Экзамен зачет учебный год 2023 / Uchebnik_Arbuzkina_2018

С тех пор, с 1803 г., Верховный суд осуществляет конституционный кон-

троль и дает толкование Конституции.

Особенности судебного конституционного контроля в США состоят в том,

что, во-первых, конституционный контроль осуществляют все суды США и конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия. Во-

вторых, конституционный контроль носит универсальный характер, т. е. рас-

пространяется на любой нормативный акт любого органа или должностного лица. В-третьих, конституционный контроль носит деконцентрированный и казуальный характер, т.е. он осуществляется судом любого уровня при рас-

смотрении конкретного дела, в котором затронут законный интерес гражда-

нина. Наконец, конституционный контроль имеет относительный характер,

т.е. решения суда о признании неконституционным какого-либо акта не яв-

ляются общеобязательными, и признанная неконституционной норма не от-

меняется, а просто не применяется.

Осуществление Верховным судом функций конституционного контроля не-

редко вызывает противостояние данного органа и президентов, которые пы-

тались и пытаются нейтрализовать различными методами «строптивость» суда. Так, А. Линкольн, чтобы противостоять позиции Верховного суда, в 1863 г. инициировал увеличение количественного состава этого органа до 10

чел., а затем ввел в его состав своего единомышленника. В 1866 г. числен-

ность Верховного суда была сокращена до семи, а в 1869 г. вновь увеличена до девяти. В девяти случаях из десяти президенты заполняют судебные ва-

кансии представителями собственной партии, что мало согласуется с прин-

ципом независимости судей.

Следует отметить, что позиции Верховного суда по тому или иному вопросу менялись неоднократно. Так, в 1989 г. Верховный суд признал конституци-

онность применения смертной казни к несовершеннолетним. А в 2005 г. та-

кая практика была признана Верховным судом неконституционной. В основу своей новой позиции суд положил тенденции в стране и за рубежом, научные

251

свидетельства, а также обращения религиозных, правозащитных и юридиче-

ских организаций, осуществляющих защиту прав детей.

Практика деятельности Верховного суда США позволяет сделать следующий вывод: основным направлением конституционного контроля этого органа яв-

ляется контроль за соответствием федеральной Конституции актов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Так, за период с 1789 по

1990 г. Верховный суд признал неконституционными 126 федеральных зако-

нов и 1151 закон штатов и акт местных органов.

Процедура деятельности Верховного суда, его заседаний благодаря устано-

вившимся традициям имеет характер некоего ритуала. В зале заседаний су-

дейский стол стоит на возвышении. За столом расположены девять кресел.

Каждое кресло разной величины и изготавливается персонально для каждого судьи. Как только судья прекращает свои полномочия по различным обстоя-

тельствам, его кресло переходит в музей, портрет судьи вывешивается в га-

лерее, а если умирает Главный судья, то в музее выставляется его мраморный бюст. Это тоже часть ритуала.

Установлена жестко регламентированная процедура рассмотрения дел в Вер-

ховном суде. Участники процесса должны соблюдать регламент. Перед вы-

ступающим на пюпитре имеются две лампочки — зеленая и красная. Пока горит зеленая лампочка, докладчик имеет право говорить, как только загора-

ется красная, необходимо немедленно прекратить выступление, оборвать се-

бя на полуслове, иначе председательствующий лишает слова до конца про-

цесса. Такой жесткий регламент необходим, поскольку в Верховный суд США поступает немало апелляционных жалоб, а реально он может рассмот-

реть не более 170 судебных дел в год.

В США действуют и специальные суды: налоговые, таможенные, претензи-

онные и т..

При всем важном значении, которое придается в США судебной власти,

нельзя доводить ее до абсурда, когда обращаются в суд с исками о компенса-

ции морального вреда, вызванного ожирением ребенка, систематически пи-

252

тавшегося в «Макдональдсе», о взыскании денежных сумм с табачной фирмы в связи с заболеванием легких у заядлого курильщика и т.п.

Недаром же во время Олимпийских игр в Сиэтле ходил такой анекдот: «Ре-

портаж с торжественного открытия Олимпиады: вот перед трибунами появ-

ляется делегация США. Флаг страны несет единственный спортсмен. За ним следует многочисленная команда юристов, готовых ОТСПОРИТЬ его победу на Олимпиаде во всех видах спорта».

Еще один аспект судебной системы США — применение наказаний, связан-

ных с моральным воздействием. Так, судья г. Хьюстона приговорил супругов Мирелес к наказанию: каждый из них в течение пяти лет должен ежедневно ходить по самой оживленной улице города в течение пяти часов с табличкой

«Я — вор. Украл 250 тысяч долларов у фонда по защите жертв преступле-

ний». А у их дома висит другая табличка: «Здесь живут осужденные воры».

Такие наказания не единичны. Следовало бы исследовать вопрос об эффек-

тивности такого рода наказаний. Может быть, действительно это лучше, чем просто отправить преступника за решетку.

На этом можно было бы и закончить анализ системы органов власти, но по-

скольку именно в этой стране была впервые «сконструирована» система сдержек и противовесов, целесообразно раскрыть ее основные положения.

Система сдержек и противовесов в США. Формируя президентскую форму республиканского правления, отцы-основатели приложили немало усилий к тому, чтобы создать систему гарантий против узурпации власти кем бы то ни было. В Конституцию был заложен такой механизм, который обеспечивает действительно разделение и определенную долю автономности каждой из ветвей власти. Эта автономность проявляется, прежде всего, в предметах ве-

дения и полномочиях. В ст. I Конституции четко охарактеризована компе-

тенция Конгресса, в ст. II — компетенция президента и в ст. III — компетен-

ция Верховного суда.

Каждая из этих ветвей действует самостоятельно. Верховный суд не может решать те вопросы, которые отнесены к ведению президента, и наоборот.

253

Вместе с тем вся совокупность этих ветвей власти функционирует весьма со-

гласованно и во взаимодействии. Президент США возводится в должность посредством всеобщих выборов, пусть не прямых, а косвенных. Хотя избира-

тельная система, как уже отмечалось, имеет свои недостатки, но в ней четко выражен и учитывается интерес субъектов федерации, в том числе и при из-

брании президента: ведь фактически судьба президента решается в каждом штате. Там же формируется и коллегия выборщиков на основе того партий-

ного списка, который получил относительное большинство голосов избира-

телей этого штата. В разных штатах побеждают разные партии, но при этом выборщики каждого штата голосуют, выражая интерес избирателей своего штата. Получается, что не просто безликая масса, а именно народ каждого штата определяет того человека, который будет занимать пост президента. В

этом и выражен интерес субъектов федерации.

Разделение властей в США проявляется и в различных сроках полномочий:

Палата представителей переизбирается каждые два года, президент — через четыре года, а сенаторы избираются на шесть лет, при этом состав Сената обновляется на треть каждые два года. Судьи пребывают в должности прак-

тически пожизненно.

Система сдержек и противовесов включает механизм взаимодействия ветвей власти, что непосредственно заложено в конституционном тексте. В частно-

сти, назначение президентом должностных лиц осуществляется «с одобрения и согласия» Сената. В обшей сложности несколько тысяч должностных лиц назначается при участии Сената, и если Сенат не дает согласия на назначе-

ние, то президент заменяет кандидатуру.

В то же время президент имеет реальные правовые возможности воздейство-

вать на работу Конгресса через право вето. Отлагательное вето применяется президентом довольно часто. Из них преодолевается менее 10%. В этом со-

стоит еще один элемент системы сдержек и противовесов. Сенат отклоняет кандидатуры, представленные президентом, президент отклоняет законы,

принятые Конгрессом.

254

Еще один канал взаимодействия ветвей власти. Суд имеет равные возможно-

сти оценить соответствие Конституции актов и Конгресса, и президента. Это происходит, правда, в тех случаях, когда они применяются в практической жизни. Назначаются судьи президентом с согласия Сената. Таким образом,

отбор кандидатур осуществляет президент, но учитывается и воля Сената.

Следовательно, и судебная ветвь власти формируется с учетом воли двух субъектов государственного механизма. Затем уже Верховный суд приобре-

тает самостоятельность. Практически каждый судья становится независи-

мым, его сдерживает только безупречный образ жизни, и поэтому он прини-

мает решения, руководствуясь только Конституцией, своим правосознанием и просто здравым смыслом.

Элементами сдержек и противовесов являются также уже рассматривавшееся

«разделенное правление» и так называемое законодательное вето Конгресса в отношении исполнительной власти. Оно состоит в том, что Конгресс своим законом отменяет или приостанавливает действие исполнительных приказов президента.

Конечно, система взаимодействия ветвей власти несвободна от политической конъюнктуры. Определенное влияние тех или иных обстоятельств, включая политические, на систему взаимоотношения различных ветвей власти есть в любой стране, в том числе и в США. Однако в целом этот механизм действу-

ет весьма эффективно. Он не позволяет какой-либо власти выйти за рамки конституционного пространства, по крайней мере, пока не позволял.

5.5. Местное самоуправление

Местное самоуправление играет весьма значительную роль в общественно-

политической жизни США, жители которых живут, прежде всего, интереса-

ми своего города (местечка). Конечно, есть и общегосударственные интере-

сы, но для большинства американцев на первом месте среди приоритетов стоят спокойствие и порядок в местах их проживания, а также местные инте-

255

ресы. О значимости этой сферы свидетельствует то, что в органах местного самоуправления в США занято 55% всех занятых в сфере публичной власти,

т.е. более половины служащих работают в системе местного самоуправления.

Система местного самоуправления в США относится к англосаксонской мо-

дели, в которой функции органов местного самоуправления и органов госу-

дарственного управления на местах разъединены и осуществляются разными структурами власти. Необходимо отметить, что исследования последних лет в области местного самоуправления показывают, что различия между англо-

саксонской и континентальной моделями местного самоуправления не прин-

ципиальны, а сами модели имеют тенденцию к сближению.

Правовое регулирование местного самоуправления в полном объеме отнесе-

но к ведению штатов. Штаты самостоятельно определяют свое администра-

тивно-территориальное устройство, создают правовую основу для функцио-

нирования органов местного самоуправления. В связи с этим следует отме-

тить важную особенность в регламентации статуса муниципальных образо-

ваний, состоящую в том, что штат может предоставить муниципалитетам право самоуправления (home rule), предполагающее возможность решать во-

просы местного значения независимо от вмешательства органов власти шта-

та, включая самостоятельное принятие своей хартии. Данное право, именуе-

мое правом на гомруль, закрепляется в настоящее время непосредственно в конституциях штатов.

Местное самоуправление в США базируется на выборности органов местно-

го самоуправления. Помимо выборных местных представительных органов законами штатов определен достаточно широкий круг должностных лиц, из-

бираемых непосредственно населением. Например, Конституция штата Ил-

линойс предусматривает избрание атторнея, председателя совета графства,

шерифа, клерка графства, казначея, а также возможность избрания коронера,

регистратора, налогового инспектора, аудитора (разд. 19 ст. 6 и разд. 4 ст. 7).

Материальной основой функционирования местного самоуправления являет-

ся муниципальная собственность и муниципальный бюджет. Муниципальные

256

органы имеют право устанавливать и взимать местные налоги. Они имеют собственный аппарат власти, право издавать нормативные правовые акты местного значения.

Организационно местное самоуправление действует в пределах администра-

тивно-территориальных единиц, определение которых относится к исключи-

тельному ведению штатов и характеризуется большим разнообразием. В са-

мом общем виде можно выделить такие территориальные структуры, как графства, существующие во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-

Айленда. Всего насчитывается 3042 графства, которые, в свою очередь, де-

лятся на более мелкие территории, именуемые в разных штатах по-разному: «виллиджами», «бороу», «таунами» (или «тауншипами»), В то же время го-

рода выделены из состава графств, в них действует собственная система местного самоуправления. В каждой из названных территориальных единиц образуются органы местного самоуправления, порядок формирования и ста-

тус которых определяются законами штатов.

Органы местного самоуправления в графствах. В графстве формируется представительный орган — Совет графства. Советы графств могут быть двух видов: совет комиссионеров и совет контролеров. В большинстве графств

(около 80%) населением избираются советы комиссионеров. В остальных графствах действуют советы контролеров, состоящие из депутатов (выбор-

ных членов) советов низового уровня (таунов, тауншипов и т.п.). Характер-

ной чертой системы органов местного самоуправления на уровне графств в большинстве штатов является отсутствие коллегиального органа исполни-

тельной власти. Исполнительные функции осуществляют ряд должностных лиц, избираемых непосредственно населением или назначаемых советами графств. К числу избираемых населением относятся шериф, атторней, казна-

чей, клерк суда, коронер, асессор, аудитор, клерк графства, регистратор, су-

перинтендант школ, землемер графства и др. В отдельных графствах коорди-

нацию деятельности всех этих лиц осуществляет администратор, который избирается населением или назначается председателем совета графства.

257

Система городского управления в США характеризуется многоообразием,

которое можно свести в самых общих чертах к трем моделям: мэр — совет,

совет — управляющий и комиссионная система.

Первая модель — система мэр — совет имеет, в свою очередь, две разно-

видности: системы с сильным и слабым мэром. Система с сильным мэром существует примерно в 40% всех городов. Населением прямыми выборами избирается Совет города. Мэр города также избирается прямыми выборами.

Он возглавляет аппарат исполнительной власти, формируемый им практиче-

ски самостоятельно. Мэр обладает правом отлагательного вето в отношении решений Совета, которое преодолевается квалифицированным большин-

ством голосов. В этой системе просматривается миниатюрная модель прези-

дентской формы правления. Сильный мэр действует как президент. В его функции входит исполнение решений Совета и руководство системой испол-

нительной власти. Срок полномочий мэров и городских советов составляет от двух до четырех лет в соответствии с законами штата. Поскольку в дея-

тельности мэра в рамках данной системы сочетаются и политические, и ад-

министративные функции, практика пошла по пути назначения мэром глав-

ного административного руководителя из числа опытных менеджеров, кото-

рый осуществляет административные функции и подотчетен мэру.

В системе со слабым мэром Совет, избираемый населением города, выбирает мэра, который председательствует на заседаниях Совета. Мэр обладает пра-

вом вето в отношении решений Совета, но оно преодолевается простым большинством голосов. Исполнительная власть возглавляется менеджером или управляющим, который также избирается Советом и фактически дей-

ствует под его контролем. Совет определяет структуру исполнительных ор-

ганов, утверждает персональный состав. Даже в тех случаях, когда руководи-

тели муниципальных департаментов назначаются мэром, это делается с одобрения Совета. Такая система получила широкое распространение в США. Она действует более чем в половине городов.

258

Вторая модель — система совет — управляющий. Это разновидность систе-

мы мэр — совет со слабым мэром. Представительный орган — Совет — из-

бирается населением. Совет избирает из своего состава мэра, который пред-

седательствует в Совете. Исполнительную власть осуществляет управляю-

щий (менеджер), назначаемый специальной комиссией, формируемой Сове-

том. Управляющий в этом случае наделяется рядом функций, характерных для сильного мэра. Основными функциями менеджера являются: руковод-

ство местной администрацией; назначение и смещение муниципальных чи-

новников. В отдельных штатах менеджер имеет право налагать вето на реше-

ния, принимаемые советом. В настоящее время такая система охватывает примерно половину городов.

Третья модель — комиссионная форма самоуправления. Население города избирает комиссию в составе от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции и представительного органа, и органа исполнительного.

Мэр в данном случае может избираться населением или избранной комисси-

ей, а в ряде городов мэром становится комиссионер, получивший наиболь-

шее число голосов избирателей при выборах членов комиссии. Данная си-

стема распространена незначительно, всего в 5% городов. Фактически она применяется в малонаселенных городах, где нет смысла формировать боль-

шой управленческий аппарат.

Местное самоуправление в таунах и тауншипах осуществляется непосред-

ственно населением на общих собраниях жителей, в которых участвует все взрослое население. На собрании решаются все основные вопросы местного значения, а для проведения решений в жизнь избирается исполнительный ор-

ган (совет) в количестве трех—пяти человек. Однако в тауншипах некоторых штатов (Айова, Индиана, Миссури) собрания жителей вообще не проводятся,

а должностные лица исполнительной власти избираются населением в по-

рядке обычной избирательной процедуры.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституция-

ми и законами штатов и включает следующие функции и полномочия: охрана

259

общественного порядка, включая руководство местной полицией, юстицией;

установление местных налогов и сборов, формирование местных бюджетов;

социальное обслуживание и социальная защита населения; управление му-

ниципальным имуществом и иные.

Существует институт контроля за деятельностью органов местного само-

управления со стороны органов власти штатов. Частично контроль носит функциональный характер, т.е. территориальные структуры исполнительных органов штата контролируют по своей линии деятельность соответствующих местных департаментов. В то же время в большинстве штатов образованы самостоятельные департаменты по вопросам местного управления, в ведении которых находится контроль над местными финансами, статистика, консуль-

тирование муниципальных органов по различным вопросам.

Следует отметить тенденцию, характерную для многих современных госу-

дарств и состоящую в усилении централизации власти. Иными словами,

наблюдается тенденция к расширению вмешательства органов центральной власти в дела местного самоуправления. Отчасти это вызвано объективными процессами. Инфраструктура местного самоуправления постоянно усложня-

ется. Для того чтобы надлежащим образом обеспечивать коммунальные услуги в современный период, нужны и квалифицированные специалисты, и

соответствующая материальная база. Все это требует больших финансовых затрат, а местные бюджеты не всегда могут обеспечить такое финансирова-

ние. Приходится обращаться за помощью к власти штата или даже к феде-

ральной. Оказывая такого рода помощь, взамен власти требуют выполнения определенных обязательств. Таким образом, возникает материальная основа централизации. Есть и чисто субъективные предпосылки. Сами чиновники начинают проявлять инициативу, расширяя контрольно-надзорные функции в отношении выполнения местной властью общегосударственных задач,

ограничивая тем самым самостоятельность органов местного самоуправле-

ния даже в решении местных вопросов.

260