§ 2. Дела, возникающие из правоотношений

при оспаривании назначения выборов

Предметом обжалования в суде является акт о назначении выборов либо бездействие (уклонение от принятия решения) правомочного назначить выборы органа, должностного лица. Поскольку любые выборы - это политическое явление, всегда есть силы, заинтересованные в их проведении как в определенное время, так и в другое время либо в отказе от их проведения. В свою очередь, бездействие в условиях нестабильности законодательства и практики может быть обусловлено разными причинами, в том числе неопределенностью в вопросе о сроках окончания полномочий выборного органа, должностного лица, отсутствием закрепления выборной должности в правовых актах, отсутствием кворума для принятия решения коллегиальным органом, отсутствием финансирования предстоящей избирательной кампании и др. Наибольшее число споров касается назначения муниципальных выборов.

До вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Верховный Суд РФ исходил из того, что в случаях, когда устав муниципального образования не предусматривает создание двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут <1>. Однако в настоящее время законодательство предусматривает двухзвенную систему местного самоуправления в районах.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 1. С. 18.

Должность главы местного самоуправления в качестве обязательной не предусматривалась утратившим силу Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но могла вводиться уставом муниципального образования. Поэтому назначение на один день выборов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований было возможно только в том случае, если должность главы муниципального образования к моменту назначения выборов в представительный орган была предусмотрена уставом конкретного муниципального образования <1>. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел эту должность для всех муниципальных образований, поэтому выборы глав муниципалитетов, равно как и выборы местных депутатов во вновь образованных муниципальных образованиях, проходили в условиях отсутствия уставов. Поэтому не следует считать препятствием для назначения выборов на должность главы местного самоуправления отсутствие такой должности в уставе муниципального образования. Более того, Верховный Суд РФ Определением от 24 мая 2006 г. (дело N 30-Г06-3) отменил решение Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики от 7 марта 2006 г. в связи с тем, что, ограничившись возложением на муниципальное образование "Город Черкесск" обязанности по приведению устава от 19 января 2006 г. в соответствие с требованиями регионального и федерального законодательства, Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики тем самым не только превысил свои полномочия, но и фактически не выполнил возложенной на него задачи по обеспечению должной защиты нарушенных прав избирателей - жителей г. Черкесска. Возможность и правовую необходимость защиты указанных избирательных прав граждан суд поставил в зависимость от того, принят или нет устав муниципального образования "Город Черкесск". Таким образом, суд уклонился от принятия надлежащего решения. В соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" под этим понимается решение суда, содержащее указание на то, что явилось основанием для назначения даты выборов, избирательная комиссия, которая должна ее назначить, и срок, в течение которого должна быть назначена дата выборов. Данное решение также должно содержать ссылку на нормативный правовой акт, на основании которого будут проводиться выборы. В случае принятия решения в обеспечение конституционных прав граждан РФ избирать должностное лицо местного самоуправления и быть избранным должностным лицом местного самоуправления в решении суда должны быть указаны наименование выборной должности местного самоуправления и срок полномочий лица, замещающего эту должность, определяемый в соответствии с законом. Кроме этого, суд в решении должен указать орган местного самоуправления или главу муниципального образования либо в соответствии с уставом иное должностное лицо местного самоуправления, на которых возлагается исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым актом, определенным судом.

--------------------------------

<1> Там же. С. 21 - 22.

При решении вопроса о назначении даты выборов судебная практика исходит из того, что федеральным законодательством (в частности, Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав) представительным органам, выборным должностным лицам местного самоуправления запрещено продлевать или сокращать срок своих текущих полномочий. Норма об изменении срока полномочий вступает в силу после сформирования нового органа, избрания должностного лица <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 1. С. 20 - 21.

Суды отказали в удовлетворении заявления С. и других граждан о назначении очередных выборов Президента Республики Калмыкия в 2000 г. Заявители полагали, что срок полномочий избранного 15 октября 1995 г. Президента Республики Калмыкия истекает в октябре 2000 г., так как принятым после выборов федеральным законом установлен для высшего должностного лица субъекта РФ срок полномочий не более пяти лет. В Определении Верховного Суда РФ от 9 апреля 2001 г. (дело N 42-Г01-3) указано на незаконность подобного аргумента, так как в соответствии с федеральным законом не допускается изменение срока полномочий действующих органов государственной власти.

Л., житель поселка Атка Хасынского района Магаданской области, обратился в суд с заявлением о нарушении конституционных прав избирать и быть избранным в органы местного самоуправления муниципального образования "Аткинский поссовет" и назначении новой даты выборов главы данного муниципального образования. Решением суда от 26 ноября 2003 г. в удовлетворении требований заявителю отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 11 февраля 2004 г. (дело N 93-Г03-21) с решением областного суда не согласился. Согласно п. 19 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирательная кампания - это деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Из указанной нормы буквально следует, что периодом избирательной кампании является период между днем официального опубликования решения о назначении даты выборов и днем представления избирательной комиссией итогового финансового отчета. Судом бесспорно установлено, что устав муниципального образования "Аткинский поссовет", касающийся порядка проведения выборов его главы, был принят в период после принятия судом решения о назначении даты выборов и вступил в силу до их проведения. Следовательно, его положения в силу указанных выше требований Федерального закона могли быть применены лишь к тем выборам, которые могли быть назначены после их вступления в силу. При таких обстоятельствах у суда не было оснований считать, что решение суда о назначении даты выборов главы муниципального образования его населением не является препятствием к избранию главы в порядке, предусмотренном уставом этого муниципального образования, вступившим в силу после назначения даты выборов, что устав муниципального образования "Аткинский поссовет" не был принят в период избирательной кампании. Доводы суда о том, что после назначения судом даты выборов избирательная кампания не проводилась, правового значения не имеют.

Правило о неизменности срока полномочий имеет много исключений. Например, совмещение дня голосования на разных выборах может приводить к изменению сроков полномочий. Так, в Волгоградской области оспаривались акты Волгоградской областной Думы о совмещении дня голосования на выборах депутатов областной Думы (избраны в декабре 1998 г. со сроком полномочий четыре года) с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2003 г. Жалобы отклонены, так как в соответствии с действовавшими на момент принятия решений положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в целях совмещения с днем голосования на федеральных выборах можно однократно продлевать или сокращать на один год срок полномочий региональных и местных органов и должностных лиц не более чем на один год. Анализируя Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2002 г. (дело N 16-Г02-3), нельзя не заметить, что суд не обратил внимание на то, что механизм совмещения выборов был задействован до юридического определения даты выборов депутатов Государственной Думы (это было сделано Указом Президента РФ в сентябре 2003 г.), а также на то, что суд определил дату федеральных выборов - 21 декабря 2003 г., но они были назначены и фактически состоялись 7 декабря 2003 г. Иную позицию Верховный Суд РФ занял в Определении от 23 июня 2003 г. (дело N 39-Г03-13), которым отменил решение Курского областного суда от 24 апреля 2003 г. Совмещение даты выборов главы города Курска и депутатов Курского городского Собрания с датой предстоящих выборов депутатов Государственной Думы неправомерно, так как федерального нормативного правового акта о назначении даты выборов депутатов Государственной Думы не принято, в связи с чем решение носит условный характер, основано не на доказательствах, а на предположении о времени проведения указанных выборов. Целесообразность такого решения не аргументирована. Кроме того, финансирование выборов производится из различных источников, право суда применять ст. 82 указанного Федерального закона не основано на нормах материального права.

На практике встречаются и такие ситуации, когда вследствие неназначения даты выборов или назначения выборов в более поздние сроки полномочия органа продлеваются фактически. Например, 21 декабря 1997 г. были проведены прямые выборы депутатов Совета поселка Энергетик Владимирской области. Срок их полномочий на момент избрания составлял четыре года, т.е. истек в декабре 2001 г. Однако очередные выборы были назначены на 17 марта 2002 г., а суды отказали в удовлетворении жалоб Г. на это решение. Верховный Суд РФ в Определении от 14 февраля 2002 г. (дело N 86-Г02-2) указал на отсутствие нарушений избирательных прав граждан, так как областным законом предусмотрено проведение выборов органов местного самоуправления каждые четыре года в третье воскресенье марта, начиная с марта 2002 г. Кроме того, суд, следуя законодательству, исходит из того, что сроки полномочий депутатов выборных органов и глав местного самоуправления не прекращаются автоматически по истечении четырех лет со дня предыдущих выборов, а продолжаются до начала работы выборного органа нового созыва. Поэтому оснований для установления иной даты выборов не имеется.

Так как срок полномочий представительного органа местного самоуправления на момент его избрания был установлен в два года, суд признал его действия по продлению срока полномочий депутатов незаконными и назначил выборы своим решением обоснованно, но дата выборов должна быть перенесена с целью совмещения их с выборами Президента РФ, поскольку это целесообразно с экономической и организационной точек зрения и предусмотрено законодательством <1>. Таким образом, Верховный Суд РФ не только признал право суда на назначение даты выборов, но и сам перенес определенную судом дату выборов.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 24 января 2000 г. (дело N 56-Г00-1).

При вступлении в силу обвинительного приговора суда полномочия главы муниципального образования прекращаются и должны быть проведены досрочные выборы не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий независимо от вида и меры наказания и факта отсутствия судимости. Приговором Алтайского районного суда глава муниципального образования "Очурский сельсовет Республики Хакасия" З. признан виновным в совершении преступлений, приговорен к лишению свободы, но освобожден от назначенного наказания в связи с истечением сроков давности уголовного преследования, т.е. у него отсутствует судимость. З. добровольно свои полномочия не прекратил. Совет депутатов муниципального образования и территориальная избирательная комиссия не назначили досрочные выборы, ссылаясь на отсутствие у З. судимости. Верховный суд Республики Хакасия 29 ноября 2007 г. обязал Совет депутатов муниципального образования назначить дату досрочных выборов. Верховный Суд РФ Определением от 6 февраля 2008 г. (дело N 55-Г07-14) решение Верховного суда Республики Хакасия оставил без изменения.

Несколько судебных решений состоялось в 1999 - 2002 гг. по спорам о назначении выборов глав муниципальных образований в Республике Северная Осетия - Алания <1>. Главы муниципальных образований назначались в то время указами Президента Республики Северная Осетия - Алания. Ряд указов признаны судами, в том числе и Конституционным Судом РФ, недействительными. Были внесены изменения в республиканское законодательство о местном самоуправлении, где установлено, что главы Владикавказа и районов Республики избираются представительными органами местного самоуправления из своего состава по предложению Президента Республики. В ноябре 2000 г. такое избрание состоялось. Конституционный Суд РФ в Определении от 15 мая 2001 г. N 98-О признал указанное положение республиканского закона "попыткой преодолеть силу решений Конституционного Суда Российской Федерации путем повторного принятия неконституционного акта". Тем не менее Конституционный Суд РФ особо отметил, что указанное Определение не предрешает вопрос о пересмотре результатов уже состоявшихся выборов и назначении новых выборов глав муниципалитетов. Верховный Суд РФ вслед за Верховным судом Республики Северная Осетия - Алания выборы глав районов признал законными, так как неконституционное положение республиканского закона в части предложения кандидатуры только Президентом Республики не применялось. Суд установил, что кандидатуры глав муниципалитетов предлагались самими депутатами представительных органов, письменных доказательств внесения Президентом Республики предложений об избрании конкретных глав муниципальных образований не представлено.

--------------------------------

<1> См. Определения Верховного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. (дело N 22-Г01-2), от 14 февраля 2002 г. (дело N 22-Г02-2).

Видимо, слово "выборы" должно быть заключено в кавычки потому, что хотя оно и употребляется в актах уважаемых судов, но на самом деле речь идет об избрании должностных лиц, минуя процедуру выборов. Подобная путаница терминологии не представляется безобидной. Суды нередко пытаются вложить недопустимо широкое содержание в понятия "выборы", "право на участие в выборах", даже принимая в целом законные решения. Так, Определением от 31 января 2002 г. (дело N 29-Г02-1) Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Пензенского областного суда от 7 декабря 2001 г., которым К. отказано в удовлетворении жалобы о нарушении избирательных прав и просьбы о назначении даты выборов главы города Нижний Ломов Пензенской области. Глава указанного города через пять месяцев после избрания на прямых выборах 31 мая 2001 г. добровольно освободил свой пост. При этом 29 мая были зарегистрированы, а 31 мая (в день отставки) опубликованы изменения и дополнения, внесенные в устав города, предусмотревшие на случай досрочного прекращения полномочий главы города избрание нового главы города депутатами городского собрания из своего состава. Суд, отказывая в удовлетворении заявления, кроме ссылки на федеральное законодательство, которое прямо предусматривает возможность избрания главы местного самоуправления представительным органом из своего состава, привел еще и достаточно спорный аргумент. Суд указал, что "право заявительницы при этом на участие в избрании главы города не нарушено, так как право граждан на участие в выборах главы муниципального образования предусмотрено законом как в форме непосредственного участия в выборах, так и в форме участия в выборах депутатов представительного органа, из числа которых выбирается глава города". Думается, что в данном случае корректнее было бы не формулировать новое право (на участие в избрании главы города), а исходить из того, что право на местное самоуправление не предполагает обязательные прямые выборы главы города.

Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения кассационную жалобу А. на решение Верховного суда Республики Дагестан, подтвердившего правомерность постановления республиканского парламента о назначении выборов глав администраций районов и городов, которое касалось как прямых выборов, так и избрания представительными органами. В Определении Верховного Суда РФ от 21 мая 2001 г. (дело N 20-Г01-6) указано: "Отсутствие указания об избрании главы администрации представительным органом местного самоуправления из своего состава при наличии указания об этом в федеральном законе не может служить основанием для признания постановления недействительным". Думается, что такой подход противоречит сути акта о назначении выборов как формы прямого волеизъявления граждан, фактически отождествляя выборы с другим способом замещения должности. Российское избирательное право, как уже отмечалось, в настоящее время не знает непрямых выборов.

Судом Коми-Пермяцкого автономного округа 17 октября 2001 г. неправильно определена дата выборов главы администрации поселка Майкор в составе муниципального образования Юсвинского района после того, как уставом района была предусмотрена в качестве альтернативного назначению возможность проведения выборов с учетом мнения населения. Верховный Суд РФ в Определении от 3 декабря 2001 г. (дело N 76-Г01-3) указал, что выборы могли быть назначены при наличии мнения не менее 50% населения о необходимости их назначения. Законом округа установлена процедура проведения опроса населения, которая не была соблюдена. В кассационную инстанцию представлен материал по итогам опроса населения поселка Майкор в октябре 2001 г., согласно которому 719 жителей высказались за назначение главы администрации поселка главой района (52,18%), а возразили против такого порядка 659 человек (47,82%). Решение суда первой инстанции отменено Верховным Судом РФ. Тем не менее требование об установлении в качестве предварительного условия для назначения прямых выборов позитивного мнения абсолютного большинства жителей вызывает сомнение в его правомерности, так как федеральный закон не предусматривает таких условий.

Региональные законы, фактически продлевающие сроки полномочий выборных органов и должностных лиц, по разному оцениваются судами на соответствие или несоответствие федеральному законодательству.

Законом Республики Коми от 11 декабря 2007 г. продлен срок полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований с двух лет и двух месяцев до трех лет. Верховный суд Республики в решении от 14 марта 2008 г. и Верховный Суд РФ в Определении от 4 июня 2008 г. (дело N 3-Г08-12) признали нормы этого Закона противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления судебного решения в законную силу. Следует заметить, что при соблюдении первоначального срока полномочий очередные муниципальные выборы должны были быть проведены во второе воскресенье марта 2008 г. В связи с принятием спорного акта они не были назначены. Решение о признании Закона недействительным вступило в силу 4 июня 2008 г. В итоге проблема переноса выборов на осень 2008 г. фактически была решена, т.е. определенные незаконные интересы все-таки нашли свое удовлетворение посредством нарушения прав граждан. Иначе говоря, противоречащий федеральному законодательству региональный Закон хотя и признан недействующим, но фактически его принятие и последующее обжалование позволили продлить срок полномочий органов.

М.П., М., К., Р. и К.М. обратились в Калининградский областной суд с заявлениями об оспаривании положений Закона Калининградской области от 2 августа 2005 г. "О дне голосования на выборах Калининградской областной Думы и отдельных органов местного самоуправления Калининградской области (представительных органов и глав муниципальных образований) и продлении сроков их полномочий". Этим Законом определен день голосования в названные органы - второе воскресенье марта, т.е. 12 марта 2006 г. При этом срок полномочий органов истекает 5 ноября 2005 г. Суды отказали в удовлетворении заявления, сославшись на нормы федерального законодательства (п. 5 ст. 81.1 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), которые позволяют продлевать сроки полномочий депутатов. Ссылка заявителей на противоречие обжалуемой нормы регионального Закона нормам федерального и регионального законодательства, в том числе устава области, которые устанавливают предельный срок полномочий депутатов Калининградской областной Думы одного созыва в пять лет, признана Определением Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. (дело N 71-Г05-15) несостоятельной, так как "оспариваемым Законом Калининградской области определена дата проведения очередных выборов, а указанные нормы федерального законодательства устанавливают предельный срок полномочий депутатов областной Думы". Суд уклонился от обоснования законности очевидного превышения сроков полномочий, хотя в данном случае, видимо, можно было бы объяснить ситуацию ссылкой на применение принятых позднее действующих норм законодательства.

Решением Самарского областного суда от 7 декабря 2001 г. отменено решение окружной избирательной комиссии по Чапаевскому округу N 20 в части указания на то, чтобы выборы не проводить в связи с тем, что ко дню голосования в избирательном округе осталось менее двух кандидатов. После такого решения суда окружная избирательная комиссия сначала определила дату выборов (3 марта 2002 г.), а затем, отменив собственное решение, постановила 10 декабря 2001 г. день голосования определить позднее. Это решение комиссии также было отменено Самарским областным судом 26 декабря 2001 г. Окружная избирательная комиссия решением от 29 декабря 2001 г. отменила остававшееся действующим решение о назначении голосования на 3 марта и назначила голосование на 19 марта 2002 г. Решением Самарского областного суда от 18 января 2002 г. это решение комиссии было отменено. Суд исходил из того, что при наличии ко дню голосования менее двух кандидатов законодательство предусматривает отложение выборов на срок не более шести месяцев, но без повторных переносов определенного один раз дня голосования.

Решением Верховного суда Республики Адыгея от 30 сентября 2004 г. и дополнительным решением от 6 октября 2004 г. на 19 декабря 2004 г. назначены выборы депутатов в представительный орган местного самоуправления муниципального образования "Яблоновский поселковый округ". Кабинет министров Республики Адыгея просил отсрочить исполнение указанных решений суда до 31 октября 2005 г. в связи с проводимой реформой местного самоуправления, наделением муниципального образования "Яблоновский поселковый округ" статусом городского поселения, а также в связи с отсутствием денежных средств в бюджете Республики Адыгея для проведения выборов в указанную судом дату. Заявитель К. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявления представителя Кабинета министров Республики Адыгея об отсрочке исполнения решения Верховного суда Республики Адыгея от 30 сентября и 6 октября 2004 г. о назначении выборов в муниципальном образовании "Яблоновский поселковый округ" на 19 декабря 2004 г. При этом пояснил, что деньги на проведение выборов в республиканском бюджете изыскать возможно. В Законе Республики Адыгея "О бюджете Республики Адыгея на 2004 год" деньги на проведение выборов в Республике предусмотрены. Определением Верховного суда Республики Адыгея от 4 ноября 2004 г. Кабинету министров Республики Адыгея предоставлена отсрочка исполнения решений суда до 22 мая 2005 г. В частной жалобе К., поданной в Верховный Суд РФ, поставлен вопрос об отмене определения суда по мотиву его незаконности. Верховный Суд РФ Определением от 15 декабря 2004 г. (дело N 24-Г04-10) отменил Определение Верховного суда Республики Адыгея от 4 ноября 2004 г., указав, что предоставление отсрочки исполнения решения свидетельствует о переносе дня голосования, что вступает в противоречие с п. 2 ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Кроме того, в порядке ст. 203 ГПК РФ не допускается изменение решения по существу. В данном случае, когда судом назначена конкретная дата выборов, предоставление отсрочки исполнения решения означает фактически изменение решения суда. Удовлетворяя заявление Кабинета министров Республики Адыгея о предоставлении отсрочки исполнения решения суда, Верховный суд Республики Адыгея, по существу, назначил новую дату выборов, что допустимо только при принятии нового решения. Следует обратить внимание на то, что и в этом деле дата голосования назначена судом.

М., проживающий на территории муниципального округа N 15 Санкт-Петербурга, обратился в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов муниципального Совета данного муниципального округа, ссылаясь на отсутствие в округе депутатского корпуса, способного исполнять свои полномочия. Решением Санкт-Петербургского городского суда от 20 февраля 2006 г. заявление М. о назначении даты выборов депутатов муниципального Совета было оставлено без удовлетворения. Верховный Суд РФ Определением от 14 июня 2006 г. (дело N 78-Г06-18) оставил решение Санкт-Петербургского городского суда без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения. Судом было правильно обращено внимание на то, что выборы депутатов состоялись, представительный орган власти муниципального образования сформирован и до настоящего времени не распущен. Следовательно, права заявителя в этом вопросе не нарушены, оснований для назначения даты выборов в указанный муниципальный округ не имеется. Доводы заявителя о том, что депутаты не осуществляют свою деятельность, находясь в разногласиях, суд обоснованно расценил как не относящиеся к предмету заявленного спора.

Борьба различных сил нередко порождает необходимость решения вопроса о том, какие выборы проводить - дополнительные или досрочные. В первом случае речь идет о доукомплектовании представительного органа недостающими депутатами, а во втором - о новых выборах всего состава. Так, в результате выборов 9 октября 2005 г. избран Совет депутатов муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Ленинградской области в составе 12 депутатов. В июне 2006 г. шесть депутатов сложили свои полномочия. По заявлению прокурора решением Ленинградского областного суда от 6 сентября 2006 г. Совет депутатов муниципального образования признан неправомочным, его полномочия прекращены. Определением Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. (дело N 33-Г06-18) решение областного суда в части прекращения полномочий Совета отменено. Однако областной суд, а затем Верховный Суд РФ Определением от 25 апреля 2007 г. (дело N 33-Г07-6) отказали в удовлетворении заявления о проведении дополнительных выборов, полагая, что в данном случае досрочное прекращение полномочий депутатов повлекло за собой неправомочность состава представительного органа, поэтому должны проводиться досрочные выборы. Думается, что подобная судебная позиция способствует развитию обусловленных политическими причинами технологий разрушения легитимных представительных органов посредством сложения полномочий меньшинством депутатов. Вследствие этого орган теряет способность принимать решения, бездействует. Видимо, в таких случаях должны проводиться дополнительные выборы, назначаемые соответствующей избирательной комиссией.

Практике известны разные подходы к решению вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа при сложении полномочий части депутатов, превышающей одну треть всего состава. Так, известны случаи сложения депутатами полномочий после дня голосования, но до подведения общих результатов выборов в представительный орган. Например, 2 марта 2008 г. на выборах депутатов муниципального образования "Рамоновский район Воронежской области" избраны все 25 депутатов. Девять избранных депутатов до принятия решения избирательной комиссии об общих результатах выборов обратились в избирательную комиссию, которая назначила по этим округам повторные выборы, с заявлениями об отказе от депутатских мандатов. В итоге представительный орган района оказался неправомочным, так как 16 депутатов составили менее двух третей его состава. До дня голосования на повторных выборах Воронежский областной суд по заявлению трех избирателей 15 мая 2008 г. признал состав представительного органа неправомочным. Верховный Суд РФ Определением от 23 июля 2008 г. (дело N 14-Г08-12) оставил решение областного суда в силе. Поэтому вместо повторных выборов были назначены и проведены 12 октября 2008 г. выборы всех 25 депутатов. Вследствие чего полномочия 16 ранее избранных депутатов фактически были прекращены.

Вступившим в законную силу решением Калининградского областного суда от 17 апреля 2007 г. признан неправомочным состав депутатов Совета депутатов муниципального образования "Гвардейский район", но в удовлетворении требований о прекращении полномочий Совета отказано. В дальнейшем были назначены и проведены дополнительные выборы по шести одномандатным избирательным округам, вследствие которых сформирован правомочный состав представительного органа. Верховный Суд РФ в Определении от 23 июля 2008 г. (дело N 71-Г08-18) констатировал: "Поскольку полномочия Совета депутатов муниципального образования "Гвардейский район" прекращены не были, избирательная комиссия обоснованно назначила проведение дополнительных выборов в Совет депутатов, которые и были признаны состоявшимися". Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения кассационную жалобу на решение областного суда. Следует обратить внимание на то, что в данном деле признание неправомочности состава представительного органа не повлекло за собой досрочного прекращения полномочий его депутатов, как это предписывают ч. ч. 16 и 17 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и, следовательно, назначения досрочных выборов. Однако в другом деле, где Определением Верховного Суда РФ от 25 апреля 2007 г. (дело N 33-Г07-6) решение суда первой инстанции также оставлено в силе только в части неправомочности состава представительного органа (досрочно сложили полномочия 6 из 12 депутатов представительного органа), но было отменено в части прекращения полномочий названного органа, проведение досрочных выборов было признано правомерным.

Глава Пушкинского муниципального района Московской области досрочно сложил свои полномочия. Т. и Н. обратились в суд с заявлением об определении срока назначения выборов. Решением Московского областного суда от 29 июля 2008 г. в удовлетворении заявления было отказано. Верховный Суд РФ Определением от 15 октября 2008 г. (дело N 4-Г08-37) оставил кассационную жалобу на решение областного суда без удовлетворения. Аргументы суда сводились к следующим. В силу п. 4 ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в случае досрочного прекращения полномочий органов досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня прекращения полномочий. Поскольку глава муниципального образования сложил с себя полномочия 11 марта 2008 г., выборы должны быть проведены не позднее 7 сентября 2008 г. Однако 22 июля 2008 г. вступила в силу новая редакция устава района, в соответствии с которой глава района избирается Советом депутатов из своего состава. Верховный Суд РФ полагает, что изменения устава не влекут изменения структуры органов местного самоуправления и их полномочий.

Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по заявлению А. о признании недействующим с момента принятия п. 1 ст. 9 в части слова "внеочередных" Закона Владимирской области от 13 февраля 2003 г. "Избирательный кодекс Владимирской области", по кассационной жалобе А., Лакинского городского Совета народных депутатов Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 5 июля 2005 г., которым в удовлетворении заявления отказано, пришел к выводу, что в удовлетворении данного заявления было отказано правомерно, поскольку вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования и порядке назначения и проведения выборов, сроках полномочий в случае досрочного прекращения полномочий ранее избранного должностного лица федеральным законом не урегулирован и субъект РФ вправе принять собственные правовые акты по этому вопросу. Отсутствие какого-либо понятия в федеральном законе само по себе не свидетельствует о противоречии правовой нормы данному федеральному закону. Понятие внеочередных выборов дано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно этому Федеральному закону (п. п. 4, 5 ст. 9, п. 11 ст. 19) внеочередные выборы проводятся в случае досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. (дело N 86-Г05-23).

Дело по заявлению о назначении даты выборов губернатора Самарской области направлено на новое рассмотрение, поскольку в случае назначения выборов судом их организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется ЦИК РФ в течение семи дней со дня вступления решения суда в законную силу, а вопрос о привлечении к участию в деле ЦИК РФ судом не обсуждался. В связи с назначением даты выборов губернатора Самарской области на 19 сентября 2004 г. и в результате обращения решения суда к немедленному исполнению, необходимости подачи документов исключительно в избирательную комиссию, организующую выборы, установленные сроки выдвижения кандидатов фактически были сокращены, что влечет, в частности, сокращение сроков на сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов на должность губернатора области и предвыборную агитацию. Мотивы назначения даты выборов губернатора области именно на 19 сентября 2004 г. в решении суда не указаны. Из Определения Верховного Суда РФ от 27 сентября 2004 г. (дело N 46-В04-23) о приведении решения суда к немедленному исполнению следует, что оно приведено к немедленному исполнению именно с назначением даты выборов через 80 дней, т.е. в связи с короткими сроками избирательной кампании. Тем самым сам суд констатировал, что без приведения решения к немедленному исполнению невозможно провести выборы в им же назначенные сроки.