6. Правопреемство государств

а) Понятие и правовая основа

178. При возникновении новых государств или распаде государства возникает вопрос, какие международно-правовые договоры должны действовать в отношении государства-правопреемника и в какие имущественные права государство-преемник может вступить. Общие нормы международного права в этой области разработаны лишь частично. Первая попытка кодификации была предпринята в Венской конвенции от 23 августа 1978 года о правопреемстве государств в отношении договоров и Венской конвенции от 8 апреля 1983 года о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных долгов и государственных архивов. Обе Конвенции до сих пор не вступили в силу. Дело в том, что процесс деколонизации обусловил приоритетное внимание к новым независимым государствам, что и отразилось в указанных Конвенциях, вследствие чего количество государств, ратифицировавших Конвенции, оказалось недостаточным.

179. Обе Венские конвенции содержат дефиницию правопреемства государств: "Правопреемство государств означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории" <291>.

--------------------------------

<291> См.: абз. 1 ст. 2 Венской конвенции 1978 г. и соответствующее положение Конвенции 1983 г.

180. Таким образом, вопрос о переходе прав и обязанностей встает лишь в том случае, если произошла фактическая смена и речь идет не только о внутригосударственных процессах, таких как изменение состава правительства. В отличие от гражданского права, рассматривая правопреемство государств, надлежит исходить из принципа специальной преемственности, а не из положения о том, что государство-правопреемник вступает во все права и обязанности государства-предшественника.

б) Правопреемство в отношении международных договоров

181. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 года <292> исходит из принципа преемственности договорных обязательств. Исключение составляют новые независимые государства, которые, невзирая на договоры, заключенные колониальным государством, начинают свое существование с чистого листа (tabula rasa). В то же время ст. 17 открывает перед ними возможность присоединиться к многосторонним договорам (free choice doctrine) <293>.

--------------------------------

<292> О Венской конвенции см.: Menon. Vienna Convention of 1978 on Sucession of States in Respect of Treaties, RDI 59 (1981) 1 ff; Treviranus. Die Konvention der Vereinten Nationen Staatensukzession bei , 39 (1979) 259ff; Zemanek. Die Wiener Konvention die Staatennachfolge in , FS Verdross, 1980, 719ff.

<293> Подробнее см.: Zimmermann. Staatennachfolge.

182. На случай цессии ст. 15 содержит принцип подвижных границ согласно общему международному праву. В соответствии с указанным принципом договоры, заключенные приобретателем территории, автоматически распространяются на новую территорию, а договоры, заключенные государством-предшественником, более не действуют. Правопреемство государств не затрагивает договоры о границах, договоры о пограничном режиме и так называемые пограничные договоры, в частности договоры о правах транзита <294>.

--------------------------------

<294> Zimmermann. Staatennachfolge; ders, Gerichtshof und Staatennachfolge in , FS Ress, 2005, 357ff; Alimi. Die Staatensukzession in und die Einigung Deutschlands, 2004.

183. Принцип преемственности договорных обязательств отражен в ст. 153 конституционного закона N 4 Национального Совета Чехии о мерах, связанных с распадом ЧСФР, а также в соответствующих положениях Конституции Словакии.

184. В ст. 12 Минского соглашения об учреждении СНГ государства - преемники бывшего Советского Союза гарантировали выполнение международных обязательств. Это было включено в Алма-Атинское заявление с дополнением "в соответствии с их конституционными процедурами". 6 июля 1992 года государства СНГ договорились о том, что при заключении международных договоров, представляющих общие интересы, совместные решения не должны приниматься, но каждое государство СНГ может самостоятельно решать вопрос о продолжении их действия. В отношении двусторонних договоров, которые представляют интерес по меньшей мере для двух государств, должно быть достигнуто согласие государств. Специальные договоренности касались договоров о контроле над вооружениями и о разоружении.

185. Преемство прав членства в международных организациях не происходит автоматически. Напротив, новые государства должны просить о принятии их в члены организации <295>. Так, после выхода (сецессии) Пакистана из состава Индии в 1947 году и выхода Бангладеш из состава Пакистана в 1971 году государство-предшественник сохранило свои членские права, в то время как отделившиеся государства должны были просить о принятии их в члены. После распада СССР Российская Федерация продолжила членство СССР в органах ООН, в частности в Совете Безопасности <296>, в то время как новые государства СНГ, за исключением Украины и Белоруссии, уже состоявших членами, были приняты в ООН в качестве новых членов.

--------------------------------

<295> См.: Документ ООН A/CN.4/140, 8; см. также: Раздел 4. Кляйн, абз. 71.

<296> Швайсфурт усматривает в этом "новую практику в будущем" в случае разделения постоянного члена Совета Безопасности. Отличие такой практики состоит в том, "что одно из государств-правопреемников распавшегося в результате разделения постоянного члена Совета Безопасности может занять его место без формальной процедуры принятия в члены в порядке правопреемства, если другие государства-преемники согласны с этим и государства-члены ООН признают такое согласие и не возражают против него" (Schweisfurth [Fn 285] 119).

в) Правопреемство в отношении государственного имущества,

государственных архивов и государственных долгов

186. Правопреемство в отношении государственного имущества, государственных архивов и государственных долгов составляет предмет регулирования Венской конвенции от 8 апреля 1983 года <297>. Ее структура, по существу, соответствует Конвенции 1978 года. Дополнительно проведено различие между имуществом, архивами и долгами.

--------------------------------

<297> Последнюю редакцию см.: Institut de Droit International, La succession d'Etats en de biens et de dettes, Commission, Rapporteur: Georg Ress M. lors de la Session de Vancouver, 2001, AVR 40 (2002) 355; см. также: Ruffert. Probleme der Staatensukzession im Hinblick auf und Schulden, NJW 2001, 2235.

187. В ст. 8 Конвенции государственное имущество государства-предшественника определяется как имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали этому государству в соответствии с национальным правом государства-предшественника. Конвенция не проводит различия между имуществом, принадлежащим административным органам и необходимым государству для выполнения суверенных задач, и финансовым имуществом, которое не является непосредственно необходимым для выполнения указанных задач.

188. В основном государству-преемнику переходит все имущество, если не достигнуто иное соглашение. В случае уступки или обособления все недвижимое имущество, находящееся на соответствующей территории, переходит государству-преемнику. Это правило применяется и в отношении движимого имущества, связанного с деятельностью государства-предшественника на уступленной или отделенной территории.

189. Государственные архивы, необходимые для управления соответствующей территорией, переходят государству-преемнику вне зависимости от вида и способа перехода территории (так называемый принцип относимости). Этот принцип применяется также к части государственных архивов, исключительно или в основном имеющих отношение к территории государства-преемника <298>.

--------------------------------

<298> Fitschen. Das rechtliche Schicksal von staatlichen Akten und Archiven bei einem Wechsel der Herrschaft das Staatsgebiet, 2004.

190. Согласно ст. 33 Конвенции к государственным долгам относятся возникшие в соответствии с международным правом финансовые обязательства. Переход государственных долгов, как правило, приводит к тому, что обязательства государства-предшественника погашаются, а у государства-преемника возникают обязательства <299>. Относительно объема долгов в ст. 37 (в случае передачи) и ст. 40 (в случае разделения) устанавливается, что переход межгосударственных долгов осуществляется в соответствующем размере. Исключение составляют долги, которые государство-преемник не считает возможным принять на себя, поскольку они противоречат основным его интересам: например, военный заем для подавления восстания (так называемые плохие долги).

--------------------------------

<299> Reina. Iraq's Delictual and Contractual Liabilities, BJIL 22 (2004) 583ff; Anderson. International Law and State Succession - A Solution to the Iraqui Debt Crisis? Utah LRev 2005, 401ff.

191. При распаде Чехословакии уже 13 ноября 1992 года, фактически еще до принятия закона о распаде, был принят конституционный Закон о разделе имущества между Чешской Республикой и Словацкой Республикой и его переходе обеим республикам. В соответствии с этим законом недвижимое и движимое имущество, состоящее в явной связи с целевым назначением недвижимого имущества, перешло тем республикам, в которых оно находилось. Раздел по количеству всего населения касался иного имущества, например, инвестиций в Международном банке реконструкции и развития.

г) Правопреемство государств и гражданство

192. Вопрос о том, имеются ли нормы общего международного права о смене гражданства в случае перехода территории и, если имеются, то какие, является спорным. Согласно распространенной после Второй мировой войны точке зрения гражданство населения изменяется со сменой территориального суверенитета. Иными словами, население территории, которая переходит из-под власти одного государства под власть другого, автоматически теряет свое прежнее гражданство и приобретает гражданство нового государства <300>. Однако господствующее в литературе и судебной практике мнение обоснованно опровергает такой подход <301>. Практику государств последнего времени характеризует множество колебаний, отклонений и разночтений, что затрудняет разработку на ее основе соответствующих норм международного обычного права <302>. Практика государств бывшего Советского Союза и Чехословакии, процессы распада Югославии позволяют заключить, что большинство государств следует принципу, в соответствии с которым изменение суверенитета на какой-либо территории влечет за собой также смену гражданства лиц, живущих на этой территории, причем в некоторых государствах в качестве условия выдвигалось требование о наличии гражданства государства-предшественника либо определенного срока пребывания на государственной территории. При определенных предпосылках гражданство предоставлялось также лицам, находящимся за границей, если они могли доказать определенную связь со страной, например, рождение одного из родителей на суверенной территории нового государства; в отдельных случаях предусматривалось принудительное лишение гражданства. Во многих новых государствах учитывалась воля индивида, однако единой практики предоставления права на выбор гражданства не сложилось.

--------------------------------

<300> v. . und Gebietswechsel, FS Scupin, 1983, 441 (447f); Brownlie (Fn 2) 627ff.

<301> Решение Федерального административного суда Германии (BVerwGE 1, 206); BGHZ 3, 178, 186; BGHSt 9, 53, 57; Weis. Nationality and Statelessness in International Law, 1979, 135, 137ff; Randelzhofer. in: (Fn 140) Art 16 Abs 1 GG Rn 29 mwN.

<302> Подробнее см.: Hailbronner/Renner (Fn 130) Einl E Rn 38ff.

193. Как проект Комиссии международного права <303> (КМП), так и проект Декларации о влиянии правопреемства государств на гражданство физических лиц от 14 сентября 1996 года <304>, подготовленный Европейской комиссией за демократию через право при Европейском совете, в сущности подтверждают практику государств <305>. Статья 1 проекта в разделе общих положений устанавливает право индивида на гражданство <306>. В ст. 5 презюмируется, что лица, постоянно пребывающие на территории, которой касается правопреемство государств, приобретают гражданство государства-правопреемника с момента перехода территории. Статья 11 предусматривает обязательный учет воли индивида. Другие положения регламентируют единство семьи, гражданство детей и статус лиц, имеющих постоянное место пребывания на территории, переходящей государству-преемнику. Ст. 15 устанавливает принцип недискриминации; ст. 16 запрещает вынесение произвольных решений, а в ст. 17 приведены нормы процессуального права. Вторая часть проекта КМП ориентируется на Венские конвенции 1978 и 1983 гг. и определяет различия между случаями правопреемства государств <307>.

--------------------------------

<303> Документ ООН A/CN.4/4/474: "Проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств".

<304> CDL-N AT (96) 7; см.: Report der Venice Commission, European Commission for Democracy through Law, Consequences of State Succession for Nationality, 1998; Citizenship and State Succession, Proceedings, 1998.

<305> Подробнее см.: Hailbronner/Renner (Fn 130) Einl E, Rn 54ff.

<306> Zimmermann. State Succession and the Nationality of Natural Persons - Facts and Possible Codification, in: Eisemann/Koskenniemi (Hrsg), State Succession: Codification Tested against the Facts, 2000, 611 (643 ff).

<307> См.: Hailbronner/Renner (Fn 130) Einl E Rn 60ff.

194. В абз. 1 ст. 18 Европейской конвенции о гражданстве отмечено, что в вопросах гражданства при правопреемстве государств, в частности во избежание состояния безгражданства, государства обязаны учитывать принципы верховенства права, нормы, касающиеся прав человека, и принципы, содержащиеся в ст. ст. 4, 5 и в абз. 2 ст. 18 Конвенции, к которым относятся подлинная и реальная связь соответствующего лица с государством, постоянное место жительства соответствующего лица на момент правопреемства государств, воля соответствующего лица и его территориальное происхождение.