соглашения должны предусматривать баланс требований, предъявляемых международной организацией, и возможностей принимающей страны <313>. Очевидно, в Венской конвенции 1975 года, которая не затрагивает специальных правил, не удалось достигнуть равновесия интересов <314>.
--------------------------------
<311> См.: Jenks. The Headquarters of International Institutions, 1945; Wolfrum. International Organizations, Headquarters, EPIL II (1995) 1309ff; . Sitzstaatabkommen // Handbuch VN, 772ff; Muller. International Organizations and Their Host States, 1995. Резолюцией A/RES/100 (I) от 1946 г. Генеральная Ассамблея определила Нью-Йорк как постоянное место нахождения ООН. О местонахождении органов Европейского сообщества см. Протокол об определении местонахождения органов от 1997 г. (ABl EG 1997, N C 340/112).
<312> См.: Соглашение между ООН и США о штаб-квартире ООН от 26.06.1947 (11 UNTS 11). О соглашениях со Швейцарией и Австрией см.: Gerster/Rotenberg // Charter UN, Art 105 Rn 5. См. также: дело Международного суда Status vis-a-vis the Host State of a Diplomatic Envoy to the United Nations (Содружество Доминики против Швейцарии), решение от 09.06.2006.
<313> Государствам отчасти выгодно пребывание на их территории международных организаций. Так, в находящихся в Женеве международных организациях трудоустроено 11% работающего населения. См.: NZZ от 08.09.1992, 37.
<314> См.: примеч. 235.
111. Равноправные участники договора обязаны в сотрудничестве по взаимным обязательствам добросовестно руководствоваться соглашениями о местонахождении организации. Необоснованное перенесение местонахождения было бы недопустимым <315>. Соглашения о местонахождении организации способствуют разумному соблюдению правил о разрешении споров, каждое из которых обеспечивает широкий набор средств, однако в итоге споры улаживаются путем третейского разбирательства. Международный суд в консультативном заключении 1988 года отметил, что стороны не могут его избежать: на основании принятого Конгрессом США Закона о борьбе с терроризмом американские органы власти предписали закрыть Миссию ООП при штаб-квартире ООН, что, по мнению ООН, нарушало соглашение о местонахождении. Международный суд определил, что спор возник, очевидно, по применению соглашения и, следовательно, после исчерпания возможностей его разрешения США должны были бы в установленном порядке предстать перед третейским судом <316>. Однако, прежде чем это случилось, компетентный Федеральный суд первой инстанции США установил путем толкования внутригосударственного закона (в полном соответствии с нормами международного права), что указанный Закон не распространяется на Миссию ООП в ООН <317>. Заслуживает внимания толкование обязанности государства местонахождения в третейском решении 1990 года об освобождении Европейской лаборатории молекулярной биологии от уплаты налогов: оно полностью совпадает с положением о местопребывании, которое закреплено в соглашении между указанной организацией и Германией <318>.
--------------------------------
<315> ICJ Rep 1980, 67ff, 93ff (Соглашение ВОЗ-Египет).
<316> ICJ Rep 1988, 12, 30ff (Заключение по вопросу Соглашения о штаб-квартире).
<317> Дело United States v Palestine Liberation Organization, N 88 Civ 1962 (ELP) US District Court, SDNY, June 29, 1988, AJIL 82 (1988) 833ff; Reisman. The Arafat Visa Affair: Exceeding the Bounds of Host State Discretion, AJIL 83 (1989) 519ff.
<318> Соглашение о местонахождении от 10.12.1974 (BGBl 1975 II, 933). См.: примеч. 304 наст. разд.; Hailbronner. und staatsrechtliche Aspekte fiskalischer in Sitzstaatsabkommen des Laboratoriums Molekularbiologie, GYIL 22 (1979) 313ff.
г) Внутригосударственная право- и дееспособность
112. Значительно чаще, чем международную правоспособность, учредительные договоры и дополнительные соглашения предоставляют международным организациям право- и дееспособность по внутреннему праву государств-членов <319>. Такой феномен связан с необходимостью обеспечить эффективное выполнение задач <320>. По нормам обычного права обязательства государств-членов по предоставлению правоспособности их организации касаются только выполнения ее задач <321>. Однако по договору право- и дееспособность может быть предоставлена также для выполнения действий, выходящих за пределы полномочий (ultra vires). Об этом свидетельствует ст. 282 Договора о Европейском сообществе, поскольку она устанавливает "самую широкую правоспособность Сообщества, признаваемую национальными законодательствами за юридическими лицами" <322>. В границах правоспособности по внутригосударственному праву международная организация может выступать носителем частных и публичных прав и обязанностей. Она имеет статус юридического лица публичного права <323>. Она в полной мере участвует в правоотношениях и может заключать частные и публично-правовые сделки, приобретать и отчуждать имущество, быть истцом и ответчиком. К совершенным ею сделкам применяется национальное право государства-члена с учетом ее иммунитетов и привилегий <324>. На практике договорное обязательство по предоставлению внутригосударственной право- и дееспособности государства-члены выполняют по-разному. Обязательным требованием при этом остается издание законодательного акта <325>.
--------------------------------
<319>
Например, ст.
104 Устава ООН, ст.
282 Договора о Европейском сообществе,
ст.
1 Генерального соглашения о
привилегиях и иммунитетах Совета Европы
1949 (BGBl 1954 II, 493). Подробнее см.: Beitzke.
von auf Staatsvertrag beruhenden internationalen Organisationen und
juristischen Personen, BerDGVR 9 (1969) 77ff;
,
Die innerstaatliche Rechtsstellung Internationaler Organisationen,
1972; Rensmann (Fn 304) 305ff.
<320> Seidl-Hohenveldern/Rudolph // Charter UN, Art 104 Rn 18.
<321> Seidl-Hohenveldern/Loibl // Internationale Organisationen, Rn 0327.
<322> Simma/Vedder // Grabitz/Hilf (Fn 97) Art 282 EG Rn 8f.
<323>
В отношении Европейского сообщества:
EuGH, Slg 1960, 1115, 1133 (Fieddelaar); Ipsen (Fn 124) 204;
Grunwald. Die
der EG, EuR 1984, 227ff.
<324> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1606ff; Seyersted. Applicable Law in Relations between Intergovernmental Organizations and Private Parties, RdC (1967-III) 433ff.
<325> Seidl-Hohenveldern/Rudolph // Charter UN, Art 104 Rn 6.
113. Если упомянутые договорные правила касаются только членов организации, третьим государствам не запрещается предоставлять правоспособность "чужой" международной организации. Международное обычное право не определяет в этом случае обязательство. Однако третьи государства могут принимать соответствующие договорные обязательства либо автономно предоставлять международной организации указанный правовой статус посредством издания собственного правового акта <326>. Как правило, уже из МЧП государства следует, что в отношении правосубъектности делается ссылка на собственное право организации; если право международной организации наделяет ее международной правоспособностью, то в этом случае можно исходить из национального права, поскольку внутригосударственная правоспособность будет направлена на разумное исполнение задач <327>.
--------------------------------
<326> Швейцария, заключив перед ее вступлением в ООН соглашение о местонахождении в 1946 г. (1 UNTS 164), и ФРГ, приняв Постановление от 16.06.1970 (BGBl 1970 II, 669), признали, таким образом, правосубъектность ООН в их национальном праве.
<327> См.: Seidl-Hohenveldern/Rudolph // Charter UN, Art 104 Rn 41ff; Herdegen (Fn 286) 543f; Rensmann (Fn 304) 308ff.
д) Квалификация норм,
регулирующих внутреннюю деятельность организаций
114. Дискуссионным остается вопрос, можно ли квалифицировать внутреннее право международной организации как международное право <328>. Проблема заключается в том, что внутреннее право организаций действует не в отношениях между субъектами международного права, оно направлено на внутриорганизационные отношения. Трудности возникают уже в момент определения правил внутреннего действия. В этом случае не работает разделение на учредительный договор (первичное право), - с одной стороны, и правовые акты органов, принятые на основе учредительного договора (вторичное право) - с другой стороны. Дело в том, что многие положения учредительного договора уже обладают качеством "конституции": например, положения об органах и формировании их воли, о распределении компетенции, о финансировании, действуя, таким образом, внутриорганизационно. Напротив, некоторые меры организации выходят за рамки внутренней компетенции и направлены (также) на третьи государства <329>. Следовательно, в каждом случае необходимо учитывать конкретное действие соответствующего правила или меры <330>.
--------------------------------
<328> См.: Bernhardt (Fn 76) 7ff; Miehsler (Fn 76) 47ff; Meng (Fn 109) 149ff; Bernhardt. International Organizations, Internal Law and Rules, EPIL II (1995) 1314ff. См. также: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 39.
<329> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1200.
<330> См.: Bernhardt (Fn 76) 9ff; Miehsler (Fn 76) 68ff.
115. Представители господствующей точки зрения оспаривают международное качество внутреннего права организаций и определяют его как отдельную правовую систему (право sui generis) <331>, утверждая, что по своей структуре указанное право существенно отличается от международного права и, следовательно, не может к нему относиться. По их мнению, внутреннее право международных организаций отличается по преимуществу не координирующим, а организационным характером; ему присущи собственные механизмы правотворчества, большая определенность в содержании правовых актов; наконец, для него характерно не только разделение, но и иерархия власти, что придает ему, в свою очередь, сходство с публичным правом государства. Несмотря на убедительные доводы, слабость указанной позиции в том, что она не объясняет, где пролегает соединительная линия с учредительным договором, который относится к международному договору. Правовые нормы, регламентирующие деятельность организации, бесспорно, восходят к договору и, следовательно, подчиняются международному праву <332>. Остается непонятным, каким способом и по какой причине внутреннее право организации, вопреки этой зависимости, должно приобрести самостоятельность от международного права. Таким образом, придется считаться с тем, что внутреннее право организаций относится к международному праву <333>: его особенности не оправдывают его дифференциации. Автономия внутреннего права организаций не означает независимость его от международного права, а лишь указывает на относительную самостоятельность, что не противоречит сути современного международного права. Из простого порядка координации деятельности государств международное право превратилось в систему организационной кооперации, в которой существенными факторами выступают международные организации и их право <334>. Как во внутригосударственной сфере внутреннее право обществ или союзов принадлежит к национальному праву, так и право международной организации, включая ее внутренний правопорядок, относится к международному праву.
--------------------------------
<331> См.: Miehsler (Fn 76) 70ff; Schermers/Blokker (Fn 24) § 1196: "separate legal order", "independent of any other legal order"; Rudolf. und deutsches Recht, 1967, 43f; Balladore Pallieri. Le droit interne des organisations internationales, RdC 127 (1969-II) 1ff.
<332> См.: Mosler. Diskussionsbeitrag, BerDGVR 12 (1973) 103f; Mosler (Fn 2) 21ff.
<333> См.: Bernhardt (Fn 76) 21ff.
<334> См.: Bernhardt (Fn 76) 39ff; Meng (Fn 109) 180ff. О превращении в право кооперации см.: Bleckmann. Allgemeine Staats- und , 1995, 737ff.
116. Вопрос правовой квалификации - это не просто формальная проблема определения, имеющая значение только для систематики <335>. Если предположить, что внутреннее право организации не является международным правом, то Международный суд лишится возможности его применять. Статья 38 Статута Международного суда не приводит исчерпывающий перечень источников международного права, однако определяет применимое для Международного суда право. Положение об отнесении к международному праву распространяется также на международные правила толкования (ст. 31 Венской конвенции о ПМД), которые не столь ограничены, чтобы не позволить соответствующим образом учитывать особенности учредительного договора и внутреннего права организации (effet utile, implied powers).
--------------------------------
<335> См.: Jaenicke. Diskussionsbeitrag, BerDGVR 12 (1973) 98f.
117. Проблема квалификации обостряется применительно к праву Европейского сообщества. Пока его особенности с трудом поддаются анализу в рамках категорий общего международного права. Первоначально Суд ЕС рассматривал правопорядок Европейского сообщества как "новую правовую систему международного права" <336>, однако позднее уже подчеркивал самостоятельность права Сообщества ("особый правовой порядок") <337>. Тем не менее связь права Европейского сообщества с его международными истоками не нарушена: оно не считается самостоятельным правовым режимом (self-contained regime) <338>. Обособление права в самостоятельную систему потребовало бы применения категорий государственного права. Однако договоры Сообщества, как и Договор о ЕС, не акцентируют на том внимания. Они по-прежнему указывают на роль государств-членов как важных факторов влияния, составляющих основу Союза <339>. Таким образом, несмотря на особенности права Сообщества, применение общих правил международного права как ultima ratio полностью не отвергается: например, в случаях осуществления договорных обязательств, исключения из членов или прекращения существования Сообщества <340>.
--------------------------------
<336> EuGH, Slg 1963, 1, 24 (van Gend & Loos).
<337> EuGH, Slg 1964, 1251, 1256 (Costa/ENEL). См. также: решение ФКС (BVerfGE 22, 293, 296; 31, 145, 174); Ipsen (Fn 124) 6ff; Nicolaysen. Europarecht, 2. Aufl 2002, 72ff; Everling (Fn 106) 173ff.
<338> См.: Simma. Self-contained Regimes, NYIL 16 (1985) 111 (123ff); Marschick. Subsysteme im . Ist die Union ein "Self-Contained Regime"?, 1997; Conway. Breaches of EC Law and the International Responsibility of Member States, EJIL 13 (2002) 679ff; Meng (Fn 109) 167f.
<339> См.: ст. 5 Договора о Европейском сообществе; абз. 4 ст. 6 Договора о ЕС не устанавливает имманентную компетенцию Союза. См.: об этом решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 192ff).
<340> См.: абз. 77 и след.