I. История международных организаций и их значение
1. Международные организации -
неотъемлемый элемент международного сотрудничества
1. Уже длительное время на международной арене выступают не только государства, но и иные субъекты международного права (что исторически обусловлено), такие как Святейший Престол, Суверенный Мальтийский рыцарский орден <1>. В начале XX века к ним присоединились международные организации, количество которых неизменно возрастает: они не только значительно расширили круг субъектов международного права <2>, но и оставили заметный след в развитии большинства отраслей материального международного права (см. абз. 19 и след.). Известный итальянский юрист-международник Роберто Аго справедливо назвал международные организации важнейшим феноменом развития современного международного права <3>.
--------------------------------
<1> Об этих субъектах международного права см.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 39 и след.
<2> Mosler. Die Erweiterung des Kreises der 22 (1962) 1ff.
<3> Ago. Internetional Law in a Changing World, 1965, 20.
2. Причина стремительного роста международных организаций заключается в том, что международные отношения невозможно представить без институциональной формы сотрудничества <4>. Международные организации составляют ключевой элемент процесса институционализации постольку, поскольку они могут создаваться собственными ведущими членами, по своему усмотрению и с любой целью, наделять адекватными функциям полномочиями. Устойчивая внутренняя структура и формирование собственной воли позволяет им обеспечить бесперебойное выполнение масштабных задач. Уровень эффективности, как будет далее показано, зависит от объема делегированных задач и их характера - специального или общеполитического.
--------------------------------
<4> Mosler. The International Society as a Legal Community, 1980, 175ff.
2. История создания: от конгрессов сторонников мира
и административных союзов до Лиги Наций
3. Корни международных организаций уходят в глубь XIX века <5>. В ведущих европейских государствах (Европейский концерт) доминировали конгрессы сторонников мира, создававшиеся с целью обеспечения мира в Европе путем сохранения или установления равновесия сил и исключения гегемонистских устремлений <6>. Таким образом, общественная идея <7>, заложенная во многих философских проектах, также приобрела политическую актуальность. Термин "международная организация" впервые использовал Лоример в 1867 году применительно к европейскому сообществу государств <8>. В таком принципиальном предвидении организованного европейского сообщества государств на свет появился еще один росток международной организации, из которого затем развилась ее современная форма. Речь идет о так называемых административных союзах <9>, которые возникли как реакция на мощный технический прогресс во второй половине XIX века. В числе первых примеров - Международный союз телекоммуникаций (1865), Всемирный почтовый союз (ВПС, 1874) и Парижский союз по охране промышленной собственности (1883) <10>. В отличие от конгрессов сторонников мира, которые собирались ad hoc, административные союзы основывались на межгосударственном договоре, и их деятельность регулировалась в нормативном порядке. Они создавались на длительный срок, текущие дела выполнял постоянно действующий секретариат, не требуя постоянного присутствия представителей членов союза. Задачи носили строго целевой характер. Идея функционализма позволяла выделить отдельные сферы деятельности из общей политики и противостоящих ей национальных интересов и принимать решения, адекватные всеобщим интересам <11>.
--------------------------------
<5> См.: Seidl-Hohenweldern/Loibl, Internationale Organisationen, Rn 207ff; . Internationale Organisationen, 67ff. Указанные авторы исследуют эпоху античности; однако такой подход особо не повлиял на толкование современных международных организаций. См.: также: Kirgis. International Organizations, 1ff; Wehlberg. Entwicklungsstufen der internationalen Organisationen, Friedens-Warte 52 (1954) 193ff; Klabbers. The Life and Times of the Law of International Organizations, NJIL 70 (2001) 287ff; Klabbers. An Introduction to International Institution Law, 2002.
<6>
Баумгарт анализирует работу трех
конгрессов и 24-х конференций, действовавших
в период с 1814/1815 гг. по 1914 г. См.: Baumgart. Vom
Konzert zum
,
2. Aufl 1987.
<7> Речь идет о теориях естественного права (Пуфендорф) и просвещения (Кант). См.: Kant. Zum ewigen Frieden, 1795.
<8> Впервые термин прозвучал 18 мая 1867 г. в докладе перед Королевской академией в Эдинбурге. См.: Potter. Origin of Term International Organization, AJIL 39 (1945) 803ff.
<9>
Reinsch. Public International Unions, 1911; Rapisardi-Mirabelli.
des unions internationales, RdC 7 (1925-II) 344ff; Wolfrum.
International Administrative Unions, EPIL II (1995) 1041ff.
<10>
Подробнее см.:
.
Strukturwandel der internationalen Verwaltung, 1962, 4ff.
<11> В начале XX в. в целом насчитывалось 30 "организаций". См.: Ballreich. Die Interdependenz Internationaler Organisationen, AVR 19 (1981) 121 (124ff); Wallace/Singer. Intergovernmental Organization in a Global System, 1815 - 1964: A Quantitative Description, International Organization 24 (1970) 239ff.
4. Правовое обособление административных союзов или секретариатов от их членов на этом этапе еще не осуществлялось, поскольку сложилось устойчивое представление о связи международной правоспособности с элементом территориально ограниченного господства. Деятельность различных навигационных комиссий (по Рейну и Дунаю), полномочия которых были связаны территориально, наглядно показала, что идея функционально-ограниченной правоспособности - в отличие от всеобъемлющей правоспособности государств - была вполне реальной <12>. Следовательно, возникает дополнительный интерес к развитию международных организаций.
--------------------------------
<12> См.: Mosler (Fn 2) 9f; Tomuschat. Die Internationale Gemeinschaft, AVR 33 (1995) 1 (13f).
5. Решающий прорыв в развитии отделенных от государств-участников, юридически самостоятельных и дееспособных международных организаций наметился с учреждением Лиги Наций (League of Nations, des Nations) и созданием Международной организации труда (МОТ) <13>. В этот период образованы основные институты, действующие и сегодня (органы, формирование воли, членство). Обе структуры свидетельствуют, что, с одной стороны, одобрена идея организации сообщества государств, осуществляющих общие политические задачи (международное сотрудничество и поддержание мира); с другой стороны, практикуется ориентированное на функционализм распределение обязанностей (установление социальной справедливости путем организации соответствующих условий труда).
--------------------------------
<13> См.: ter Meulen. Der Gedanke der Internationalen Organisation in seiner Entwicklung, 1917, 1929, 1940.
6. Лига Наций <14> была создана по инициативе американского президента Вудро Вильсона и нашла широкую поддержку в период мощных потрясений, коснувшихся существующей государственной системы и классических представлений о войне и мире, к которым привела Первая мировая война. Очевидно, что изначальной политической ошибкой оказалось включение Устава Лиги Наций в Версальские мирные договоры 1919 - 1920 гг., что вызвало предположение о возможности использования Лиги Наций в качестве инструмента, дисциплинирующего побежденные страны Центральной Европы. Впечатление, что это организация победителей, подтверждалось также тем, что Германия была принята в международную организацию лишь в 1926 году. Однако к политической несостоятельности Лигу Наций привело отсутствие универсальности. Несмотря на активную роль американского президента в разработке Устава Лиги Наций, США не ратифицировали мирные договоры и не присоединились к Уставу позднее. Советский Союз был принят в Лигу Наций лишь в 1934 году, но уже через пять лет, после нападения на Финляндию, был вновь исключен. К этому времени страны "оси" (Германия в 1933, Япония в 1935, Италия в 1939 году) покинули Лигу Наций, но уже добровольно <15>. Таким образом, у Лиги Наций отсутствовала политическая воля для реализации или хотя бы введения санкций, предусмотренных против нарушителей мира (конфликт в Абиссинии в 1935 - 1936 гг.).
--------------------------------
<14>
Подробнее см.: Walters. A History of a League of Nations,
2 Bde, 1952;
.
Die Satzung des
,
Kommentar, 3. Aufl 1931; Parry, League of Nations, EPIL III (1997)
177ff mwN;
.
Internationale Organisationen, 101ff.
<15> В целом из Лиги Наций вышли 16 государств.
7. Тем не менее было бы несправедливо утверждать, что Лига Наций потерпела полный крах. В социальной сфере и в области прав человека она добилась первых ощутимых успехов, без которых дальнейшее развитие в рамках ООН было бы немыслимым; к названным успехам принадлежат, вопреки всем недостаткам и ограниченному сроку действия, система мандата и система защиты прав меньшинств. Однако важнейшее достижение заключается в том, что учреждением Лиги Наций впервые на практике осуществлен переход от философских проектов по созданию всемирного союза к институту, основанному на договоре, и для его внутренней организации был накоплен определенный опыт (общее собрание членов/ассамблея Лиги Наций, немногочисленный управленческий орган/совет Лиги Наций и постоянный секретариат). Особое значение приобрела впервые реализованная в рамках этой международной организации идея институционализированной юрисдикции (Постоянная Палата международного правосудия), дополнившей традиционный арбитраж <16>. Несмотря на все очевидные недостатки, в целом мысль о всемирной организации утвердилась настолько, что после Второй мировой войны трудно было представить развитие новых отношений без учреждения соответствующей организации. Считается, что Лига Наций выполнила свою миссию только после того (1946), как ООН приступила к работе (1945).
--------------------------------
<16> См.: Раздел 7. Шредер. Абзац 70 и след.