Лекция 30 : «исполнительная власть рф»
Исполнительная власть – это одна из обозначенных в Конституции ветвей власти. Главными ее задачи традиционно считается исполнение законов, осуществление государственного управления, при этом она может принимать различного рода оперативные действия и решения, а также заниматься правотворчеством на подзаконном уровне. Органы ИВ занимают особое место.
Исполнительная власть традиционно считается подконтрольной Законодательной власти, в полупрезидентских республиках она естественно еще и подконтрольна и главе государства.
При этом ИВ всегда самостоятельна и независима, исполняет свои функции.
Вопрос 1: система и структура федеральных органов исполнительной власти (фоив)
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ РФ
исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ (ст.110 Конституции РФ) – вот эта оговорка появилась в результате поправок 2020 года, что еще раз подтверждает «двухголовый» характер исполнительной власти, а также еще больше подчиняет ИВ президенту, который не столько не только де факто, но теперь и де конституционно лате руководит исполнительной властью. Конституционный Суд в своем заключении 16 марта 2020 года признал формулировку «под общим руководством президента» конституционной, указав на то, что эта формулировка не подчиняет в полной мере Правительство президенту, не лишает его самостоятельности, но лишь обусловливает руководство президента.
При этом ИВ осуществляется не только Правительством, но также и иными органами власти – теперь о них есть прямое упоминание в ч.3 ст.110 Конституции. Исполнительную власть РФ также осуществляют иные ФОИВ – такие органы либо подчинены Правительству (оно осуществляет руководство и управление ими), либо подчинены Президенту (и он осуществляет руководство и управление ими).
В ч. 1 ст. 78 Конституции указано, что ФОИВ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые будут обеспечивать исполнение полномочий ИВ на территории РФ и субъектов РФ.
Система и структура ФОИВ
Постановление КС РФ от 27 января 1999 г. No 2-П:
СИСТЕМА ФОИВ является составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти – федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
ФОИВ также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру.
В систему ФОИВ входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие ФОИВ, которые определяются на основе Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве РФ" и иных ФЗ.
Следовательно, система ФОИВ – это виды ФОИВ.
Постановление КС РФ от 27 января 1999 г. No 2-П
СТРУКТУРА ФОИВ включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ст. 112, ч. 2, Конституции РФ).
Структура ФОИВ предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в ФКЗ "О Правительстве РФ". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру ФОИВ.
Понятие "структура ФОИВ" включает перечень конкретных органов, входящих в систему ФОИВ и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Например, министерство обороны, МВД, федеральное агентство природных ресурсов, ФСБ, ФСИН, управление делами президента РФ, действующее на основе статуса агентства.
Система ФОИВ:
Правительство РФ;
Иные ФОИВ:
Указ Президента РФ 2004 г. "О системе и структуре ФОИВ» включает в систему ФОИВ ещё 3 вида органов:
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Структура ФОИВ
установлена Указом Президента РФ 2020 г. «О структуре ФОИВ»
включает перечень конкретных ФОИВ:
Министерство внутренних дел РФ;
Министерство иностранных дел РФ;
Министерство обороны РФ;
Министерство юстиции РФ;
и т.д.
Принцип единства исполнительной власти в РФ
Субъекты РФ, в соответствии с основами конституционного строя РФ и представительных государственной самостоятельно устанавливают свою систему органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 77), но такая система должна соответствовать нормам конституционного строя. Это исполнительная власть субъектов РФ, которая самостоятельна в пределах ведения субъекта РФ и полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения.
В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения ФОИВ и ОИВ субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77). Единая система исполнительной власти в РФ образует вертикаль исполнительной власти в РФ. На практике по данным вопросам ОИВ субъектов не создаются, а полномочия исполнительной власти на территории этих субъектов осуществляют территориальные органы исполнительной власти федерального уровня. Принцип единства вертикали достался нам от последних лет существования РСФСР, когда Парламент разрешил президенту Ельцину создать собственную систему исполнительной органов, составляющую единую вертикаль и подчиненную президенту. Эта идея перекочевала в нашу конституцию и сейчас является вторым элементом содержания принципа исполнительной власти.
ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ФОИВ
Источники к-п регулирования статуса ФОИВ:
1) Конституция РФ (гл. 6, ст. 77-78 и др.);
2) ФКЗ 6 ноября 2020 г. No 4-ФКЗ «О Правительстве РФ»;
3) Указы Президента РФ:
-от 9 марта 2004 г. No 314 «О системе и структуре ФОИВ»;
-от 21 января 2020 г. No 21 «О структуре ФОИВ»;
-о ФОИВ, руководство деятельностью которых он осуществляет, И ДР.;
4) Постановления Правительства РФ:
-Регламент Правительства РФ 1 июня 2006 г.;
-ФОИВ, руководство деятельностью которых оно осуществляет, И ДР.;
5) Акты ФОИВ о территориальных органах, административные регламенты И ДР.;
6) Решения КС РФ.
Постановление КС РФ от 27 января 1999 г. No 2-П:
вопрос о том, каким актом должна утверждаться СИСТЕМА ФОИВ – ФЗ или указом Президента РФ? Допустимо ли регулирование этого вопроса указом Президента РФ?
По смыслу ст. 71 (п. "г"), 72 (п. "н"), 76 (ч. 1 и 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ система ФОИВ должна регулироваться ФЗ, но традиционно исполнительная власть в России регулируется указами президента (на сегодняшний день действует указ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре ФОИВ»).
На самом деле этот вопрос очень важный, потому что от того, какие органы составляют исполнительную власть зависит то, как будет осуществляться административная политика и сама исполнительная власть. И если такая система определяется указом президента, то это делает президента еще более сильным, а следовательно усиливает его влияние на исполнительную власть и опосредованно на законодательную. Если же решение принимается в форме Закона, то это существенно усиливает Федеральное Собрание (Парламент РФ).
Конституционный суд решил, что по смыслу ст. 71 (п. "г"), 72 (п. "н"), 76 (ч. 1 и 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ определение ВИДОВ ФОИВ (постольку поскольку оно взаимосвязанно с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом) осуществляется посредством ФЗ. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112, 113 и 114). Таким образом, КС допустил, что если Парламент не реализует такое полномочие, отказывается от его реализации, то его может реализовать Президент, и своим указом он может определять систему органов исполнительной власти. Это классический пример неоднозначной политики, о которой я вам рассказывал, а именно политики законодательного делегирования со стороны Парламента своих полномочий Президенту. В принципе, исходя из того, что президент очень тесно связан с исполнительной властью, может быть это и неплохо, поскольку позволяет президенту более тщательно определять систему федеральной исполнительной власти с точки зрения реализации политики в этой сфере.
Поэтому КС сказал, что до принятия соответствующих законодательных актов Президент РФ может издавать указы по вопросам установления СИСТЕМЫ ФОИВ, порядка их организации и деятельности, что президенты неоднократно и делали (наш президент это тоже сделал, приняв указ 2004 года). Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции РФ и ФЗ (ст. 15, ч. 1; ст. 90, ч. 3; ст. 115, ч. 1, Конституции РФ). По вопросам, касающимся системы ФОИВ, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и ФЗ.
Вопросы определения СТРУКТУРЫ ФОИВ регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе – ФКЗ "О Правительстве РФ" и указами Президента РФ, которыми утверждена структура ФОИВ и перечень наименований входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру ФОИВ в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и ФЗ. При этом, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных ФЗ о бюджете на текущий год.
п.б.1 ст.83, ст.112 Конституции РФ
Президент РФ утверждает по предложению Председателя Правительства РФ СТРУКТУРУ ФОИВ, вносит в неё изменения. Председатель Правительства представляет структуру в недельный срок после назначения.
В случае если Председатель Правительства РФ освобожден Президентом РФ от должности, вновь назначенный Председатель Правительства РФ не представляет Президенту РФ предложения о структуре ФОИВ.