2. Генеральные кортесы

Это двухпалатный парламент Испании, который, согласно ч. 1 ст. 66 Конституции, представляет испанский народ и состоит из Конгресса депутатов и Сената. Генеральные кортесы неприкосновенны, — гласит ч. 3 ст. 66 Конституции. Палаты неравноправны: нижняя в решении ряда вопросов имеет преимущество перед верхней.

Компетенция. Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства, одобряют его бюджет, контролируют деятельность Правительства. Их компетенция регламентируется ч. 2 ст. 66 Конституции. Палаты могут принимать письменные индивидуальные и коллективные петиции, кроме случаев запрещенной прямой подачи петиций демонстрациями граждан; эти петиции палаты могут направлять Правительству, которое обязано по требованию палат высказаться о содержании петиций (ст. 77 Конституции).

В соответствии со ст. 93 Конституции Генеральные кортесы в форме органического закона дают разрешение на заключение международных договоров, которые передают международной организации или международному учреждению полномочия, вытекающие из Конституции. Обеспечение выполнения этих договоров возлагается на Генеральные кортесы или Правительство. Ратификация и денонсация международных договоров или конвенций требует предварительного разрешения Генеральных кортесов в случаях, когда предметом этих действий являются:

договоры политического характера;

договоры или конвенции военного характера;

договоры или конвенции, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности, установленные в первой части Конституции;

договоры или конвенции, возлагающие финансовые обязательства на публичный сектор экономики;

договоры или конвенции, требующие для своего исполнения изменения, отмены или принятия законов (ст. 94 и ч. 2 ст. 96).

Заключение международного договора, в котором содержатся положения, противоречащие Конституции, требует предварительного ее пересмотра, — гласит ее ст. 95. Вопрос о том, имеются ли в проекте договора такие положения, решается Конституционным трибуналом по запросу Правительства или любой из палат Генеральных кортесов.

Организация палат. В соответствии со ст. 72 Конституции палаты устанавливают свои регламенты, одобряют свои бюджеты и совместным постановлением принимают устав персонала Генеральных кортесов. Регламенты и их изменения при заключительном голосовании принимаются абсолютным большинством. Регламент Конгресса депутатов был принят 10 февраля 1982 г., Регламент Сената — 26 мая 1982 г., Устав персонала — 23 июня 1983 г. Для совместных заседаний палат каждая из них абсолютным большинством одобряет Регламент Генеральных кортесов; совместные заседания ведет председатель Конгресса. Председатели осуществляют от имени палат административную власть и внутренние полицейские полномочия в резиденциях палат.

Палаты абсолютным большинством избирают на срок своих полномочий председателей и остальных членов своих бюро. Согласно регламентам, бюро включают, кроме председателя палаты, четырех (в Сенате — двух) вице-председателей и четырех секретарей, и определяются как коллегиальные руководящие органы палат.

Парламентарии объединяются в парламентские группы. Для образования парламентской группы необходимо в бюро палаты представить документ о ее сформировании, подписанный всеми ее членами. Запрещается образование двух или большего числа парламентских групп в палате от одной и той же политической партии, участвовавшей в выборах. В Сенате минимальная численность группы — 10 сенаторов, а в Конгрессе — 15 депутатов, однако его Регламент допускает образование парламентской группы и при наличии пяти членов, если они получили в соответствующем избирательном округе не менее 15 % голосов или не менее 5 % по стране. Парламентские группы делегируют своих членов в так называемую хунту представителей (Junta de Portavoces), которая заседает под руководством председателя палаты и участвует в определении кадрового состава ее органов. Сенаторы, не вошедшие в парламентские группы с определенной политической направленностью, образуют смешанную группу, которая пользуется теми же правами, что и остальные парламентские группы.

В Сенате образуются также территориальные группы. Они создаются внутри парламентских групп и объединяют сенаторов от двух или более автономных сообществ. В каждой территориальной группе должно быть не менее трех сенаторов, и ни один сенатор не может входить более чем в одну территориальную группу. Территориальные группы вправе участвовать при рассмотрении хунтой представителей вопросов, затрагивающих соответствующее автономное сообщество, и выступать в таких случаях на пленарном заседании палаты.

Каждая палата образует постоянные комиссии. В Сенате создаются 21 комиссия (14 постоянных законодательных, пять общих и две постоянные незаконодательные), в Конгрессе — 14 (11 отраслевых и три функциональных — по Регламенту, по статусу депутатов и по петициям). Кроме того, могут образовываться временные комиссии для рассмотрения отдельных дел, совместные комиссии палат и следственные комиссии (последние, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, тоже могут быть совместными). Комиссии образуются на основе пропорционального представительства парламентских групп.

Важная особенность статуса постоянных законодательных комиссий заключается в том, Что палаты могут делегировать этим комиссиям право одобрять законопроекты или закона-предложения, кроме законов о конституционной реформе, о международных вопросах, органических и базовых (делегирующих Правительству законодательные полномочия) законов и генерального бюджета государства (ч. 2 и 3 ст. 75 Конституции). Правда, в любой момент обсуждения или голосования такого законопроекта или законопредложения палата может принять его к своему рассмотрению. Кроме того, только сам Конгресс депутатов может высказаться по законопроектам, в которые Сенат внес поправки или которые он отклонил.

Каждая палата образует постоянную депутацию в составе не менее 21 члена, в которой представлены парламентские группы пропорционально своей численности. Постоянная депутация возглавляется председателем палаты. Она имеет ряд полномочий и действует, в частности, в периоды между сессиями и созывами палаты, о чем отчитывается перед палатой, когда та соберется (ст. 78 Конституции). Постоянные депутации обеспечивают непрерывность работы Генеральных кортесов. В принципе постоянная депутация обладает теми же правами, что и пленарное заседание соответствующей палаты, но в межсессионный период она имеет право и обязана созвать свою палату, если, по ее мнению, это необходимо. Однако некоторые ограничения в их деятельности имеются. Например, этот орган может признать незаконным или отменить изданный Правительством декрет-закон, но не вправе его преобразовать в закон; в последнем случае это полномочие принадлежит пленуму Конгресса депутатов. При созыве соответствующей палаты постоянная депутация отчитывается по вопросам, ею обсуждавшимися, и о принятых решениях.

В Испании этот институт имеет длительную историю; впервые он был учрежден Конституцией 1812 г. и предусматривался также в республиканской Конституции 1931 г. Подобные органы действуют в парламентах Португалии, Мексики.

Статус парламентариев. Конституция (ч. 2 ст. 67) устанавливает, что члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом.

Согласно упомянутому выше избирательному закону, с мандатом депутата или сенатора несовместимы мандат члена законодательного собрания автономного сообщества и должности:

председателя соответствующего трибунала обороны;

члена административного совета публичной корпорации государственного радио и телевидения;

члена кабинета председательства Правительства или любого из министерств и государственных секретариатов;

делегата Правительства, председателя административного совета, советника, администратора, генерального директора и приравненного к ним должностного лица в публичных корпорациях, государственных монополиях и предприятиях с преобладающим публичным участием и т. п.

Однако депутаты и сенаторы могут состоять членами коллегиальных органов управления, административных советов и т. п., но не более, чем двух, преподавать и вести научную работу на внештатной основе.

Несовместим их мандат с любой публичной функцией, а также с рядом функций в частных структурах.

В соответствии со ст. 71 Конституции депутаты и сенаторы не могут быть привлечены к ответственности за мнения, высказанные ими при осуществлении своих функций. В течение срока своего мандата они пользуются также личным иммунитетом, кроме случаев задержания на месте преступления. Без разрешения соответствующей палаты, данного абсолютным большинством ее членов, им не может быть предъявлено обвинение и против них не может быть возбуждено уголовное дело. Если же разрешение дано, то дело рассматривается в палате по уголовным делам Верховного трибунала.

Размер вознаграждения парламентариев устанавливается соответствующей палатой Генеральных кортесов.

Общая процедура. В Общей части учебника (п. 2 § 4 гл. VIII) уже упоминалось весьма характерное положение ч. 3 ст. 67 Испанской конституции, согласно которому собрания парламентариев, проводимые без созыва в соответствии с регламентами палат, не связывают палаты, не могут осуществлять их функции и пользоваться их привилегиями. Поэтому, даже если большинство членов какой-либо палаты соберется явочным порядком и вознамерится принять от ее имени какие-либо решения, эти решения юридической силы иметь не будут.

Ежегодно палаты проводят две очередные сессии: первую — с сентября до декабря и вторую — с февраля до июня. Они могут также проводить внеочередные заседания по предложению Правительства, постоянной депутации или абсолютного большинства членов соответствующей палаты. Внеочередные заседания созываются с определенной повесткой дня и закрываются, как только она исчерпана (ст. 73 Конституции).

Заседают палаты, как правило, раздельно, однако согласно ст. 74 Конституции в определенных случаях они могут проводить совместные заседания. Эти случаи связаны, в частности, с решением вопросов престолонаследия, войны и мира и иных внешнеполитических вопросов.

Палаты правомочны принимать решения, если собрались в соответствии с регламентом и присутствует большинство их членов. Решения принимаются большинством присутствующих членов палаты, кроме случаев, когда Конституция или органические законы требуют специального большинства или когда этого требуют регламенты для выборов должностных лиц палат. Так, для решения о полном пересмотре Конституции требуется, как отмечалось, 2/3 голосов, такое же большинство требуется и при частичном ее изменении по вопросам о правах и свободах и об институте монархии. Председатели палат избираются, а регламенты изменяются абсолютным большинством голосов. Производимые палатами назначения должностных лиц государства (например, судей Конституционного трибунала) требуют большинства в 3/5 членов палат. Сенаторы и депутаты голосуют лично и не вправе делегировать свой голос (ст. 79 Конституции).

Пленарные заседания палат, согласно ст. 80 Конституции, открытые, кроме случаев, когда большинство членов палаты принимает решение о проведении закрытого заседания или оно требуется ее регламентом.

Палаты и их комиссии могут требовать информации и содействия от Правительства, его департаментов и любых иных органов государства и автономных сообществ, а также присутствия членов Правительства на своих заседаниях. Последние, в свою очередь, имеют доступ на эти заседания с правом быть выслушанными, а также могут ходатайствовать, чтобы на заседаниях было предоставлено слово для информации должностным лицам их департаментов (ст. 109, 110 Конституции).

Конституция (ст. 111) обязывает Правительство и каждого из его членов отвечать на интерпелляции и устные и письменные вопросы, обращенные к ним в палатах. Для этого в регламентах еженедельно отводится минимальное время. В Конгрессе депутатов для этого предусмотрено не менее двух часов в неделю, а в Сенате — один час в начале каждого заседания. Для ответов на письменные вопросы Правительству дается 20-дневный срок, который может быть продлен до 40 дней.

Законодательный процесс. Основы его урегулированы в гл. II разд. III Конституции (ст. 81 — 92), подробно он определяется регламентами палат. Отдельные его институты (например, народная инициатива) регулируются специальными законодательными актами.

Не считая рассмотренного выше порядка осуществления конституционной реформы, законодательная деятельность Генеральных кортесов выражается в принятии органических, базовых и обычных законов.

Органическими законами регулируется осуществление основных прав и публичных свобод, утверждение уставов об автономии, установление общего избирательного режима и регулирование других вопросов, когда это предусмотрено Конституцией. Для принятия, изменения или отмены органических законов при окончательном голосовании в целом в Конгрессе требуется абсолютное большинство голосов депутатов.

По вопросам, не подлежащим регулированию органическими законами, Генеральные кортесы могут, приняв базовый закон, делегировать Правительству право издавать по определенным вопросам новые нормы, имеющие силу закона, или путем обычного закона уполномочить его на объединение различных законодательных текстов в один. В Общей части учебника этот институт испанского конституционного права уже рассматривался (см. п. 13 § 1 гл. VIII).

Право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату. Правительство вносит законопроекты, а парламентарии — законопредложения (последние принимаются к рассмотрению, если внесены парламентской группой или группой парламентариев — соответственно 15 депутатами или 25 сенаторами). Одобренные Советом министров законопроекты, вносимые в Конгресс, должны сопровождаться мотивировкой с изложением предыстории вопроса.

Законопроекты имеют приоритет в рассмотрении перед законопредложениями, однако он не должен препятствовать осуществлению законодательной инициативы парламентариями. Законо-предложение, принятое к рассмотрению Сенатом, направляется в Конгресс для прохождения в соответствии с установленной процедурой.

Конституция не установила ограничений для законодательных предложений, вносимых депутатами и сенаторами, но регламенты палат такие ограничения содержат в отношении поправок, представляемых к другим законопроектам. Поправки, как известно, являются одной из форм инициативы, но в отношении уже представленного на рассмотрение проекта. Регламент Конгресса депутатов содержит ограничение, заимствованное из французской конституционной практики: запрещены поправки, влекущие увеличение бюджетных расходов или понижение финансовых доходов; такие поправки принимаются только по согласованию с Правительством.

Кроме того, законодательные собрания автономных сообществ могут ходатайствовать перед Правительством о принятии законопроекта или представить в бюро Конгресса законопредложение и делегировать в Конгресс для защиты этого предложения нe более трех своих членов.

Конституция (ч. 3 ст. 87) предусмотрела и народную законодательную инициативу. В этом случае для внесения законопредложения требуется не менее 500 тыс. удостоверенных подписей. Народная законодательная инициатива не допускается по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, по налоговым и международным вопросам и по вопросам помилования. В соответствии со €t. 166 Конституции народная законодательная инициатива не допускается по вопросу о конституционной реформе. Формы осуществления и реквизиты народной законодательной инициативы должны регулироваться органическим законом.

Однако Органический закон о регулировании народной законодательной инициативы 1984 г. не ограничился процессуальной стороной данного института и расширил круг вопросов, которые не могут быть предметом народной законодательной инициативы, добавив к конституционному перечню также вопросы, регулируемые ст. 131 (экономическое планирование) и ч. 1 ст. 134 (генеральный бюджет государства).

Цели народной инициативы определены в обширной преамбуле указанного органического закона: «Это конституционное признание народной законодательной инициативы позволяет, с одной стороны, оформить прямое участие носителей суверенитета в решении задачи выработки норм, которые руководят жизнью граждан, и, с другой стороны, обеспечивает возможность открыть путь для предложения на утверждение законодательной властью норм, необходимость в которых сильно чувствуется электоратом, но которые, тем не менее, не находят отклика у политических формирований, имеющих парламентское представительство». В положениях преамбулы содержится предостережение от возможности злоупотребления прямым народным волеизъявлением в целях демагогических манипуляций и использования так называемого народного консенсуса для навязывания на деле воли антидемократического меньшинства. Поэтому Конституция исключает народную законодательную инициативу в особо деликатных областях.

В осуществлении народной законодательной инициативы могут, согласно органическому закону, участвовать зарегистрированные избиратели.

Народная законодательная инициатива реализуется посредством представления в генеральный секретариат Конгресса депутатов письменного обращения, сопровождаемого сформулированным в виде статей текстом предлагаемого закона с мотивировкой и обоснованием, детально излагающим соображения в пользу рассмотрения и одобрения палатами парламента предлагаемого закона. Кроме того, должен быть представлен персональный состав инициативной группы с указанием личных данных всех ее членов.

В 15-дневный срок бюро Конгресса депутатов решает вопрос о допустимости представленной инициативы. Признание инициативы недопустимой может быть в порядке ампаро обжаловано в Конституционном трибунале. Если вопрос о допустимости решен положительно, бюро Конгресса депутатов уведомляет об этом Центральную избирательную хунту, которая сообщает инициативной группе о том, что можно собирать подписи. Для этого дается шестимесячный срок, который по уважительным причинам может быть продлен бюро Конгресса депутатов еще на три месяца. Если в течение этого срока подписи не собраны, производство по данной инициативе прекращается при условии, что палаты не распущены. Собранные подписи, заверенные нотариально, передаются провинциальным избирательным хунтам, которые после проверки и первоначального подсчета в течение 15 дней направляют их в Центральную избирательную хунту, где производятся окончательные проверка и подсчет. Результаты пересылаются в Конгресс депутатов.

Бюро Конгресса депутатов распоряжается об опубликовании внесенного законопроекта в «Болетин Офисьяль дель Эстадо», и он может быть включен в повестку дня заседания палаты. Государство компенсирует инициативной группе расходы в пределах законно установленной суммы.

Регламент Конгресса депутатов 1982 г. приравнивает законопроекты, внесенные в порядке народной инициативы, к законодательным предложениям, вносимым депутатами, и, стало быть, на них распространяются те же ограничительные условия, которые действуют в отношении предложений депутатов и прежде всего заимствованное из Конституции Франции 1958 г. требование согласия Правительства на внесение законопредложения, влекущего увеличение расходов или сокращение доходов бюджета (ч. 6 ст. 134 Испанской конституции). Согласно Регламенту Конгресса депутатов, Правительство может возражать против таких законопредложений в 15-дневный срок, а органический закон о народной законодательной инициативе никак не решает этой проблемы, умалчивая о возможности протестов со стороны Правительства.

Представленные законопроекты и законопредложения до рассмотрения подлежат опубликованию; если речь идет о законодательном предложении, которое не может быть допущено, то вопрос о нем решается на пленарном заседании Конгресса депутатов. Затем проект или предложение направляется в комиссию Конгресса, которая, если ей не делегировано полномочие самой принять решение по проекту, представляет его палате. Депутатам отводится 15 дней для внесения в комиссию предложений о поправках. По одобрении проекта на пленарном заседании он направляется в Сенат. Регламент Конгресса депутатов предусматривает возможность в случае простоты проблемы и ясности проекта принятия его в одном чтении; это делается по предложению бюро палаты.

В Сенате проект отсылается в соответствующие постоянные комиссии. Поступивший из комиссии проект рассматривается на пленуме палаты. Сенату отводится два месяца для либо одобрения проекта, либо наложения вето, либо предложения поправок. Решение о наложении вето требует абсолютного большинства голосов. Конгресс может преодолеть вето Сената также абсолютным большинством голосов. Если в течение двух месяцев Сенат не отреагировал на проект, он принимается Конгрессом окончательно простым большинством. Таким же большинством Конгресс принимает решение и по поправкам Сената. Если Правительство или Конгресс объявили проект срочным, то срок с двух месяцев сокращается до 20 календарных дней. Затем закон, одобренный Генеральными кортесами, направляется Королю, который в течение 15 дней санкционирует его, промульгирует и распоряжается о немедленном опубликовании. Особо важные политические решения могут быть вынесены на консультативный референдум, о котором уже говорилось.

Специальная процедура предусмотрена для финансовых законов. Генеральный бюджет государства разрабатывается Правительством и утверждается Генеральными кортесами (ст. 134 Конституции). Он принимается ежегодно и включает все расходы и доходы государственного публичного сектора, в нем указывается сумма поступлений в казну от налогов государства. Бюджет должен быть представлен Правительством Конгрессу депутатов не позднее, чем за три месяца до окончания текущего года. Если к началу нового бюджетного года бюджет не утвержден, автоматически действует прошлогодний, пока не будет принят новый. Если в течение бюджетного года Правительство сочтет необходимым увеличить публичные расходы или уменьшить бюджетные доходы, оно должно представить соответствующий законопроект. Закон о бюджете не может устанавливать налоги. Он может изменять их, если это предусмотрено налоговым законом,