Экзамен зачет учебный год 2023 / Uchebnik_Arbuzkina_2018

Важнейшим инструментом гармонизации федеративных отношений служил прежде институт экономического выравнивания: создавался специальный федеральный фонд за счет изъятия из наиболее развитых в имущественном отношении земель части финансовых ресурсов и последующего перечисле-

ния их в наименее развитые регионы. Но после присоединения восточных земель они оказались наименее развитыми в социально-экономическом от-

ношении и стали получать основную долю финансовых средств. Это вызвало дополнительные проблемы, и в 2004 г. институт экономического выравнива-

ния был упразднен.

Предусмотрено выделение дотаций из федерального бюджета новым землям,

но в связи с возросшим дефицитом федерального бюджета размер этих дота-

ций на 2007—2013 гг. был сокращен на одну треть.

Завершая анализ федеративных отношений в Германии, следует отметить еше ряд обстоятельств. Надежды, которые жители бывшей ГДР связывали с падением Берлинской стены, так и не сбылись. Они тревожатся за свое бу-

дущее и будущее своих детей в объединенной Германии. Если заработная плата жителей западных земель Германии с 2002 г. в среднем увеличилась на

11%, то в восточных землях она за тот же период снизилась на 10%. Доходы работников в западных землях на 30% выше заработков их восточных коллег,

сообщает федеральное статистическое ведомство.

В начале октября в ФРГ отмечается День германского единства, имеющий статус национального праздника. В 2014 г. институт по изучению обще-

ственного мнения Allensbach провел опрос населения по вопросу, согласны ли опрашиваемые с тезисом: «Мы — один народ». Более 56% немцев не со-

гласились с этим утверждением. На востоке ФРГ не согласились 60%, на за-

паде — 55%.

281

6.4. Система органов государственной власти

Конституционные принципы организации и деятельности органов государ-

ственной власти. Вся система органов государственной власти Германии функционирует на основе принципов разделения властей, законности, демо-

кратизма и гласности. Хотя принцип разделения властей четко и не зафикси-

рован в Основном законе, но его действие вытекает из содержания отдельных статей. Так, установлено, что государственная власть осуществляется «наро-

дом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия» (абз. 2 ст. 20). Зако-

нодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная — Федераль-

ному правительству. Судебная власть осуществляется Федеральным консти-

туционным судом, федеральными судами и судами земель.

Принцип демократизма проявляется в характере политического режима, за-

крепленного в Основном законе (абз. 1 и 2 ст. 20). Принцип законности также закреплен непосредственно в Основном законе: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом» (абз. 3 ст. 20).

Вся деятельность органов государства находится под общественным контро-

лем, который обеспечивается свободной деятельностью СМИ, широко осве-

щающей работу всех органов германского государства.

Общая характеристика избирательной системы. Основным и наиболее важ-

ным способом формирования органов государственной власти в республике являются выборы, поэтому следует рассмотреть более подробно избиратель-

ное право и избирательную систему ФРГ. В Основном законе ФРГ установ-

лено, что выборы в Бундестаг и представительные органы земель, округов и общин являются всеобщими, прямыми, свободными, равными при тайном голосовании (абз. 1 ст. 28, абз. 1 ст. 38).

Следует отметить, что избирательная система ФРГ непрерывно совершен-

ствовалась в течение всего периода ее существования. Так, в 1953 г. была введена система двойного голоса. Избирательным законом 1956 г. введена

282

возможность голосования по почте. В 1969 г. возраст пассивного избира-

тельного права был снижен до 25 лет, в 1972 г. — до 21 года, а в 1974 г. — до

18 лет. В 1970 г. возраст активного избирательного права был снижен с 21

года до 18 лет. В 1985 г. избирательные права были предоставлены немцам,

проживающим за границей, а метод д’Ондта при подсчете голосов в системе пропорционального представительства был заменен методом Хэра — Нимей-

ера. При первых общегерманских выборах 2 декабря 1990 г. были установле-

ны специальные правила, согласно которым объединенная Германия разде-

лялась на два избирательных округа, в которых раздельно определялся 5%-

ный избирательный барьер, что позволило двум вновь созданным партиям в новых землях — «Союз 90-х/Зеленые» и Партии демократического социа-

лизма войти в Бундестаг.

Основные положения избирательного права и действующей избирательной системы Германии можно рассмотреть на примере выборов в Бундестаг. В

Основном законе определено, что право избирать имеют лица, достигшие возраста 18 лет, а право быть избранным — лица, достигшие возраста, «с ко-

торого наступает совершеннолетие» (абз. 2 ст. 38). Детальное регулирование избирательных отношений осуществляется Федеральным законом от 7 мая

1956 г. В этом Законе установлено, что активным избирательным правом об-

ладают все граждане ФРГ, которые достигли надень выборов 18-летнего воз-

раста, проживают в Германии не менее трех месяцев и не лишены избира-

тельных прав (п. 1 § 12). Активным избирательным правом обладают и гер-

манские граждане, проживающие за рубежом. Это право предоставлено тем,

кто после 23 мая 1949 г. в течение не менее трех месяцев имел в ФРГ кварти-

ру или иное место постоянного проживания, и сохраняется постоянно за проживающими в странах — членах Совета Европы. Граждане Германии,

проживающие в других странах, пользуются этим правом в течение 25 лет (п. 2 § 12 Избирательного закона). Пассивным избирательным правом обладают граждане Германии, достигшие ко дню выборов возраста 18 лет (§ 15).

283

Выборы в Бундестаг проводятся по одномандатным округам, образуемым в каждой земле в зависимости от численности населения, и по земельным спискам, выдвигаемым политическими партиями в каждой земле. С 2002 г.

Бундестаг состоит из 598 депутатов. 299 из них избирается в одномандатных избирательных округах, а 299 — по земельным спискам. Для проведения вы-

боров образуется 299 одномандатных округов, число которых в отдельных землях может колебаться от двух (Бремен) до 64 (Северный Рейн — Вестфа-

лия). Кандидаты по одномандатным округам выдвигаются политическими партиями или избирателями.

В соответствии с Основным законом ФРГ парламентские выборы назначают-

ся самое раннее через 46, самое позднее — через 48 месяцев после начала но-

вого избирательного периода. Согласно Избирательному закону дату выбо-

ров в Бундестаг предлагает министр внутренних дел, после чего кабинет ми-

нистров должен обсудить данное предложение и внести затем соответству-

ющее формальное предложение президенту страны. Президент принимает окончательное решение. Выборы должны быть назначены на воскресенье или праздничный день.

При выборах в избирательном округе предложение о кандидатах могут вно-

сить политические партии, а также лица, обладающие активным избиратель-

ным правом (в количестве не менее 200 избирателей). Каждый кандидат мо-

жет быть предложен только в одном избирательном округе. Земельные спис-

ки кандидатов могут быть представлены только партиями (так называемая списочная привилегия партии). Каждый кандидат может быть выдвинут только в одной земле и внесен только в один партийный список. В поддерж-

ку земельного списка, выдвинутого партией, не имеющей своих представите-

лей в парламенте, требуется собрать не менее 2 тыс. подписей избирателей в соответствующей земле.

Политические партии получают финансовую поддержку от государства из расчета по 0,75 евро за голос при общем числе полученных голосов до 5 млн.

За каждый превышающий эту квоту голос выплачивается по 0,50 евро. Одна-

284

ко установлен и верхний предел. Годовые ассигнования для всех партий не должны превышать 122,5 млн. евро, а размер государственного финансиро-

вания каждой партии не должен превышать суммы самостоятельно получае-

мых ею доходов.

Осуществление избирательных процедур обеспечивается избирательными органами, к числу которых относятся: Федеральный руководитель выборов и Федеральная избирательная комиссия; земельный руководитель выборов и земельная избирательная комиссия, руководитель избирательного округа и окружная избирательная комиссия; председатель и правление избирательно-

го участка. Кроме того, в каждом избирательном округе создается правление во главе с председателем для подсчета голосов, присланных по почте.

Особенностью избирательной системы ФРГ является сочетание в ней эле-

ментов пропорциональной и мажоритарной систем.

При выборах депутатов Бундестага каждый избиратель имеет два голоса:

первый — для избрания депутата по избирательному округу, второй — для голосования по земельному списку кандидатов. В первом случае избранным считается кандидат, набравший большее число голосов, чем любой другой.

При равном числе голосов вопрос решается жеребьевкой.

Порядок распределения мандатов по земельным спискам весьма сложен. В

самом общем виде он состоит в следующем. К распределению депутатских мандатов допускаются партии, списки которых преодолели 5%-ный загради-

тельный барьер, а также партии, получившие хотя бы три мандата в избира-

тельных округах. Первоначально определяется общее количество мандатов,

предоставляемых каждой партии. Сначала мандаты передаются тем кандида-

там, которые одержали победу в одномандатных округах. Оставшиеся места распределяются между списками пропорционально количеству вторых голо-

сов, полученных каждым из них. На прежних выборах (до 2009 г.) распреде-

ление депутатских мандатов между списками осуществлялось на основе ме-

тода избирательных квот Хэра — Нимейера.

285

Начиная с выборов 2009 г. стал использоваться метод делителей Сент-Лагюе.

В том случае, когда какая-либо партия в одномандатных округах получила больше мест, чем ей положено в соответствии с полученными ею вторыми голосами, ей предоставляются так называемые избыточные мандаты. На со-

ответствующее количество мест увеличивается и численность Бундестага.

К выборам в 2013 г. было допущено 30 политических партий. Всего на 598

депутатских мест без учета дополнительных мандатов претендовало более 4

тыс. кандидатов. 5%-ный барьер преодолели только шесть партий: Союз ХДС/ХСС (310 мандатов), Социалистическая партия Германии (193 манда-

та), Левые (64 мандата) и Партия зеленых, выступавшая в блоке с Союзом

90-х (63 мандата). Эти партии получили в совокупности 84,2% голосов от числа голосовавших избирателей.

В июле 2008 г. Федеральный конституционный суд установил, что институт дополнительных мандатов, введенный изначально как исключительный слу-

чай, используется практически на каждых выборах и нарушает принцип рав-

ного избирательного права, поскольку ведет к разному весу мандатов. Суд рекомендовал парламенту внести соответствующие поправки в избиратель-

ный закон. Закон был пересмотрен, и если раньше число дополнительных мандатов составляло не более 15, то по итогам выборов 2013 г. оно возросло более чем вдвое.

День выборов в Бундестаг назначает федеральный президент, он должен приходиться на воскресенье или иной установленный законом нерабочий день. Избиратели голосуют лично, однако предусмотрена возможность голо-

сования по почте. Голосование производится посредством избирательных бюллетеней, которые вкладываются в конверты.

В случае досрочного прекращения полномочий какого-либо депутата его мандат передается следующему кандидату, стоящему в земельном списке. В

случае выбытия независимого кандидата, избранного в одномандатном окру-

ге, в соответствующем округе проводятся дополнительные выборы, которые должны состояться в течение 60 дней.

286

Следует отметить, что Основной закон ФРГ наряду с избирательным правом регулирует некоторые иные формы прямой демократии, в частности прове-

дение референдумов, выражение народной инициативы. Референдум может быть как консультативным — в форме опроса относительно принадлежности территории субъекту федерации (абз. 5 ст. 29), так и императивным, напри-

мер служащим для утверждения федерального закона об изменении границ

(территорий) субъектов федерации (абз. 2 ст. 29).

Германский парламент. Вопрос о структуре германского парламента не нашел в конституционном праве Германии однозначного решения. Согласно теоретическим концепциям отдельных ученых ФРГ парламентом в стране является Бундестаг, осуществляющий законодательную и иную деятель-

ность. «Бундестаг, — пишут германские ученые Г. Клайн и В. Цее, — явля-

ется парламентом Федеративной Республики Германия. Принимаемые им решения исходят от народа». Бундесрат через представительство членов пра-

вительства земель выражает интересы властных структур субъектов федера-

ции и не может рассматриваться в качестве представительного органа. В то же время многие германские и российские конституционалисты полагают,

что парламент ФРГ состоит из двух палат — Бундестага (нижняя) и Бундес-

рата (верхняя), не имеющих равного статуса.

Представляется, что более обоснованной является вторая позиция. Во-

первых, мировой практике известны различные процедуры формирования верхних палат парламентов (прямые выборы, избрание представителей орга-

нами государственной власти субъектов федерации, назначение монархом или президентом и т.п.). Здесь важны не столько процедура наделения соот-

ветствующим мандатом, сколько сам факт представительства интересов субъекта в федеральном парламенте. Во-вторых, если вывести Бундесрат из парламента, то с учетом имеющейся процедуры принятия закона при опреде-

ленных условиях только Бундесратом получается, что законодательствует в демократическом правовом государстве вовсе и не парламент, а какой-то иной орган. Вряд ли это допустимо.

287

Процедура выборов депутатов Бундестага уже рассмотрена. Следует допол-

нить, что депутаты Бундестага избираются на четыре года и согласно Основ-

ному закону являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести (ст. 38 и 39), т.е. в Гер-

мании действует принцип свободного депутатского мандата.

Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Ко-

личественный состав представителей от каждой земли предопределен коли-

чеством голосов, которыми располагает эта земля в Бундесрате. Это количе-

ство, в свою очередь, зависит от численности населения соответствующей земли. Каждая земля имеет в Бундесрате по меньшей мере три голоса. При численности населения свыше 2 млн. жителей земля представлена в Бундес-

рате четырьмя голосами, земля с населением свыше 6 млн. жителей — пя-

тью, более 7 млн. — шестью. По состоянию на декабрь 2016 г. палата насчи-

тывала 69 членов.

Представителями могут назначаться члены правительства соответствующей земли. Как правило, в состав Бундесрата назначаются руководители органов исполнительной власти земель (министр-президент, бургомистр и т.п.), а

также министры (сенаторы). Правительство каждой земли назначает в состав Бундесрата постоянных членов и их заместителей, которые замешают посто-

янных представителей. Члены Бундесрата имеют императивный мандат.

Правительства земель дают указания своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам, и могут в любое время отозвать их.

Таким образом, Бундесрат является постоянно действующим органом, но его состав периодически меняется в зависимости от изменения состава земель-

ных правительств.

Статус депутата Бундестага и члена Бундесрата регулируется нормами Основного закона ФРГ, Федеральным избирательным законом, Федеральным законом о статусе депутата 1977 г., регламентами палат. Есть еще самостоя-

тельный закон о вознаграждении членов Бундестага и некоторые иные акты.

Основные характеристики статуса членов германского парламента сводятся к

288

следующему. Прежде всего, следует отметить, что в Германии действует принцип несовместимости мандата депутата Бундестага с должностью члена Бундесрата. Мандат депутата Бундестага или члена Бундесрата несовместим также с должностью федерального президента, судьи и некоторыми другими.

В случае назначения депутата на должность федерального министра действие его мандата приостанавливается и на его место призывается следующий де-

путат, стоящий в соответствующем списке. Как уже отмечалось, мандат де-

путата Бундестага является свободным, а мандат члена Бундесрата носит им-

перативный характер.

Члены Бундестага работают на постоянной профессиональной основе с по-

лучением заработной платы. Соответственно они не могут совмещать свои функции с другой оплачиваемой работой. Права депутатов осуществляются депутатами либо коллективно, либо каждым единолично. Одиночными пра-

вами являются: право участвовать в обсуждении, вносить поправки в законо-

проекты, участвовать в выборах органов Бундестага и быть избранным в эти органы и некоторые иные. Коллективно депутатами Бундестага решаются следующие вопросы: созыв досрочного заседания палаты (по требованию трети ее членов), проведение закрытых заседаний Бундестага (по требованию десятой части депутатов), образование следственного комитета для расследо-

вания вопросов, связанных с деятельностью правительства или иными собы-

тиями (по требованию четверти депутатов), возбуждение обвинения против федерального президента (по требованию четверти депутатов). Кроме того,

депутаты имеют право знакомиться со всеми материалами заседания палаты,

вносить предложения об изменении повестки дня, выступать с заявлениями,

предложениями при обсуждении тех или иных вопросов.

Депутаты пользуются индемнитетом и иммунитетом. Согласно Основному закону депутат не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иным образом привлечен к ответственности за выражение им своего мнения либо голосование в Бундестаге или в каком-

либо парламентском комитете, кроме случаев клеветнических оскорблений

289

(абз. 1 ст. 46 Основного закона). Меры процессуального принуждения могут быть применены к депутату только с согласия палаты, за исключением слу-

чаев задержания на месте преступления или в течение дня, следующего за днем совершения уголовно наказуемых деяний. Кроме того, по требованию Бундестага должны быть прекращены любые принудительные меры в отно-

шении депутата (абз. 4 ст. 46). Основной закон ФРГ закрепляет институт де-

путатской тайны: «Депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверились им как депутатам либо которые доверили им в этом качестве какие-либо факты, равно о самих таких фактах» (ст. 47).

Регламент Бундестага предусматривает ответственность депутатов. Депутат-

оратор, превысивший регламент выступления, может быть лишен слова председательствующим. Председательствующий может также потребовать от депутата говорить по существу обсуждаемого вопроса (§ 35, 36 Регламента),

а также лишить слова или даже удалить из зала до конца заседания. За более грубое нарушение удаление производится на срок до 30 дней и из заработка депутата вычитается соответствующая сумма.

Редакция газеты «Das Parlament», освещающей работу Бундестага, опублико-

вала результаты любопытного исследования, проведенного редактором этой газеты.

Изучив 160 тыс. страниц протоколов заседаний парламента с 1949 г. до сего-

дняшних дней, он установил, что наиболее часто употреблявшимся ругатель-

ством на заседании палаты было «лжец» с вариациями. На втором месте по частоте — «лицемер». Такие слова звучали в адрес не только рядовых депу-

татов, но и канцлеров — К. Аденауэра, Г. Коля. В. Брандта обозвали трусом.

Часто использовались и «звериные» ругательства: «свинство», «корова».

За сквернословие депутатам выносится «общественное порицание». Такое взыскание за весь прошедший период было вынесено 294 депутатам 662 раза.

Германские СМИ делают вывод, что «с таким удовольствием и пылом, как политики, не оскорбляют своих коллег представители ни одной другой про-

фессиональной группы».

290