§ 4. Дела, возникающие из правоотношений

по поводу несовместимости других обязанностей

со статусом выборной должности

Избирательные законы на отдельных выборах предоставляют гражданам, которые избраны, но выполняют обязанности, несовместимые со статусом выборного должностного лица, возможность в течение определенного срока освободиться от прежних обязанностей или подать заявление об освобождении от таких обязанностей. Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 1999 г. N 30-О по спору о конституционности нормы избирательного закона Воронежской области, позволяющей признавать недействительными депутатские полномочия лиц, не сложивших с себя несовместимые со статусом депутата обязанности, заявил, что оспариваемая норма определяет порядок осуществления избранными лицами добровольно взятого на себя обязательства о прекращении несовместимых с депутатским статусом полномочий. Довод о том, что такие нормы ограничивают конституционное право быть избранным, не получил поддержки Конституционного Суда РФ, который заявил, что невыполнение предписаний должностным лицом об освобождении от должности, несовместимой со статусом депутата, влечет предусмотренные законом последствия.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не регулирует ни порядок, ни сроки разрешения указанного конфликта интересов, ни круг обязанностей, осуществление которых несовместимо со статусом выборного должностного лица, ни круг органов, которые принимают решение о соблюдении или несоблюдении избранным должностным лицом указанного обременения, поэтому другие федеральные и региональные избирательные законы решают эти вопросы по-разному в рамках так называемой процедуры регистрации избранного должностного лица (на выборах Президента РФ она не предусмотрена). Она может быть до официального опубликования результатов выборов (например, на выборах депутатов Государственной Думы) либо после официального опубликования результатов выборов (например, в Москве на всех выборах).

Так, например, невыполнение избранным депутатом Государственной Думы требований о сложении обязанностей, несовместимых с депутатским статусом, влечет согласно ч. 2 ст. 85 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следующие последствия: его депутатский мандат считается вакантным и передается ЦИК РФ другому кандидату из того же федерального списка кандидатов. Согласно ст. 79 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 г. "Избирательный кодекс города Москвы" регистрация избранных депутатов Московской городской Думы, депутатов муниципального собрания, главы муниципального образования производится после официального опубликования результатов выборов на основании данных протокола о результатах выборов и представления кандидатом, избранным депутатом Московской городской Думы, депутатом муниципального собрания, главой муниципального образования не позже чем в пятидневный срок со дня получения извещения об избрании копии приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Московской городской Думы, депутата муниципального собрания, главы муниципального образования, либо копии документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от указанных обязанностей. При этом юридически не установлены последствия невыполнения такой обязанности. Однако на практике как запись о вакантности мандата, так и неурегулированность последствий фактически предоставляют избирательной комиссии широкие возможности по отмене или аннулированию результатов выборов в отношении конкретного гражданина, не принимая никаких решений и не извещая об этом самого гражданина. Думается, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав должен либо устранить пробел в регулировании порядка, оснований, сроков урегулирования указанного конфликта интересов, либо прекратить практику регистрации избирательными комиссиями избранных лиц. В первом случае речь должна идти не только об освобождении от тех или иных занимаемых до выборов должностей (подаче заявления о таком освобождении), но и об отказе от всех видов предпринимательской деятельности, которые в принципе несовместимы с занятием выборных должностей. Едва ли избирательные комиссии в состоянии решить эти задачи. Поэтому предпочтительнее второй вариант, при котором институт регистрации избирательными комиссиями избранных депутатов и иных выборных должностных лиц признается противоречащим Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав. Поскольку для этого потребуется серия судебных решений применительно к конкретным избирательным законам, то юридически предпочтительнее введение в рамочный закон прямой записи о запрете таких действий для избирательных комиссий на всех выборах.

Суды вслед за избирательным законодательством исходят из того, что при несовместимости должности, полученной путем выборов, с другой должностью, в том числе и выборной, правоустанавливающее значение имеет не только факт освобождения от одной из должностей, но и факт своевременного принятия мер по сложению полномочий, выражения волеизъявления о сложении с себя полномочий в определенный срок, а не время фактического освобождения от этих полномочий (например, подача в срок заявления о сложении полномочий, освобождении от должности). Так, Верховный Суд РФ Определением от 24 декабря 2003 г. (дело N 75-Г03-18) оставил без удовлетворения кассационное представление прокурора Республики Карелия на решение Верховного суда Республики Карелия, который отказал в удовлетворении заявления об отмене решения Центральной избирательной комиссии Республики Карелия, признавшего избранными депутатами Законодательного Собрания Республики лиц, которые не сложили с себя полномочия депутатов Петрозаводского городского Совета. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку граждане принимали меры по сложению полномочий, несовместимых со статусом депутатов Петрозаводского городского Совета в установленные сроки, то требования об отмене решения Центральной избирательной комиссии Республики необоснованны. Следует заметить, что Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как общее правило, запрещают наличие двух депутатских мандатов одновременно у одного гражданина. Однако у этого правила есть исключения в местном самоуправлении. Кроме того, законодательство о выборах практически допускает наличие двух депутатских мандатов как временное явление, потому что депутату, избранному депутатом другого представительного органа, достаточно не нарушить требование п. 6 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав о представлении в избирательную комиссию копий документов, удостоверяющих подачу заявления о сложении имеющихся депутатских полномочий в другом органе. Поскольку документы рассматриваются с соблюдением определенной процедуры, решение об удовлетворении заявления о сложении депутатских полномочий может последовать через несколько месяцев после его подачи. Подобная ситуация возможна и при освобождении избранного депутата от другой должности, несовместимой с депутатским статусом.

В Определении от 28 апреля 2003 г. (дело N 9-Г03-6) при рассмотрении спора об отмене решения об избрании депутатами по мотивам наличия другого депутатского мандата Верховный Суд РФ акцентировал внимание на необходимости выяснения причин подобного явления. Суд указал, что "для правильного разрешения дела необходимо установить причины, по которым Б. и В. не сложили с себя обязанности, несовместимые со званием депутата, и продолжают работать в городской Думе, несмотря на прямой запрет, содержащийся в федеральных законах...". Обычно суды ограничиваются констатацией факта отсутствия каких-либо действий со стороны заинтересованного лица и не выясняют причины такого поведения.

При рассмотрении споров о несовместимости депутатского мандата с занятием другой должности в государственном аппарате работа в качестве депутата представительного органа на непостоянной основе не имеет правового значения, поскольку недопустимо вообще всякое совмещение депутатского мандата с занятием должности государственной службы <1>. Равным образом не имеет правового значения, на постоянной или непостоянной основе участвует в работе органа местного самоуправления депутат, который избран депутатом представительного органа государственной власти субъекта РФ, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти <2>. В Определении Верховного Суда РФ от 19 ноября 2002 г. (дело N 93-Г02-20) недопустимость совмещения должностей в органах местного самоуправления и государственных органах обосновывается и самостоятельностью местного самоуправления. Верховный Суд РФ указал, что совмещение должности депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ с выборной должностью местного самоуправления не может рассматриваться иначе, как вмешательство государственных должностных лиц в разрешение вопросов исключительного ведения самих муниципальных образований.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 16 мая 2002 г. (дело N 20-Г02-4).

<2> См. Определение Верховного Суда РФ от 1 ноября 2002 г. (дело N 31-Г02-20).

Верховный Суд РФ в Определении от 15 октября 2002 г. (дело N 49-В02пр-16) не согласился с позицией районного суда, Верховного суда Республики Башкортостан и Президиума Верховного суда Республики относительно законности отказа в удовлетворении заявления об отмене решения территориальной избирательной комиссии в части признания не сложившего с себя полномочий государственного служащего М. избранным депутатом Палаты представителей Государственного Собрания Республики Башкортостан. Суды полагали, что подобное ограничение распространяется только на депутатов Законодательной палаты. Кроме того, хотя М. после избрания депутатом и не подавал заявления об освобождении от должности руководителя Башкирского таможенного управления, но был освобожден от этой должности. Верховный Суд РФ заявил, что освобождение от должности не имеет правового значения, поскольку на момент избрания депутатом парламента М. занимал эту должность, а при рассмотрении спора в суде занимает должность заместителя премьер-министра Республики, т.е. продолжает участвовать в работе органов исполнительной власти.

Верховный суд Республики Северная Осетия - Алания правомерно не принял во внимание ссылки на положения республиканского закона, предусматривающего возможность совмещения обязанностей депутата парламента, работающего на непостоянной основе, с занятием выборных муниципальных должностей, поскольку закон принят после назначения выборов в указанный парламент и его положения не согласуются с соответствующими положениями федерального законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См. Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. (дело N 22-Г03-22).

Верховный Суд РФ Определением от 16 декабря 2002 г. (дело N 4-В02-145) отменил решения трех судебных инстанций Московской области, досрочно прекративших полномочия главы Волоколамского района К. как осуществляющего деятельность, несовместимую со статусом выборного должностного лица местного самоуправления. Суд первой инстанции, принимая решение о досрочном прекращении полномочий главы района, установил, что ко времени рассмотрения дела в суде К. сложил с себя полномочия председателя наблюдательного совета производственного сельскохозяйственного кооператива, но признал принятое К. решение вынужденным. По мнению Верховного Суда РФ, у суда не имелось оснований для вывода о занятии главой района деятельностью, несовместимой со статусом выборного должностного лица местного самоуправления, так как законодатель не связывает вопрос об освобождении от обязанностей, несовместимых с указанным статусом, с мотивами принятия решения и не лишает права выбора: сохранить обязанности председателя наблюдательного совета или отказаться от них, приступить к выполнению обязанностей главы района.