§ 3. Сроки на выборах и в избирательном праве

Считается, что конституционное право избирать и быть избранным возникает у гражданина РФ с наступлением 18 лет. Однако вторая часть этого права (право быть избранным) возникает с 18 лет не на всех выборах. В полном объеме оно появляется по достижении 35-летнего возраста. Конституционное право избирать и быть избранным не прекращается после завершения общих и конкретных избирательных правоотношений. В межвыборный период действие названного конституционного права не прекращается, так как порождает общие правоотношения, не относящиеся к числу избирательных. Они обязывают государство, его органы создавать посредством позитивного избирательного права правовые механизмы проведения свободных выборов. Однако реализовать названное право как субъективное право гражданина можно только на выборах и в связи с правоотношениями, возникшими в период выборов. Сроки совершения тех или иных избирательных действий оказывают серьезное влияние на реализацию субъективных избирательных прав. Их следует рассматривать как одну из гарантий этих прав.

Избирательные действия совершаются в сроки, которые установлены избирательными комиссиями в соответствии с избирательным законодательством. Порядок исчисления сроков в избирательном праве отличается от того, что установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ). Статья 11.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, устанавливающая особый порядок исчисления сроков избирательных действий, принята позднее соответствующих положений ГПК РФ, поэтому эти нормы избирательного права должны иметь приоритет над нормами ГПК РФ о процессуальных сроках.

Если ГПК РФ (ст. 107) предусматривает, что течение процессуального срока, исчисляемого днями, начинается на следующий день после даты или наступления события (под событием ГПК РФ понимает не только собственно события, но и любые другие действия, бездействие), которыми определено его начало, то избирательный закон считает первым днем срока день наступления события. Поэтому если в период избирательной кампании гражданину 18 лет исполняется в день голосования, то право голосовать возникает в день рождения, а не на следующий день. Срок избирательных действий, который истекает в нерабочий день, по избирательному праву не продлевается на следующий за ним рабочий день. Например, если открытие специального избирательного счета считать гражданским правоотношением, то приходящийся на нерабочий день последний день открытия счета надо по правилам ч. 2 ст. 108 ГПК РФ переносить на следующий за ним рабочий день. Если же открытие специального избирательного счета считать избирательным правоотношением, то для определения окончания срока такого действия названная норма ГПК РФ не может применяться.

ГПК РФ неизвестно исчисление сроков в часах. В силу ст. 108 ГПК РФ если жалоба, документы или денежные суммы были сданы в организацию почтовой связи до истечения последнего дня срока (т.е. до 24 часов), то срок не считается пропущенным. Избирательное законодательство в ряде случаев оговаривает начало и окончание срока совершения тех или иных действий определенными часами местного времени. Нередко избирательное законодательство исходит из обязанности представления документов непосредственно в избирательные комиссии, минуя организации почтовой и иной связи, поэтому при исчислении сроков законодательство часто не признает момент их отправки через эти организации.

Избирательное законодательство знает не только отсчет исчисления срока со дня наступления события, но и другие правила, которые влияют на продолжительность срока, его начало и окончание.

Исчисление срока совершения избирательного действия, которое может осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до наступления события, следует правилу, при котором последним днем срока является день, после которого остается указанное количество дней до наступления, т.е. применяются правила ГПК РФ. Если же срок исчисляется в соответствии с правилом "не позднее чем через определенное количество дней", то первым считается день, следующий после даты наступления события, т.е. по правилам ГПК РФ, а последним днем день, следующий за днем, в котором истекает указанное количество дней, т.е. вопреки правилам, установленным ГПК РФ. Если действие может осуществляться не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления события, то первым считается день, после которого остается указанное количество дней, а последним днем последний из указанных дней, т.е. в обоих случаях применяются правила ГПК РФ.

Наличие сроков избирательных действий и особого порядка их исчисления, при котором начало срока может определяться по правилам, аналогичным правилам ГПК РФ, а окончание срока по другим правилам или наоборот, теоретически трудно объяснимо. Практически таким образом легче манипулировать сроками совершения тех или иных избирательных действий в рамках избирательной кампании, увеличивая или сокращая их в зависимости от интересов законодателя и участников выборов. Например, утративший силу Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 декабря 1994 г.) не закреплял сроки принятия и публикации акта о назначении выборов. Это давало возможность затягивать публикацию акта о назначении выборов либо принимать и публиковать его за год-полтора до дня голосования, т.е. манипулировать продолжительностью избирательной кампании. С 1999 г. использовалось два способа ограничения сроков избирательных кампаний: фиксация минимально допустимого срока между принятием решения о назначении выборов и днем истечения срока полномочий выборного органа, должностного лица, установление максимального и минимального срока между днем голосования и днем публикации решения о проведении выборов. Первый способ логичен. Однако в настоящее время он не применяется, так как переход к так называемому единому дню голосования (второе воскресенье марта и, как исключение, второе воскресенье октября) не позволяет соблюдать определенные таким образом сроки назначения выборов.

Действующее избирательное законодательство регулирует продолжительность избирательных кампаний со дня опубликования акта о назначении выборов до дня голосования, устанавливая следующие сроки: 110 - 90 дней - на федеральных выборах; 100 - 90 дней - на региональных выборах; 90 - 80 дней - на местных выборах. При досрочных выборах эти сроки могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Юридическое исключение дня окончания срока полномочий из порядка исчисления сроков назначения выборов отнюдь не снимает эту проблему при решении вопроса о назначении выборов. Прежде чем назначать новые выборы, надо определиться с днем окончания полномочий действующего органа, должностного лица. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (п. 1 ст. 8) таковым определил для всех выборов (кроме федеральных) второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий органа или должностного лица. Однако из этого правила достаточно много исключений, которые фактически парализуют его действие. Во-первых, вторым единым днем голосования считается второе воскресенье октября. Поскольку применение п. 1 ст. 8 влечет во многих случаях увеличение или уменьшение срока полномочий действующих органов и должностных лиц, то во многих случаях можно перенести выборы на октябрь. Во-вторых, ст. 82 указанного Федерального закона позволяет субъекту РФ своим законом однократно не более чем на один год продлевать или сокращать сроки полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ.

Срок опубликования решения о назначении выборов в средствах массовой информации - не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Таким образом, на публикацию решения с учетом дня его принятия по правилам избирательного законодательства предоставляется шесть дней, а по правилам ГПК РФ - до восьми дней. Это осложняет деятельность и участников выборов, и судов.

Так, в Определении от 2 марта 2007 г. (дело N 37-Г07-1) Верховный Суд РФ установил, что поскольку решение избирательной комиссии о регистрации списка кандидатов было принято 24 января 2007 г., то последним (десятым) днем для подачи заявления в суд являлось 2 февраля 2007 г. В соответствии с ч. 3 ст. 107 ГПК РФ течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало, т.е. течение срока подачи заявления начиналось с 25 января 2007 г. Однако суд первой инстанции руководствовался положениями ст. 11.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, которые определяют порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах, но, по мнению Верховного Суда РФ, не регулируют порядок исчисления процессуальных сроков гражданского судопроизводства, к которым относится и срок обращения в суд. Думается, что такой подход не вполне согласуется с приоритетом норм более позднего федерального закона (в данном случае избирательного) и с приоритетом норм специального закона. В данном случае таковыми следовало бы считать нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, принятого позднее, чем ГПК РФ, и специально регламентирующего вопрос о порядке исчисления сроков, установленных законодательством о выборах.

Избирательное законодательство, учитывая необходимость реальной защиты избирательных прав в случае выявления фактов их нарушения, содержит специальные сроки подачи жалоб и заявлений, специальные сроки их рассмотрения в зависимости от стадии избирательного процесса. Рассматривая вопрос об исключении гражданско-процессуальным законодательством возможности обжалования в кассационном порядке судебных решений по делам о нарушениях избирательных прав граждан, не связанным с оспариванием результатов выборов, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 декабря 2001 г. N 17-П указал, что законодатель в целях обеспечения стабильности избирательного процесса, свободного волеизъявления народа на выборах и эффективной судебной защиты избирательных прав граждан может предусмотреть особые сроки как для рассмотрения судами первой инстанции дел о нарушениях избирательных прав, так и для обжалования и пересмотра состоявшихся по этим делам судебных решений.

Законодатель установил запрет к принятию и рассмотрению жалоб на отказ соответствующей избирательной комиссии в регистрации кандидатом в депутаты, поступивших за пределами установленного законом срока вне зависимости от причины пропуска этого срока. Применение этого срока является обязательным для всех органов, т.е. как для судов, так и для избирательных комиссий субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Саратовского областного суда от 15 марта 2006 г.

Верховный Суд РФ отменил Определение Архангельского областного суда от 13 февраля 2006 г., которым было прекращено производство по делу по заявлению избирательного объединения "Архангельское региональное отделение Всероссийской политической партии "Единая Россия" об отмене постановления окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу N 3 от 27 января 2006 г. о регистрации Т. кандидатом в депутаты Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва <1>. Прекращая производство по делу, суд сослался на то, что заявление в суд об отмене данного постановления окружной избирательной комиссии было подано 6 февраля 2006 г., т.е. за пределами установленного законом (ст. 11.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) процессуального срока. Отменяя Определение Архангельского областного суда, суд исходил из того, что оснований для прекращения производства по делу не имелось, поскольку процессуальные сроки следовало исчислять в соответствии со ст. ст. 107 и 108 ГПК РФ. Однако по другим делам суд исходил из того, что установленный ч. 2 ст. 260 ГПК РФ и п. 2 ст. 78 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав 10-дневный срок на обжалование решений избирательных комиссий о регистрации, отказе в регистрации является специально установленным сроком для обращения в суд и порядок его исчисления должен производиться по правилам, установленным в п. 1 ст. 11.1 названного Федерального закона <2>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 6 марта 2006 г. (дело N 1-Г06-7).

<2> См. Определения Верховного Суда РФ от 29 ноября 2005 г. (дело N 5-Г05-121), от 29 сентября 2006 г. (дело N 92-Г06-12).

Установленный законом срок внесения избирательного залога на соответствующий счет является пресекательным и продлению не подлежит <1>. Избирательный залог не может быть внесен путем его принятия непосредственно окружной избирательной комиссией или помимо избирательного фонда кандидата <2>.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. (дело N 11-Г03-51), от 9 марта 2004 г. (дело N 45-Г04-17).

<2> См. Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. (дело N 11-Г03-51); решение Ангарского городского суда Иркутской области от 13 сентября 2005 г.

Сроки совершения избирательных действий и способы их исчисления в принципе не оказывают прямого влияния на перечень избирательных прав, но они влияют на возможности реализации этих прав.

Использование разных точек отсчета сроков избирательных действий (до (со) дня голосования или после него, до дня начала избирательной кампании или после него, со (до) дня регистрации кандидата, списка кандидатов или после него, со (до) дня публикации решения о результатах выборов и др.) нередко влечет как наложение друг на друга сроков разных избирательных действий, так и сокращение (увеличение) одних сроков при увеличении (сокращении) других. Сама возможность одновременного совершения различных избирательных действий - нормальное явление. Однако важно при этом не ущемлять избирательные права граждан и кандидатов на выборные должности. С помощью сроков осуществления тех или иных избирательных действий можно как способствовать, так и препятствовать реализации избирательных прав. Если, например, для сбора 100 тыс. подписей избирателей установить срок в один день, то ясно, что сделать этого кандидат, политическая партия не смогут, поэтому право выдвижения, обусловленное представлением такого количества подписей избирателей в поддержку кандидата (кандидатов), формально будет существовать, но реализовать его невозможно.

Оптимальной представляется модель, при которой основной точкой отсчета сроков избирательных действий является день голосования, а именно до этого дня и после него. Однако едва ли возможно сделать такой день единственной точкой отсчета. Так, весьма важен день выдвижения, который для конкретного кандидата на выборную должность будет одновременно и первым днем исчисления срока агитационного периода.

Анализ показывает тенденцию к сокращению сроков избирательных кампаний. Думается, что в настоящее время исчерпаны все возможности сокращения сроков избирательных кампаний до дня голосования (на выборах депутатов Государственной Думы в 2007 г. они были минимально допустимыми: с 5 сентября до 1 декабря, т.е. менее трех месяцев). Сокращение сроков избирательных кампаний до дня голосования нередко сопровождается нормированием сроков начала выдвижения кандидатов, списков кандидатов. Так, на упомянутых выборах действовало правило, в соответствии с которым съезд политической партии мог выдвигать федеральный список кандидатов не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 30 дней после официального опубликования решения о назначении выборов (ч. 4 ст. 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). В итоге политической партии приходилось при подготовке съезда, на котором предполагалось выдвинуть список кандидатов в депутаты Государственной Думы, решать кроме прочего задачу по определению срока проведения съезда, чтобы он пришелся на тот период времени, когда партия вправе выдвигать список кандидатов, но начало этого периода определяется Президентом РФ, а политической партии неизвестно.