ГЛАВА 9 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

Конституция как основной закон — акт долговре-менного действия, юридическим свойством которого является стабильность, т. е. устойчивость его содержа¬ния. Стабильность Конституции — важнейшее условие устойчивости режима законности, организации и осу¬ществления государственной власти, отношений меж¬ду личностью, обществом и государством. Однако ста¬бильность Конституции не означает ее абсолютной неизменяемости. Общественные отношения, закреп¬ленные в момент принятия Конституции, развиваются, меняется и соотношение социально-политических сил. Все это требует периодического приведения конститу-ционных предписаний в соответствие с происходящи-ми изменениями. Когда такие изменения затрагивают основы конституционного строя, может возникнуть потребность замены действующей Конституции новой. Но частичный или полный пересмотр действующей Конституции может быть оправдан только в том слу¬чае, если изменения общественных отношений, состав¬ляющих ее содержание, или соотношения социальнополитических сил носят действительно существенный характер. В противном случае Конституция теряет свою стабильность, как это произошло с Конституци¬ей Российской Федерации 1978 года, в которую за период 1991 —1993 годов было внесено более 300 по¬правок. Гарантией стабильности Конституции является осо¬бый порядок ее пересмотра. Положения настоящей главы существенно изменили процедуру частичного и полного пересмотра Конституции, которая преду¬сматривалась всеми ранее действовавшими россий¬скими основными законами. Прежде всего они уси¬лили «жесткость» Конституции, значительно усложнив процедуру ее частичного или полного пересмотра, внеся в нее ряд принципиально новых моментов. К ним относятся: во-первых, обусловленность этой процедуры иерархией конституционных норм, разли¬чающихся по своей значимости; вовторых, приведение

573

этой процедуры в полное соответствие с принципом федерализма, закрепленного статьями 1 и 5 Кон-ституции; в-третьих, образование нового органа в лице Конституционного Собрания, исключительной ком¬петенцией которого являются разработка и принятие проекта новой Конституции; в-четвертых, использо¬вание института референдума для принятия новой Конституции.

Статья 134

Предложения о поправках и пересмотре поло¬жений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (предста¬вительные) органы субъектов Российской Федера¬ции, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Го-сударственной Думы. Следует различать законодательную инициативу и инициативу пересмотра положений Конституции, конституционного пересмотра. Первая — это внесение проектов законов в соответствии со статьей 104 Кон¬ституции (см. комментарий к этой статье), вторая — внесение законопроектов о частичном или полном пе¬ресмотре Конституции. Настоящая статья определяет круг субъектов, обладающих правом инициативы кон¬ституционного пересмотра. Этот круг уже круга субъ¬ектов, обладающих правом законодательной иници¬ативы, который предусмотрен статьей 104. В данном случае Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Ар¬битражный Суд Российской Федерации не обладают инициативой конституционного пересмотра. Кроме того, если право законодательной инициативы имеет каждый член Совета Федерации и каждый депутат Государственной Думы, то право инициативы конституционного пересмотра принадлежит только группе членов Совета Федерации или депутатов Государствен¬ной Думы численностью не менее одной пятой общего состава каждой из палат, т. е. соответственно 36 чле¬нам Совета Федерации или 90 депутатам Государствен-

574

ной Думы. Это положение ограничивает возможность втягивания Федерального Собрания в многочисленные обсуждения конституционных вопросов. Такое ограни¬чение служит одной из гарантий стабильности Кон¬ституции. Оно предусматривается конституционным законодательством многих зарубежных государств (Болгария, Греция, Мозамбик, ФРГ, Япония).

Следует иметь в виду, что, согласно части третьей статьи 92, исполняющий обязанности Президента Рос¬сийской Федерации не имеет права вносить предло¬жения о поправках и пересмотре положений Консти¬туции.

В связи с предоставлением палатам Федерального Собрания и законодательным (представительным) ор¬ганам субъектов Федерации права инициативы кон¬ституционного пересмотра возникает вопрос о проце¬дуре и форме реализации ими этого права. Что касает¬ся Государственной Думы и Совета Федерации, то право инициативы частичного пересмотра Конститу¬ции должно осуществляться ими исходя из положений статей 102 и 103 путем принятия специального по¬становления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, а право полного пересмотра Конститу¬ции— в порядке, предусмотренном частью второй статьи 135.

Статья 135

1.Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Рос¬сийской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

2.Если предложение о пересмотре положений глав1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от обще¬го числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с феде¬ральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

3.Конституционное Собрание либо подтвер¬ждает неизменность Конституции Российской Фе¬дерации, либо разрабатывает проект новой Кон¬ституции Российской Федерации, который принима¬ется Конституционным Собранием двумя третями голосов от

575

общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всена¬родного голосования Конституция Российской Фе¬дерации считается принятой, если за нее проголосо¬вало более половины избирателей, принявших уча¬стие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

1. Положения комментируемой статьи, во-первых, гарантируют неприкосновенность в рамках данной Конституции положений глав 1, 2 и 9, а во-вторых, определяют процедуру разработки и принятия новой Конституции.

Часть первая предусматривает, что положения глав об основах конституционного строя, о правах и сво¬бодах человека и гражданина и о конституционных поправках и пересмотре Конституции не могут быть ни изменены, ни отменены или дополнены Федеральным Собранием. Иными словами, они объ¬явлены неприкосновенными в рамках данной Консти¬туции.

В связи с этим следует отметить, что Конституция устанавливает иерархию конституционных норм, кото¬рая, однако, основана не на их различной юридической силе (все они имеют один ранг — обладают высшей юридической силой по отношению к нормам других нормативных актов), а на их значимости, что предо¬пределяет и различный порядок их пересмотра, преду¬сматриваемый комментируемой статьей и статья¬ми 136 и 137.

Высшее место в этой иерархии занимают нормы, содержащиеся в главах 1, 2 и 9. Нормы главы 1 закреп¬ляют принципы, составляющие основы конституцион¬ного строя и определяющие конкретное содержание всех других конституционных положений, которые, как сказано в части второй статьи 16, не могут им проти¬воречить. Вместе с нормами, регулирующими право¬вой статус личности, они выражают саму сущность Конституции. Нормы главы 9, определяющие проце¬дуру частичного и полного пересмотра Конституции, устанавливают гарантии ее стабильности.

Другую группу составляют нормы, регулирующие федеративное устройство, организацию и взаимоотно¬шения федеральных государственных органов (гла¬вы 3—8). Третья группа — это нормы, регулирующие

576

порядок принятия в Российскую Федерацию и образо-вание в ее составе нового субъекта, а также изменение статуса субъекта Российской Федерации (часть вторая статьи 65, часть пятая статьи 66). В этой группе тоже существует своя градация, что отражено в различном порядке изменения соответствующих норм.

Положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены только путем принятия новой Конституции в соот-ветствии с процедурой, установленной частями второй и третьей комментируемой статьи. В отличие от ранее действовавших российских основных законов, которые предоставляли право принимать новую Конституцию высшему представительному органу государственной власти, Конституция 1993 года лишает Федеральное Собрание этого права.

2. Федеральное Собрание вправе лишь принять по¬становление, содержащее предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, которое может привести к принятию новой Конституции. Такое постановление принимается квалифицированным большинством — тремя пятыми от общего числа членов Совета Федера¬ции и депутатов Государственной Думы. В этом случае созывается Конституционное Собрание, о котором должен быть принят федеральный конституционный закон. Конституционное Собрание — это особый орган осуществления учредительной власти (во многих странах он именуется Учредительным Собранием). Порядок формирования и деятельности Конституци-онного Собрания, его компетенция определяются фе-деральным конституционным законом (при его раз-работке может быть использован опыт стран, где для принятия Конституции созывалось Учредительное Собрание).

Прежде всего возникает вопрос о том, кто созывает Конституционное Собрание? Из смысла части второй настоящей статьи, в которой говорится, что Конститу¬ционное Собрание созывается, следует, что сам факт принятия Федеральным Собранием постановления, со¬держащего предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, означает одновременно и решение о со¬зыве Конституционного Собрания.

В зарубежных странах Учредительное Собрание формируется различными способами, но наиболее де¬мократичным является его формирование путем все-

577

общих, равных, прямых выборов при тайном голо-совании.

Каков должен быть численный состав Конституци-онного Собрания? Зарубежный опыт не дает однознач¬ного ответа на этот вопрос. В одних странах Учреди¬тельное Собрание по своей численности не превышало парламент (например, Учредительное Собрание 1946 года во Франции), в других — превышало (напри¬мер, согласно Конституции Болгарии, парламент — Народное Собрание — состоит из 200 депутатов, а Ве¬ликое Народное Собрание, созываемое для внесения изменений в действующую Конституцию или принятия новой,— из 400). При определении численности Кон-ституционного Собрания должен быть учтен федера-тивный характер Российского государства — в Собра-нии на равных основаниях должны быть представлены все субъекты Российской Федерации.

Важнейшее значение имеет вопрос об избиратель-ной системе, на основе которой проводятся выборы Конституционного Собрания. Представляется, что це-лесообразно сохранить (с определенной корректиров-кой) ту систему, которая была использована на вы-борах 1993 года депутатов Государственной Думы, т. е. часть депутатов избирается по пропорциональной системе, часть по мажоритарной (так, например, фор-мировалось Учредительное Собрание 1990 года в Бол¬гарии).

Назначение выборов Конституционного Собрания должно быть прерогативой Президента Российской Федерации (по аналогии с выборами Государственной Думы, что предусмотрено статьей 84 настоящей Кон¬ституции).

Организация и порядок деятельности Конституци-онного Собрания должны определяться как федераль-ным конституционным законом, так и принимаемым Собранием собственным регламентом. Во многом решение этих вопросов зависит от компетенции Кон-ституционного Собрания. Опыт зарубежных стран сви¬детельствует, что Учредительное Собрание может Иметь неограниченную и ограниченную компетенцию. В первом случае оно наряду с принятием новой Кон¬ституции осуществляет полномочия парламента, во втором — его полномочия ограничиваются только принятием новой Конституции или изменением дей¬ствующей. По смыслу части третьей комментируемой

578

статьи Конституционное Собрание имеет ограничен-ную компетенцию — оно либо подтверждает неизмен¬ность действующей Конституции, либо разрабатывает проект новой. Иными словами, наряду с Конституци¬онным Собранием продолжает действовать Федераль¬ное Собрание, осуществляющее принадлежащие ему полномочия (Конституционное Собрание может и не согласиться с предложением Федерального Собрания о пересмотре глав 1, 2 и 9).

3. Часть третья настоящей статьи предусматривает три варианта осуществления Конституционным Соб¬ранием своих полномочий. Первый — Конституционное Собрание не соглаша¬ется с предложением Федерального Собрания, т. е. подтверждает неизменность действующей Конститу¬ции. С принятием такого решения полномочия Кон¬ституционного Собрания прекращаются.

Второй — Конституционное Собрание соглашается с предложением Федерального Собрания, разрабаты¬вает проект новой Конституции и принимает его квалифицированным большинством — двумя третями голосов от общего числа своих членов. С этого момента прекращаются полномочия Конституцион¬ного Собрания.

Третий — Конституционное Собрание соглашается с предложением Федерального Собрания и разрабаты¬вает проект новой Конституции, который «выносится на всенародное голосование». Как следует толковать последнее положение? Во-первых, и в этом случае про¬ект новой Конституции должен быть одобрен квали-фицированным большинством в две трети. Во-вторых, решение о вынесении принятого проекта на референ¬дум (всенародное голосование) должно быть принято самим Конституционным Собранием. В этом случае не может действовать пункт «в» статьи 84 Конституции, согласно которому только Президент назначает рефе¬рендум.

Порядок проведения референдума регулируется фе¬деральным конституционным законом, который еще не принят. Закон о референдуме 1990 года, хотя и не признан недействующим и не подлежащем примене¬нию Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законода¬тельства Российской Федерации в соответствие с Кон¬ституцией Российской Федерации», фактически проти-

579