ткостью и, во-вторых, эти статьи закрепляют в основном предметы ведения, а не конкретные полномочия. Таким образом, конкретизация конституционных норм о разграничении компетенции, и в первую очередь о разграничении полномочий, путем издания федеральных законов неизбежна.

О том, что федеральный закон наряду с Конституцией и договорами является важным средством, детализирующим разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, косвенно свидетельствует уже упомянувшаяся выше часть вторая статьи 78. Ведь в ней закреплено, что передача полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации может осуществляться, если это не противоречит не только Конституции России, но и федеральным законам.

Таким образом, в части третьей статьи 11 хотя и не упомянут в качестве инструмента правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий федеральный закон, но он имеет важное значение, поскольку обладает большей юридической силой, чем упомянутые там иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Эта статья не случайно помещена в главе, устанавливающей основы конституционного строя. Содержание и место статьи свидетельствуют о провозглашении местного самоуправления в качестве одной из таких основ.

Среди ряда других специфической чертой советского типа власти являлась строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами

101

в стране. Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти. Именно этим обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Конституционно такая модель оформлялась посредством закрепления принципа «демократического централизма».

Наиболее характерные черты этого принципа: а) отсутствие круга вопросов местного значения, в решение которых не должен вмешиваться ни один орган государственной власти; б) весьма условное понятие компетенции (в значительной мере полномочия местных органов были формальными, дублировались у Советов разных уровней, не имели правовой защиты и пр.). Кстати, показательно, что законодательно «компетенция» местных Советов была установлена лишь в конце 60-х — начале 70-х годов; в) полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.

Провозглашение местного самоуправления не является в полном смысле новеллой, введенной нынешней Конституцией. О местном самоуправлении говорилось и в последних редакциях российской Конституции 1978 года. Однако существовавший конституционный подход еще носил на себе отпечаток советского понимания организации власти.

Статья 12 действующей Конституции содержит несколько ключевых понятий, которые необходимо прокомментировать.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры.

Гарантирование необходимо воспринимать как обязательство государства в лице его федеральных и региональных (субъектов Федерации) органов власти, должностных лиц не только не препятствовать законной деятельности территориальных самоуправленческих структур, но и правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления.

Собственно говоря, последующее содержание данной статьи и есть раскрытие основных конституционных гарантий местного самоуправления.

Прежде всего, это самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Следует

102

обратить внимание в первую очередь на установление правового характера автономности местного самоуп-оавления — ограничение ее компетенционной сферой.

Коль скоро государство юридически закрепляет определенный круг вопросов местного значения (в общем виде он очерчен в статье 132 Конституции Российской Федерации), предусматривает обязательность решения этих вопросов органами местного самоуправления, предоставляя им необходимые властные рычаги в виде полномочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию, значит, оно (государство) видит в таких органах пусть специфический, но уровень власти. А раз так, то в силу вступают основные принципы, характерные для сущности любой государственной власти: обязательность решений для исполнения, возможность государственного принуждения и др.

В чем же тогда смысл рассматриваемой нормы статьи 12? Главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом «демократического централизма», в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти.

Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций «по вертикали».

Система собственно государственной власти выполняет роль института (точнее, метаинститута), объединяющего государство в единый организм. Именно государственная власть (федеральные и региональные властные структуры) обеспечивает государственный суверенитет, установленный в стране конституционный строй, несет ответственность перед обществом в целом. Понятие «система органов государственной власти», таким образом, имеет отчетливое политическое содержание.

Задачи же местного самоуправления иные. В основном они сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском понимании. На этом уровне государственные начала

103

властной деятельности проявляют (во всяком случае должны проявлять) себя в гораздо меньшей степени, нежели на федеральном и региональном. В местном самоуправлении, как оно понимается в российской Конституции, активно дают о себе знать общественные, самодеятельные начала (другой вопрос, что эта модель еще длительное время будет оставаться своего рода идеалом).

Исходя из всего этого, Конституция Российской Федерации проводит грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления. Проведено такое размежевание потому, что слишком специфичны задачи и функции этих систем, а следовательно, и характер взаимоотношений с человеком.

Статья 13

1.В Российской Федерации признается идеоло гическое многообразие.

2.Никакая идеология не может устанавливать ся в качестве государственной или обязательной.

3.В Российской Федерации признаются полити ческое многообразие, многопартийность.

4.Общественные объединения равны перед за коном.

5.Запрещается создание и деятельность обще ственных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности госу дарства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

1.Предыдущая Конституция России предусматривала лишь право каждого на свободу мысли (статья 43). Статья 13 действующей Конституции ввела в юридический оборот понятия «идеологическое многообразие» (часть первая) и «политическое многообразие» (часть третья). При кажущейся очевидности их смысла они требуют пояснения. Во-первых, речь идет об использовании вместо иностранного термина «плюрализм» более доступного для массового понимания русского слова «многообразие». Кроме того,

104

учитывалось, что долгое время принцип плюрализма искажался его критиками и противопоставлялся принципу демократического централизма как якобы более демократическому. Во-вторых, как бы «разводятся» идейное многообразие и его выражение в организационных формах политических движений и партий.

Закрепление идеологического и политического многообразия в Конституции — явление нормальное. Такое многообразие прочно вошло в общественную жизнь демократических стран Запада. В условиях России, когда преодолевается десятилетиями насаждавшееся идеологическое однообразие (закреплявшееся, кстати, в преамбулах и в текстах советских конституций), такая генеральная правовая норма особенно необходима.

2.Норма, сформулированная во второй части дан ной статьи, является логическим развитием нормы, сформулированной в части первой, и запрещает уста навливать в качестве государственной или обязатель ной какую-либо идеологию (будь то марксизм-лени низм, либерализм, идеология «национального государ ства» либо религиозная доктрина).

Закрепление этого принципа в главе «Основы конституционного строя» подчеркивает важность того, что отныне государство гарантирует гражданам: никто не будет подвергаться, как в недавнем прошлом, преследованиям за свои убеждения. Положения данной статьи следует соотносить со статьями 28 и 29, а также статьей 44 Конституции, гарантирующими гражданские свободы.

3.Политическое многообразие и многопартий

ность стали неотъемлемой частью общественной жиз ни России. Закрепление этого положения в Конститу ции означает необратимость процесса становления гражданского общества, в котором партии играют как бы роль посредника между гражданским обществом и государством.

Следует отметить, что если положения частей первой и второй статьи 13 достаточно четко закрепляют многообразие идейных основ многопартийности, то положения частей четвертой и пятой как бы поглощают понятие партии более широким понятием «общественные объединения». Их особой разновидностью и являются партии. Тем не менее положения части третьей статьи 13, видимо, потребуют детализации

105

и развития в федеральном законе о политических партиях, об их месте и роли в обществе и государстве.

Отметим также, что положения частей первой — третьей комментируемой статьи сформулированы в точном соответствии с нормами международного права и отвечают стандартам, изложенным в принципах и положениях Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 год), Венского Итогового документа (1989 год), Документа Копенгагенского совещания (1990 год), Парижской хартии для новой Европы (1990 год), Документа Московского совещания (1991 год) и других документов. Таким образом, впервые в отечественном конституционном законодательстве по этому вопросу имеет место соответствие его положений нормам международного права, что служит дополнительной гарантией соблюдения принципов конституционного строя.

4.Положение части четвертой о равенстве обще ственных объединений перед законом имеет особо важное значение опять-таки с учетом нашего недавнего прошлого. Закрепление данного принципа призвано пресечь попытки восстановить монополию какой бы то ни было одной партии и покончить с практикой предоставления одной (или нескольким) из них какихлибо привилегий. Эта норма также соответствует меж дународной практике. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (29 июня 1990 г.) участники Совещания обя зались уважать право отдельных лиц или групп лиц создавать в условиях свободы политические партии

идругие политические организации, а также создавать необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом «на основе равенства перед законом и органами власти» (статья 7.6 раз дела 1).

5.Положения части пятой статьи 13, определяю щие основания запрета на создание и деятельность общественных объединений, конкретно перечисляют деяния, влекущие как по внутреннему законодательст ву, так и по международному праву наступление уго ловной ответственности лиц или групп лиц, соверши вших эти деяния.

Цели или действия, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя, пред-

106

полагают, что игнорируются демократические правила законного изменения его (референдум, Конституционное Собрание и т. д.) и делается ставка на силу (государственный переворот, насильственное отстранение законно избранного главы государства или правительства, разгон парламента). Для аналогии напомним, что Основной закон ФРГ квалифицирует как антиконституционные те партии, которые, если оценивать их цели или поведение их сторонников (именно сторонников, а не только членов партии), стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики (статья 21, параграф 2).

Что касается нарушения территориальной целостности, то положения статьи 4 Конституции Российской Федерации дают основание толковать его как умышленное действие или призыв к нему, направленные на произвольное изменение границ России в сторону уменьшения ее территории.

Другие основания для применения санкций в отношении общественных объединений закреплены текущим законодательством, в частности Уголовным кодексом.

Следует также учитывать нормы международного права, являющиеся, согласно части четвертой статьи 15 Конституции Российской Федерации, составной частью ее правовой системы. Так, статья 20 Международного пакта о гражданских и политических правах сформулировала ясно и однозначно запрет пропаганды войны (пункт 1). Эта же статья во второй ее части гласит: «Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом». Непосредственное отношение к положениям части пятой статьи 13 Конституции имеет и другая норма указанного Пакта, предусматривающая, что свобода ассоциации допускает закрепленные законом ограничения, которые «необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц» (пункт 2 статьи 22).

Запрет на создание вооруженных формирований вне структуры государства, предусмотренный частью

107