§ 2. Дела, возникающие из правоотношений

при формировании избирательных комиссий

Судебная практика исходит из недопустимости вмешательства государственных органов в право политической партии, другого общественного объединения самостоятельно определять выдвигаемую кандидатуру в состав избирательной комиссии.

Отказ органа государственной власти субъекта РФ назначить выдвинутую общественным объединением кандидатуру в состав избирательной комиссии может быть признан правомерным только в том случае, если он мотивирован ссылками на конкретные нормы федерального законодательства, предусматривающие ограничение избирательных прав <1>. В конкретных делах приведенная позиция, не меняясь по существу, имеет модификации. Так, Верховный суд Республики Ингушетия 17 июня 2003 г. возложил на Народное Собрание Республики Ингушетия обязанность назначить А. членом республиканской избирательной комиссии от избирательного блока "Единство", признав отклонение его кандидатуры незаконным. Верховный Суд РФ Определением от 22 сентября 2003 г. (дело N 26-Г03-5) отменил это решение по следующим мотивам. Заявитель А. не представил суду доказательств нарушения его прав и законных интересов. Представляется, что этот аргумент в данной ситуации не очень корректен. А. отчетливо выразил свой законный интерес быть членом избирательной комиссии, но республиканский парламент отклонил его кандидатуру, после чего А. обратился в суд. Другой аргумент Верховного Суда РФ сводится к тому, что суд не привлек к рассмотрению дела избирательный блок, который выдвинул А., и не выяснил у блока мнение об отклонении кандидатуры А. и по-прежнему ли блок поддерживает эту кандидатуру, которая предложена была "уполномоченному органу государственной власти Республики Ингушетия", т.е. республиканскому парламенту. Думается, что, требуя от суда выяснить мнение фактического инициатора принятия решения парламента, Верховный Суд РФ тем самым, по сути дела, поставил под сомнение действительность решения о выдвижении кандидатуры и предложил блоку подтвердить кандидатуру еще раз, что неправомерно.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 1. С. 7.

В спорах по поводу перевода так называемой политической квоты в конкретное число членов избирательной комиссии принципиальна позиция, нашедшая выражение в Определении Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. (дело N 80-Г03-1). Она сводится к тому, что при формировании областной избирательной комиссии как законодательный, так и исполнительный органы государственной власти Ульяновской области обязаны назначить каждый в отдельности не менее одной трети состава половины комиссии из числа представителей политических партий, имеющих фракции в парламенте. Следовательно, при 14 членах избирательной комиссии каждый из органов государственной власти должен назначать в рамках указанной квоты не менее трех человек. В Ульяновской области из 14 членов областной избирательной комиссии шесть человек в рамках политической квоты назначены законодательным органом и ни одного главой администрации области. Верховный Суд РФ не согласился с позицией Ульяновского областного суда, что поскольку шесть человек составляют более трети состава комиссии, то законодательство в этой части не нарушено. Следует заметить, что действующим избирательным законодательством политическая квота установлена на уровне не менее 50% от каждой из половин состава избирательной комиссии субъекта РФ.

Московская городская избирательная комиссия обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением об отмене Постановления ЦИК РФ от 19 сентября 2006 г. о жалобе С., председателя регионального отделения в г. Москве Российской объединенной демократической партии "Яблоко", на решение Московской городской избирательной комиссии от 7 сентября 2006 г. В соответствии с п. 5 ст. 27 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав соответствующая вышестоящая избирательная комиссия назначает не менее одной второй от общего числа членов участковой избирательной комиссии на основе предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ; избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования. По итогам выборов депутатов Московской городской Думы, состоявшихся 4 декабря 2005 г., список кандидатов в депутаты, выдвинутый региональным отделением партии "Яблоко", допущен к распределению депутатских мандатов (решение Московской городской избирательной комиссии от 7 декабря 2005 г.). Однако Московская городская избирательная комиссия не назначила представителей этой партии в участковые избирательные комиссии. При таких обстоятельствах ЦИК РФ правомерно отменила решение нижестоящей избирательной комиссии, которое нарушало права регионального отделения политической партии на представительство в участковой избирательной комиссии, предусмотренные подп. "б" п. 5 ст. 27 указанного Федерального закона. Учитывая, что содержащиеся в решении Московской городской избирательной комиссии пункты разъяснений взаимосвязаны между собой, ЦИК РФ пришла к обоснованному выводу, что ограничения участников избирательного процесса, наделенных в силу закона преимущественным правом при назначении их представителей в участковые избирательные комиссии, влекут необходимость отмены обжалуемого решения в целом <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Верховного Суда РФ от 2 октября 2006 г. (дело N ГКПИ06-1324).

Кандидаты, допущенные к распределению депутатских мандатов в Московскую городскую Думу на выборах 2005 г., выдвигались региональным отделением политической партии "Яблоко" в г. Москве. Правового значения для приобретения самой партией "Яблоко" приоритетного права для включения кандидатур в составы участковых избирательных комиссий это обстоятельство не имеет, поскольку в данном случае рассматриваемые действия регионального отделения партии означают действия самой партии <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 17 октября 2006 г. (дело N КАС06-411).

При досрочном прекращении полномочий члена избирательной комиссии, назначенного в рамках политической квоты, неправомерно заполнение вакансии представителем другой политической партии при наличии предложения от партии, представитель которой был членом избирательной комиссии.

После образования состав избирательной комиссии может претерпевать изменения. В связи с этим возникают споры относительно действия тех или иных норм закона, регулирующих состав комиссии. Так, в Элистинской территориальной избирательной комиссии после ее сформирования один член комиссии, работающий на непостоянной основе, получил должность в системе государственной службы, вследствие чего число государственных и муниципальных служащих в комиссии составило пять человек из девяти членов комиссии, т.е. было превышено допускаемое законом число. Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействие избирательной комиссии Республики Калмыкия по приведению состава Элистинской территориальной избирательной комиссии в соответствие с требованиями п. 5 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Представители городской и республиканской избирательных комиссий заявление прокурора не признали, заявив об отсутствии оснований для изменения состава комиссии, которая была сформирована в соответствии с требованиями закона. Верховный суд Республики 8 ноября 2007 г. заявление прокурора удовлетворил и обязал республиканскую избирательную комиссию привести состав городской комиссии в соответствие с законом, уменьшив количество государственных и муниципальных служащих до четырех человек. Верховный Суд РФ в Определении от 26 ноября 2007 г. (дело N 42-Г07-6) отказал в удовлетворении кассационной жалобы на решение Верховного суда Республики Калмыкия. Верховный Суд РФ признал доводы представителей избирательных комиссий несостоятельными, заявив что "количество государственных и муниципальных служащих не должно составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии на протяжении всего периода избирательной кампании. В противном случае утрачивается смысл установленного ограничения численности государственных и муниципальных служащих в составе избирательной комиссии".

Верховный Суд РФ Определением от 14 июля 2003 г. (дело N 41-Г03-34) отклонил кассационную жалобу на два постановления избирательной комиссии Ростовской области, назначившей председателями окружных избирательных комиссий лиц, которые ранее, находясь в составе муниципальной избирательной комиссии, приняли решение об отмене регистрации кандидата, впоследствии признанного судом незаконным. Доводы жалобы о том, что названные заявителем лица допустили нарушения избирательных прав граждан в ходе ранее проводившихся выборов и потому не могли быть в составе окружных избирательных комиссий, Верховный Суд РФ признал несостоятельными, так как при назначении указанных лиц нарушений требований избирательного законодательства допущено не было. Думается, следовало бы указать на то, что законодательство не предъявляет каких-либо дополнительных требований к кандидатам на пост председателя окружной избирательной комиссии и любой член комиссии может быть назначен ее председателем, а заявитель не оспаривал правомерность членства указанных лиц в комиссиях. В то же время, видимо, законодательство должно запрещать включение в состав избирательной комиссии членов, входивших в предыдущий состав комиссии, которые несколько раз голосовали за отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, если в дальнейшем решение комиссии об отказе в регистрации отменено судом.

Суды признали незаконным решение избирательной комиссии Тульской области от 19 марта 2003 г. о возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию в связи с тем, что из девяти членов избирательной комиссии муниципального образования было пять членов, а на день рассмотрения спора в областном суде 15 апреля 2003 г. из состава этой комиссии выбыли все девять членов. Тульский областной суд, а затем Верховный Суд РФ <1> пришли к выводу о том, что досрочное прекращение полномочий членов избирательной комиссии по их заявлениям не означает прекращения полномочий избирательной комиссии как органа. Образовавшиеся в комиссии три вакансии обязан был заполнить представительный орган местного самоуправления в месячный срок, а поскольку он этого не сделал, то это право перешло к избирательной комиссии области, которая бездействовала. Поскольку на день разрешения спора все девять членов избирательной комиссии муниципального образования выбыли из ее состава, постольку взамен выбывших членов обязан был назначить Совет народных депутатов муниципального образования в месячный срок. По данному делу суды также отклонили доводы заявителя о том, что избирательная комиссия субъекта РФ не является вышестоящей по отношению к избирательной комиссии муниципального образования, так как действующим законодательством предусмотрены полномочия избирательной комиссии субъекта РФ по отношению к другим комиссиям, например в части замещения выбывших членов избирательной комиссии муниципального образования.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 10 июля 2003 г. (дело N 38-Г03-4).

Постановлением избирательной комиссии Республики Дагестан от 6 февраля 2003 г. досрочно прекращены полномочия председателя территориальной избирательной комиссии Ш. Верховный суд Республики Дагестан в удовлетворении заявления Ш. отказал, полагая, что Ш. не могла исполнять обязанности председателя территориальной избирательной комиссии, так как работала заместителем главы районной администрации, глава администрации выдвинул свою кандидатуру на должность депутата районного собрания. Таким образом, Ш. находилась в непосредственном подчинении у одного из кандидатов. Верховный Суд РФ Определением от 31 июля 2003 г. (дело N 20-Г03-26) отменил решение суда, направив дело на новое рассмотрение в районный суд, которому оно подсудно. Верховный Суд РФ указал, что в материалах дела не содержится данных о том, находится ли округ, где баллотируется глава администрации, под юрисдикцией территориальной избирательной комиссии, председателем которой является Ш. Кроме того, Ш. не была освобождена от обязанностей члена избирательной комиссии.

Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании положения о включении, в частности, должностей председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии Республики Калмыкия в перечень государственных должностей категории "А", утвержденный Указом Президента Республики Калмыкия, недействующим и не подлежащим применению. Верховный суд Республики Калмыкия в удовлетворении заявления отказал. Верховный Суд РФ Определением от 15 мая 2003 г. (дело N 42-Г03-2) отменил решение Верховного суда Республики Калмыкия и признал недействующим Указ Президента Республики Калмыкия, так как согласно действовавшему в то время Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы в Российской Федерации" подобного рода должности должны устанавливаться конституциями (уставами) субъектов РФ, а Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия об этих должностях не упоминает.

В настоящее время указанная категория должностей упразднена. Однако п. 15 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрено, что член избирательной комиссии субъекта РФ, работающий на постоянной (штатной) основе, замещает государственную должность субъекта РФ. Перечень таких должностей устанавливается законом субъекта РФ.

Верховным Судом РФ в Определении от 15 февраля 2006 г. (дело N 50-Г06-1) было правильно отмечено, что действующим федеральным и областным законодательством о выборах предусматриваются два различных варианта избирательной процедуры: формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований или возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии.

Для целей обеспечения подготовки и проведения первых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Омской области законодательным (представительным) органом был выбран второй из перечисленных вариантов. Судом было обращено внимание и на то, что состав территориальной избирательной комиссии при возложении на нее полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований не менялся, формирование комиссии не проходило, поэтому рассмотрение предложений различных участников избирательного процесса, в том числе общественных объединений, о составе таких комиссий не могло иметь места. В связи с этим судом обоснованно признан подлежащим отклонению довод заявителя о нарушении положений п. п. 2, 8 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которым избирательные комиссии должны формироваться, в том числе, на основе предложений общественных объединений. Согласно ст. 12 Закона Омской области от 15 января 2002 г. "Об избирательной комиссии Омской области" с последующими изменениями избирательная комиссия при подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума в целях обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан РФ в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, иными федеральными законами, Уставом (Основным законом) Омской области, областными законами, уставами муниципальных образований, кроме прочего, координирует деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума муниципальных образований. С учетом перечисленных полномочий судом обоснованно указано, что избирательная комиссия Омской области вправе была в порядке обеспечения на территории области реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением первых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, утвердить перечень территориальных избирательных комиссий, на которые были возложены полномочия избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований, координировать деятельность таких избирательных комиссий, указав в том числе на то, что полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования Нововаршавского и Болшегривского городских поселений и избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований сельских поселений: Бобринское, Ермаковское, Зареченское, Изумруднинское, Новороссийское, Победовское, Русановское, Славянское, Черлакское, возложены на территориальную избирательную комиссию Нововаршавского района. При этом определенное правовое значение имело и то обстоятельство, что избирательной комиссией Омской области в части возложения полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии самостоятельное правовое регулирование не осуществлялось. Последний вывод достаточно сомнителен, так как акт о возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию является нормативным и, следовательно, регулирующим общественные отношения.

Согласно п. 4 ст. 24 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Верховный Суд РФ в Определении от 20 июня 2007 г. (дело N 71-Г07-10) подтвердил вывод Калининградского областного суда, что из содержания данной нормы "не следует, что право избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по возложению полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию ограничено лишь случаями, когда избирательная комиссия муниципального образования не создана". Такая позиция судов формально соответствует закону, но противоречит самостоятельности местного самоуправления и практически влечет отстранение избирательных комиссий муниципальных образований от организации и проведения муниципальных выборов и, следовательно, вообще лишает смысла их существование.

К. обратился в Московский областной суд с заявлением о признании незаконным бездействия избирательной комиссии по рассмотрению его жалобы и непринятию ею мер к пресечению нарушений избирательного законодательства избирательной комиссией одного из муниципальных образований области. Верховный Суд РФ, отменяя решение областного суда по мотивам неподсудности, в Определении от 19 октября 2005 г. (дело N 4-Г05-32) указал, что судом рассмотрено заявление гражданина о бездействии избирательной комиссии субъекта РФ по рассмотрению его жалобы. В силу п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции только жалобы на решения (уклонение от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ. Бездействие избирательной комиссии Московской области обжалуется в районный суд. В связи с этим возникает вопрос о разграничении бездействия и уклонения от принятия решения. Жалуясь на бездействие областной избирательной комиссии, заявитель, разумеется, имел в виду уклонение ее от принятия решения. Однако в этом случае он должен был бы доказывать факт уклонения от принятия решения.

Согласно Определению от 6 июля 2005 г. (дело N 47-Г05-12) Верховный Суд РФ правильно указал на неправомерность отождествления понятий органа местного самоуправления и избирательной комиссии муниципального образования и обоснованно в связи с этим признал ссылку на подп. 49 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав ошибочной. В соответствии с указанным подпунктом органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, названным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Это понятие органов местного самоуправления действительно не содержит отсылки на то, что они образуются в соответствии с законом субъекта РФ. В связи с этим прокурор указывал на то, что законодательное регулирование субъектом РФ порядка образования и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований не допускается. Суд с такими доводами обоснованно не согласился. Кроме того, данное в указанной норме определение понятия "органа местного самоуправления", как правильно указал суд, не ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов РФ по законодательному регулированию вопросов местных выборов.

В соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 21 января 2003 г. (дело N 58-Г03-1) в удовлетворении заявления об обжаловании бездействия избирательной комиссии Хабаровского края и о компенсации морального вреда отказано правомерно, поскольку неосведомленность заявителя о публично объявленных выборах вызвана субъективными причинами, а не бездействием избирательной комиссии края и нижестоящих избирательных комиссий. Суд правильно оценил как необоснованные ссылки заявителя на то, что она не знала, что как переселенка из Кыргызстана может принимать участие в выборах. С марта 2001 г. Р. является гражданкой РФ и обладает всеми правами гражданина РФ, в том числе конституционным правом избирать и быть избранным. Не может быть признан убедительным и довод заявителя о том, что она в силу занятости проблемами дома и семьи не знала о проведении выборов в Законодательную Думу Хабаровского края. Неосведомленность заявителя о публично объявленных выборах вызвана субъективными причинами, а не бездействием избирательной комиссии Хабаровского края и нижестоящих избирательных комиссий.

Согласно Определению Верховного Суда РФ от 18 февраля 2002 г. (дело N 44-Г02-5) признано недействующим и не подлежащим применению положение Закона Пермской области от 12 февраля 1999 г. "О Пермской областной избирательной комиссии" о том, что членом областной избирательной комиссии с правом решающего голоса может быть назначен гражданин, постоянно и (или) преимущественно проживающий на территории области, так как Федеральный закон не предусмотрел каких-либо ограничений, связанных с местом проживания члена избирательной комиссии, а сама комиссия является государственным органом, для работников которых также не могут устанавливаться ограничения, связанные с местом проживания.