§ 2. Споры о различиях между информированием

о выборах и предвыборной агитацией

По запросу группы депутатов Государственной Думы и жалобам трех журналистов, которые привлечены к юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства в части агитации в период выборов, Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о проверке конституционности отдельных положений гл. VII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Три журналиста были наказаны (два дисциплинарных и одно административное взыскания) за нарушение избирательного законодательства при освещении региональных избирательных кампаний (Санкт-Петербург, Республика Мордовия) и муниципальных выборов (Калининград). Нарушения состояли соответственно в том, что в одном случае были опубликованы в средствах массовой информации журналистские материалы по поводу возможных последствий избрания одного из кандидатов, в другом делалось заявление о том, что голосовал бы против конкретного кандидата, в третьем был опубликован агитационный материал до начала агитационного периода в средствах массовой информации. Первоначально оспаривалась конституционность ст. ст. 45, 46, 48 - 50, 52, 56 указанного Федерального закона. Фактически предметом рассмотрения были п. 5 ст. 45, подп. е п. 2 ст. 48 и подп. "ж" п. 7 ст. 48 указанного Федерального закона.

Основные аргументы заявителей сводились к следующему: оспариваемые положения Закона позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах; имеет место несоразмерное ограничение свободы мнений и нарушение гарантии свободы массовой информации, что нарушает право на свободные выборы, т.е. ст. ст. 3, 29 и 32, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Постановлением от 30 октября 2003 г. N 15-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ подп. "ж" п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона. Другие оспаривавшиеся положения указанного Федерального закона признаны соответствующими Конституции РФ в толковании, данном судом. По сути, Конституционный Суд РФ наполнил их новым содержанием, что оказало значительное влияние на характер избирательных кампаний, деятельность избирательных комиссий и судебную практику.

Конституционный Суд РФ заявил, что представители организаций средств массовой информации не должны являться субъектами агитационной деятельности, а вправе в силу ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав только информировать о выборах. Выборы могут быть свободными только тогда, когда реально гарантировано право на объективную информацию. Требование объективности на предвыборную агитацию не распространяется.

В целях защиты права на свободные выборы (они являются одной из основ конституционного строя) свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации может быть ограничена федеральным законом, но такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными, не затрагивать само существо конституционного права. Для этого норма должна быть определенной, не допускающей расширительного толкования. Признанный не соответствующим Конституции РФ подп. "ж" п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона относит к агитации и иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, списков кандидатов. Конституционный Суд РФ считает, что указанное положение создает возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности средств массовой информации как нарушающей установленный для них запрет на проведение предвыборной агитации. Это ограничивает свободу средств массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что информирование любого характера в период выборов, как и агитация, могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор. Различие между ними в специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону. В противном случае граница стирается, что повлекло бы ограничение конституционных гарантий свободы слова и информации, нарушало бы принципы свободных и гласных выборов. Суды и иные правоприменительные органы должны выявить наличие или отсутствие "непосредственно агитационной цели". Умысел при незаконной агитации "заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия" и не может охватывать ее последствия. Иначе говоря, информирование в средствах массовой информации даже о призывах голосовать "за" или "против" не является агитацией. Сами по себе действия, указанные в п. 2 ст. 48 названного Федерального закона, являются разновидностью выражения мнений. Внешнее сходство по форме не является доказательством наличия агитации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П серьезно повлияло на практику квалификации агитации в средствах массовой информации. После его принятия доказать претензии к средствам массовой информации по поводу нарушения избирательного законодательства чрезвычайно сложно, и судебная практика знает мало случаев признания материалов в средствах массовой информации агитационными, если газета, телерадиокомпания, другое средство массовой информации не считают его таковым. По всей вероятности, это уже другая крайность, от которой можно отойти после изменения избирательного законодательства.

Верховный Суд РФ в Определении от 18 февраля 2004 г. (дело N 83-Г03-26) согласился с позицией Брянского областного суда, который отменил как незаконное постановление областной избирательной комиссии, признавшей агитационными две статьи в газете "Брянские будни". Суд установил, что в одной из статей содержится информация о факте распространения листовки со сведениями об имеющемся состоянии у депутата Государственной Думы Ш. и суждениями автора о путях приобретения денег, но содержание листовки не приводится. Статья не упоминает о предстоящих выборах депутатов Государственной Думы и о Ш. как кандидате в депутаты, не содержит призывов голосовать "за" или "против" каких-либо кандидатов. Суд полагает, что доводы избирательной комиссии о том, что статья является агитационной, так как содержит негативный комментарий, формирующий отрицательное отношение к кандидату в депутаты, не опровергают доводов о том, что автор статьи не преследовал агитационных целей, не пытался склонить избирателей на определенную сторону.

Судебная практика квалификации действий как информационных или агитационных при использовании других форм (листовки, плакаты, массовые мероприятия и др.) колеблется между презюмированием агитационной цели в силу факта появления материала, действия во время избирательной кампании и необходимостью доказывания наличия агитационной цели.

Так, кандидат в губернаторы Красноярского края Г. обжаловал решение избирательной комиссии, обратившей его внимание на нарушение избирательного законодательства, выразившееся в распространении листовок с его фамилией под заголовком "Я верну в край украденные богатства" без выходных данных, даты выпуска. В листовке давалась биография кандидата, излагалась экономическая программа и содержалось указанное в заголовке обязательство кандидата. Верховный Суд РФ в Определении от 17 сентября 2002 г. (дело N 53-Г02-21) отметил, что названная листовка прямых призывов к голосованию за кандидата в губернаторы края не содержит, но помещенные в ней положительные сведения о его деятельности в период работы в Правительстве РФ, Государственной Думе с последующим сообщением о том, что он выдвинут кандидатом на должность губернатора края группой избирателей, поддержан КПРФ, патриотическими организациями, свидетельствуют о желании создать у избирателей положительное к нему отношение, побудить их голосовать на выборах за него. Суд признал материал агитационным.

Практике известно использование оплаченных до выборов рекламных щитов, которые используются и в период избирательной кампании. Так, политическая партия СПС разместила щиты во время избирательной кампании. Окружная избирательная комиссия признала их агитационными и рекомендовала снять. Партия обратилась в суд. В удовлетворении жалобы отказано. В Определении Верховного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. (дело N 76-Г03-6) отмечено, что щиты изготовлены и смонтированы до начала избирательной кампании, поэтому у комиссии и суда не было оснований считать их агитационными. Однако эти щиты являются рекламой партии, которая в соответствии с избирательным законодательством должна быть оплачена из избирательного фонда. Верховный Суд РФ указал, что суду первой инстанции надо было бы отметить нарушение, связанное с рекламой партии, но не отменил решение суда первой инстанции, оставив в силе решение окружной избирательной комиссии, в том числе и предложение о снятии щитов, так как оно носит рекомендательный характер. В итоге получилось, что суд только констатировал нарушение избирательного законодательства, но уклонился от решения вопроса об ответственности.

Использование в агитационных материалах сведений о месте работы кандидата с изображением эмблемы компании, в которой он работает, как отметил Верховный Суд РФ в Определении от 15 ноября 2006 г. (дело N 9-Г06-18), не является коммерческой рекламой и в связи с этим нарушением правил агитации.

В связи с двумя письмами, полученными миллионами граждан в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва в 2003 г., подписанными Ч., были споры. Одно письмо подписано Ч. как председателем правления РАО "ЕЭС России", другое, оплаченное из избирательного фонда политической партии СПС, - как одним из руководителей этой партии. В письме председателя правления РАО "ЕЭС России" гражданам объяснялась суть реформы названной естественной монополии и те блага, которые они получат. В спорах относительно квалификации этого письма как агитационного победила позиция, в соответствии с которой оно не признавалось агитационным материалом. Верховный Суд РФ в решении от 1 декабря 2003 г. (дело N ГКПИ03-1478) эту позицию поддержал. Попытки рассматривать указанное письмо как рекламу коммерческой деятельности РАО "ЕЭС России" не нашли правового обоснования. На запрос ЦИК РФ Министерство РФ по антимонопольной политике сообщило, что распространение за подписью председателя правления РАО "ЕЭС России" писем, адресованных конкретным лицам, о реформе электроэнергетики рекламой не является. Утверждение о том, что письма адресованы конкретным лицам, верно в том смысле, что доставлялись они по почтовым адресам граждан, но в то же время содержание этих писем абсолютно одинаково и, по существу, они рассчитаны на всех граждан России.

Отчеты депутатов в период избирательной кампании должны быть оплачены из избирательного фонда, если такой депутат является кандидатом в депутаты. При этом сам по себе отчет депутата не признается агитацией, так как не усматривается цель побудить избирателей голосовать <1>. Думается, что это достаточно противоречивая позиция и законодателя, и судов. Если отчет депутата не является предвыборной агитацией, то с точки зрения целевого характера фонда оплачивать его из избирательного фонда нельзя.

--------------------------------

<1> См. решение Верховного Суда РФ от 21 ноября 2003 г. (дело N ГКПИ03-1380).

В Москве рядом средств массовой информации в период федеральной избирательной кампании и выборов мэра города в 2003 г. публиковался так называемый список мэра, в котором указаны фамилии кандидатов, которых поддерживает мэр Москвы. Суды (в частности, Верховный Суд РФ в Определении от 23 апреля 2002 г. (дело N 5-Г02-38)) заняли позицию, в соответствии с которой мэр официально не объявлял какой-либо список кандидатов, которых он поддерживает, нет никаких документов, свидетельствующих о поддержке этих кандидатов со стороны мэра города, поэтому де-юре никакого списка мэра не существует.

Достаточно сложно установление наличия агитационного умысла со стороны кандидата при проведении мероприятия организациями, которые юридически не связаны с кандидатом. Обычно суды занимают формально-юридическую позицию, в соответствии с которой участие кандидата в таком мероприятии само по себе не свидетельствует о нарушении им избирательного законодательства. Так, Пензенский областной суд в решении от 10 апреля 2002 г. (дело N 3-19-02) констатировал, что сам факт присутствия кандидата в губернаторы Б. на концерте известной певицы, где она выкрикивала: "Вася (имя губернатора, боровшегося за переизбрание. - Е.К.) - свой мужик, земляк. Его надо поддержать", не может расцениваться как проведение им агитационного мероприятия. Кандидат не был заказчиком концерта, не был инициатором выкриков со сцены, которые свидетели отнесли к развязной манере поведения певицы на сцене.

Вместе с тем имеются примеры оценки судами влияния фактических отношений на выяснение агитационной цели и влияния мероприятия на волеизъявление избирателей. Так, суды не согласились с доводом о том, что праздники газеты "Губерния" в Пудожском районе Республики Карелия во время избирательной кампании проводились ЗАО "Газета "Губерния" исключительно в целях продвижения газеты в районе, т.е. носили рекламный в отношении газеты характер. Одним из учредителей ЗАО "Газета "Губерния" являлся кандидат в депутаты законодательного органа Республики П., а руководители ЗАО "Газета "Губерния" признают П. человеком, стоявшим у истоков газеты и одним из ее основателей. Иначе говоря, П. не являлся на момент возникновения правоотношений ни учредителем, ни собственником газеты. Однако судом установлено, что под видом праздников пожилого человека указанная газета (юридически ЗАО) организовала, финансировала и провела во время выборов в населенных пунктах, входящих в избирательный округ, 12 мероприятий, в каждом из которых принимал участие кандидат в депутаты П. На мероприятиях проводились обильные застолья, вручались подарки, а ЗАО "Газета "Губерния" израсходовало на эти цели более 22 тыс. рублей. В Определении Верховного Суда РФ от 13 февраля 2003 г. (дело N 75-Г03-1) указано: "Суд приходит к выводу, что данные мероприятия организовывались ЗАО "Газета "Губерния" с целью способствовать избранию П. депутатом Законодательного Собрания Республики Карелия и эти мероприятия организовывались таким образом, что воспринимались жителями поселков как "праздники от П., связанные с его избирательной кампанией, и побуждали избирателей голосовать за кандидата в депутаты П.".

Вывод суда о том, что распространение визиток с указанием должности действующего депутата, а также номера служебного кабинета и номера служебного телефона имели цель побудить избирателей голосовать за кандидата, нельзя признать состоятельным. Проанализировав содержание визитных карточек, Верховный Суд РФ в Определении от 6 октября 2006 г. (дело N 25-Г06-15) сделал вывод о том, что они носят информационный характер и не являются агитационным материалом. В данных визитных карточках не имелось характеристики личности кандидата, призывов либо обещаний, побуждающих голосовать за него, каких-либо других сведений о предстоящих выборах.

В другом деле суд установил, что кандидат в депутаты Б. указал в изготовленных по его заказу и оплаченных из средств его избирательного фонда в агитационных материалах (визитных карточках) контактный адрес (номер служебного кабинета в здании областной Думы) и номер служебного телефона, тем самым он использовал преимущества своего должностного и служебного положения с целью побудить избирателей голосовать за него. При этом данных о том, что помещения областной Думы предоставляются всем кандидатам в депутаты для осуществления деятельности, способствующей их избранию, Б. суду представлено не было. В подтверждение своего вывода суд сослался на справку, выданную областной Думой, из содержания которой следует, что указанный номер телефона Б. является служебным, находится на балансе областной Думы и оплачивается за счет средств областного бюджета. Факт изготовления перечисленных агитационных материалов по заказу Б., их распространения, как обоснованно указал суд, подтвержден представленными заявителем документами, уведомлением Б. избирательной комиссии об изготовлении всех приложенных к заявлению агитационных материалов с представлением их образцов, имеющихся в избирательной комиссии. В данном случае визитные карточки правильно расценены судом как форма предвыборных агитационных материалов, о чем, в частности, свидетельствует их оплата самим Б. из своего избирательного фонда <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2006 г. (дело N 71-Г06-13).

Верховный Суд РФ в Определении от 18 октября 2006 г. (дело N 47-Г06-300) согласился с позицией Оренбургского областного суда, который установил, что сам по себе факт исполнения кандидатом Ч. своих служебных обязанностей губернатора области во время участия в выборной кампании не является безусловным основанием для отмены решения о результатах выборов, поскольку не отнесено к таковым п. 2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Также то обстоятельство, что в некоторых из газетных публикаций были помещены фотографии Ч., не изменяет их информационную направленность, не придает им признаков предвыборной агитации, поскольку в совокупности с текстом публикаций эти фотографии воспринимались читателями-избирателями однозначно - как фотографии губернатора области, а не кандидата в депутаты.

Судом также было установлено, что все распространяемые поздравления имели место в связи с профессиональными или государственными праздниками и были напечатаны от имени Ч. как губернатора области, а не кандидата в депутаты. Поздравления являются традиционными и ежегодными, текст которых не содержит даже упоминания о предстоящих выборах, а значит, не имеет направленности склонить потенциальных избирателей в пользу или против какого-либо кандидата, списка кандидатов.

Избирательное объединение "Астраханское областное отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" обратилось в суд с заявлением о признании постановления избирательной комиссии Астраханской области от 18 августа 2006 г. N 34/841-3 незаконным, указав, что оспариваемым постановлением необоснованно отказано в признании агитационным информационного материала, размещенного избирательным объединением "Единая Россия" на рекламных конструкциях, и привлечении к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о выборах. Указанные информационные материалы, содержащие, по мнению заявителя, признаки предвыборной агитации, изготовлены без представления агитационных материалов до начала их распространения в соответствующую избирательную комиссию, а также без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда. Решением Астраханского областного суда от 1 сентября 2006 г. в удовлетворении заявления было отказано. Верховный Суд РФ в соответствии с Определением от 26 сентября 2006 г. (дело N 25-Г06-9) не нашел оснований для отмены данного решения. Согласно п. 81 договора аренды от 1 июля 2006 г. N 068/6, заключенного Астраханским региональным отделением политической партии "Единая Россия", право пользования рекламными конструкциями переходит к заказчику с момента вступления в силу договора, т.е. с момента его подписания, что имело место 1 июля 2006 г. Учитывая, что данное имущество находилось в пользовании Астраханского регионального отделения политической партии "Единая Россия" на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы Астраханской области четвертого созыва, на его использование, как обоснованно указал суд, распространяется действие п. 6 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, предоставляющего право использования такого имущества, не содержащего признаков агитации, без оплаты из средств соответствующего избирательного фонда.

Зарегистрированный кандидат ставил вопрос об отмене регистрации другого кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, в связи с нарушением избирательного законодательства, которое заключалось в том, что на улицах города была размещена коммерческая реклама завода, руководителем которого является этот кандидат. Расходы на проведение предвыборной агитации осуществлялись не за счет средств соответствующего избирательного фонда кандидата. Отказывая в удовлетворении требований об отмене регистрации кандидата, суд исходил из того, что не допущено нарушений избирательного законодательства, которые могли бы служить основанием для отмены регистрации. Суд установил, что договоры на размещение рекламы завода, генеральным директором которого являлся кандидат, были заключены и оплачены в соответствии с их условиями заводом еще до назначения даты выборов и до выдвижения кандидата. Рекламные щиты завода не содержат упоминаний о кандидате, на них отсутствует его изображение. Доказательств того, что средства, потраченные заводом на изготовление рекламных щитов, были использованы в целях достижения определенных результатов на выборах именно кандидатом и размещались по его поручению, суду не представлено. Осуществление рекламы организацией, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которой являются кандидаты в депутаты, в период избирательной кампании не является единственным условием для ее оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда. Для такой оплаты необходимо также, чтобы коммерческая реклама использовалась кандидатом именно в целях достижения определенного результата на выборах. Таких обстоятельств по делу также не было установлено <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2005 г. (дело N 86-Г05-13).

Суды не согласились с требованием признать нарушением избирательного законодательства со стороны кандидата в депутаты Государственной Думы Х., который являлся генеральным директором пивоваренных компаний, проводивших в период избирательной кампании рекламу выпускаемого ими пива в средствах массовой информации и посредством наружной рекламы. Стоимость рекламы значительно превышает 5% от допускаемых законом предельных размеров расходов кандидата в депутаты. Верховный Суд РФ в Определении от 29 ноября 2003 г. (дело N 11-Г03-45) указал, что при осуществлении рекламы такого рода для ее оплаты из избирательного фонда необходимо, чтобы данная продукция содержала либо изображение, либо фамилию кандидата.

Верховный Суд РФ также пришел к выводу о том, что размещение рекламной продукции (щиты и стенды) в ряде мест Казани не может являться основанием к отмене регистрации кандидата, так как договоры на ее размещение и оплату были заключены ранее выдвижения Х. кандидатом в депутаты. Думается, что такое утверждение порождает вопрос. Если по избирательному законодательству подобная реклама должна оплачиваться из избирательного фонда, то оплата материалов до выдвижения кандидата из других источников не отменяет обязанность оплаты из фонда. Из смысла Определения Верховного Суда РФ вытекает, что рассматриваемый рекламный материал не подлежал оплате из избирательного фонда кандидата, так как "не содержит признаков агитации, установленных Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г.". При таком подходе указание на сроки его оплаты с точки зрения избирательного законодательства не имеет никакого значения и не следовало бы указывать на такую оплату в судебном постановлении.

Избирательное законодательство (ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) обременяет информирование о выборах в государственных и муниципальных средствах массовой информации требованием соблюдать равенство кандидатов, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

Поскольку законодатель не идет дальше декларирования такого равенства, практика выборов и судебная практика наполняют его весьма специфическим содержанием. Так, Останкинский районный суд Москвы 25 февраля 2008 г. отказал З. в удовлетворении иска к ОАО "Первый канал". Заявитель просил признать незаконными действия ОАО "Первый канал" по освещению процедуры подачи документов на регистрацию им и кандидатом М. Информация о процедуре подачи документов заявителем и другим кандидатом по продолжительности составила соответственно 79 и 1013 секунд, выступлению истца отведена 21 секунда, М. - 555 секунд. Суд заявил, что "соразмерность сообщений о предвыборных мероприятиях действующим законодательством не определяется как абсолютно равные по хронометражу телевизионные сюжеты, поскольку предвыборное мероприятие может содержать в себе разные по объему мероприятия, которые в одном случае при наличии большого объема информативности и зрительского интереса могут увеличить формат сюжета о таком мероприятии, а при отсутствии информативности соответственно сократить формат сюжета как не порождающего зрительский интерес". Следует заметить, что использованные судом такие понятия, как "объем мероприятия", "зрительский интерес", неизвестны законодательству, их содержание определяется совершенно субъективно, в том числе и в зависимости от политической позиции руководства и собственника средства массовой информации.

Верховный Суд РФ в решении от 16 июля 2008 г. (дело N ГКПИ08-1403) пришел к выводу: "Законодательство о выборах не содержит количественных критериев преимущественного освещения предвыборных мероприятий. Соразмерность сообщений о таких мероприятиях должна определяться не на основе произвольно проведенного хронометража телевизионных сюжетов отдельных телевизионных каналов, а с учетом совокупности всех факторов, позволяющих оценить степень распространения и воздействия на избирателей информационного материала и сообщения. В частности, должны учитываться вид средства массовой информации, род теле- или радиопрограммы (информационная, информационно-аналитическая, общественно-политическая, авторская и т.п.), форма изложения материала и его характер (нейтральный, позитивный или негативный), уровень информативности, содержание выступления лиц, занимающих государственные должности, и другие данные, позволяющие объективно оценить влияние, оказанное на избирателя тем или иным материалом". Если учесть, что п. 5 ст. 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав запрещает в информационных теле- и радиопрограммах отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, "в том числе по времени освещения", ничего не говорит ни о форме и характере материала, ни об оценке его влияния на избирателя, то приведенный пассаж судебного решения может трактоваться как попытка самостоятельного правового регулирования, противоречащего приведенной норме. В итоге, как показывает практика выборов, запрет для средств массовой информации при освещении предвыборных мероприятий отдавать предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению носит декларативный характер. Если исключить такой запрет, приведя законодательство в соответствие с действительностью на выборах, то это, разумеется, увеличит уровень неравенства кандидатов, политических партий на выборах, поставит под сомнение юридические основы равного избирательного права. Если же любое информирование в средствах массовой информации о выборах считать предвыборной агитацией, то это будет способствовать укреплению принципов равных и справедливых выборов.