Статья 132

1.Органы местного самоуправления самостоя¬тельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2.Органы местного самоуправления могут на¬деляться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий под¬контрольна государству.

1.В части первой статьи 132 содержатся нормы о важнейших полномочиях органов местного самоуп¬равления, касающихся решения вопросов местного значения. Они определяют основные правовые воз¬можности этих органов в распоряжении материально-финансовыми ресурсами, охране общественного по¬рядка на подведомственных территориях.

Четко выраженный в конституционной норме прин¬цип самостоятельности управленческих действий ор¬ганов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решений по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, лю¬бое не противоречащее закону и находящееся в его пределах решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государ¬ственным органом и тем более не может быть от¬менено в административном или в судебном порядке. Разумеется, это не исключает необходимости коор¬динации действий с государственными органами, что¬бы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуп¬равления.

Для уяснения смысла содержащихся в части первой норм обратимся к содержанию тех полномочий, кото¬рые в ней непосредственно закреплены.

Муниципальная собственность, как она определена в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собствен¬ности в РСФСР», представляет собой собственность района, города и входящих в них административно-

560

территориальных образований. Иными словами, она является собственностью населения, постоянно прожи-вающего на этих территориях. Вот почему распоряже¬ние и управление такой собственностью должны нахо¬диться в ведении тех структур, которые получили свой мандат на представительство его интересов и осущест¬вление полномочий местного самоуправления путем избрания на основе всеобщего равного и прямого из¬бирательного права. Это ясно вытекает из части вто¬рой статьи 3 и статей 12 и 130 Конституции. Такими органами являются представительные органы местно¬го самоуправления и выборные главы местных адми¬нистраций.

Конечно, управление собственностью представляет собой сложный комплекс юридических и иных дей¬ствий (создание, приобретение, использование, отчуж¬дение, аренда объектов собственности, решение прак¬тических вопросов приватизации и др.). Поэтому в за¬конодательстве предусматривается образование и специальных органов, на которые возлагаются мно¬гие вопросы текущего управления муниципальной соб-ственностью (фонды имущества, комитеты по управле¬нию имуществом). Однако характерно, что конститу¬ционная норма не исключает из механизма управления муниципальной собственностью никаких органов и не монополизирует функции такого управления в ведении только исполнительных органов в системе местного самоуправления. Следовательно, задача, направленная на реализацию данной конституционной нормы, состо¬ит в распределении полномочий по управлению муни¬ципальной собственностью между органами местного самоуправления таким образом, чтобы эта собствен¬ность эффективно использовалась в соответствии с во¬лей и интересами населения. Например, в городах — между представительным органом местного самоуп¬равления, местной администрацией и образуемыми ими специализированными структурами. Участие представительных органов в решении важнейших воп¬росов о муниципальной собственности* является су¬щественной чертой местного самоуправления во мно¬гих странах. Так, в странах с давними традициями местного самоуправления обычно образование и пре¬образование муниципальных предприятий, финансовое участие в различного рода акционерных обществах, крупные сделки с муниципальным имуществом совер-

561

шаются с предварительного согласия либо только по решению представительных органов местного самоуп¬равления. Самостоятельность в формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов представляет собой одну из важнейших гарантий местного самоуправле¬ния. Этот принцип реализован в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджет¬ных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполни¬тельных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Моск¬вы и СанктПетербурга, органов местного самоуправ¬ления». Он выражается в следующих нормативных положениях:

а) утверждение местного бюджета осуществляет исключительно представительный орган местного самоуправления, а его исполнение — соответствующая местная администрация, причем представительный ор ган контролирует исполнение бюджета и утверждает отчет о его исполнении;

б) при составлении бюджета используются социальные и финансовые нормы и нормативы жилищно-бытового и социально-культурного обслуживания; в) установление уровня закрепленных доходов бюджета в размере не

менее 70 процентов доходной части минимального бюджета, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных

ирегулирующих доходов — не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Закрепленные доходы — доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установ¬- ленном порядке поступают в соответствующий бюд-¬ жет. К закрепленным доходам относятся налоги и дру-¬ гие платежи за пользование недрами (полностью или частично), платежи за землю (полностью или час¬ тично), 50 процентов налога на имущество предприя¬- тий, местные налоги и сборы, часть доходов от го¬- сударственных займов, доходы от местных займов

иместных денежно-вещевых лотерей, доходы от сдачи

варенду имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть доходов от приватизации. Кроме того, согласно Закону, вышестоящие государственные

562

органы могут закреплять за бюджетами органов мест¬ного самоуправления полностью или в твердо фик¬сированной доле на долговременной основе любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Регулирующие доходы—доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. К регулирующим доходам относятся налог на добавленную стоимость, налог на прибыль с пред¬приятий и организаций, подоходный налог с физи¬ческих лиц, акцизы. Дотация — сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно. Субвенция—сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социальноэкономического развития соответствующего национальногосудар¬ственного или административно-территориального об¬разования; г) право самостоятельно определять направления использования и

расходования получаемых доходов.

Однако закрепление в законодательстве принципа самостоятельности в утверждении и исполнении мест¬ных бюджетов еще не делает финансово обеспеченной систему местного самоуправления. Кризисное состоя¬ние экономики и финансов страны, явная недостаточ¬ность собственных закрепленных доходов и зависи¬мость местных бюджетов от регулирующих доходов, дотаций и субвенций являются серьезными факторами, препятствующими как реализации принципа бюджет¬ной самостоятельности органов местного самоуправ¬ления, так и эффективному выполнению этими органа¬ми своих функций.

Местные налоги и сборы представляют собой ис¬точник доходов местных бюджетов. Виды и порядок установления местных налогов и сборов регулируются Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федера¬ции». Введение этих налогов и сборов, как и определе¬ние круга плательщиков, основано на том, что послед¬ние либо имеют определенные доходы от использова¬ния местных ресурсов, различных возможностей

563

территории для развития предпринимательской дея¬тельности, либо должны компенсировать расходы, ко¬торые несут органы местного самоуправления в связи с развитием социальной инфраструктуры, уборкой и благоустройством территории.

Все местные налоги и сборы, предусмотренные За¬коном Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федера¬ции», делятся на три группы.

Первая группа — налоги и сборы, которые устанав¬ливаются законодательными актами России; конкрет¬ные ставки этих налогов определяются актами субъек¬тов Федерации, а также органами местного самоуправ¬ления районов и городов, если иное не предусмотрено законодательством России (налог на имущество физи¬ческих лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предприниматель¬ской деятельностью).

Вторая группа — налоги и сборы, вводимые район¬ными и городскими органами местного самоуправле¬ния, на территории которых находится курортная мест¬ность (налог на строительство объектов производ¬ственного назначения, курортный сбор).

Третья группа — налоги и сборы, устанавливаемые решениями районных и городских органов местного самоуправления (сбор за право торговли, сборы с граждан и предприятий на благоустройство террито¬рии и другие цели, налог на рекламу, налог на перепро¬дажу автомобилей, сбор с владельцев собак, лицензи¬онные сборы за право торговли винноводочными из-делиями и право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за выигрыш на бегах и др.— всего 16 налогов и сборов). Указами Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» и «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» установлено, что дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные Законом от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», могут вводиться решениями органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Причем уплата

564

этих налогов юридическими лицами должна произво¬диться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.

Охрана общественного порядка — одна из важней¬ших функций органов местного самоуправления, свя¬занная с созданием на подведомственных им террито¬риях благоприятных условий, обеспечивающих непри¬косновенность граждан, охрану их чести, достоинства и имущества, реализацию гарантированных Конститу¬цией политических прав и свобод.

В данной статье Конституции понятие «охрана об¬щественного порядка» включает в себя деятельность по обеспечению спокойствия и благополучия в обще¬ственных местах, недопущение и своевременное пресе¬чение хулиганских действий, привлечение к админи¬стративной ответственности лиц, нарушающих уста-новленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законода¬тельство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами выше¬стоящих государственных органов). Повседневная ра¬бота, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию), созданную в соответствии с Зако¬ном РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Ука¬зом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (мест¬ной милиции) в Российской Федерации». В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельного струк¬турного звена в составе отделов (управлений) внутрен¬них дел. Она отделена от криминальной милиции, основными задачами которой являются предупрежде¬ние, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительно¬го следствия.

2. Опыт формирования системы местного самоуп¬равления показывает, что наряду с полномочиями, обеспечивающими решение вопросов местного значе¬ния, органы местного самоуправления наделяются и некоторыми государственными полномочиями

565

Поэтому часть вторая статьи 132 не только обращена в будущее, но и отражает уже существующее положе¬ние вещей. Осуществление органами местного самоуп¬равления отдельных государственных полномочий яв¬ляется важным фактором взаимодействия государ¬ственных органов и местного самоуправления. В некоторых вопросах такое взаимодействие крайне необходимо, ибо способствует более эффективному ре-шению вопросов местного значения, улучшению об¬служивания населения. В то же время наделение ор¬ганов самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует более эффективной реали¬зации последних, демократизирует процесс осуществ¬ления государственных функций. Однако такая переда¬ча полномочий имеет свои пределы и может касаться лишь некоторых государственных полномочий. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия можно объединить в следующие группы: полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, т. е. уста¬новленных органами государственной власти России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню со¬циального обслуживания населения (например, требо-вания к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренные Основами за¬конодательства Российской Федерации об охране здо¬ровья граждан 1993 года, установленные Законом Рос¬сийской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образова-нии» государственные образовательные стандарты и общие требования к содержанию образования и ор¬ганизации образовательного процесса); полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий,

учреждений и организаций раз¬личных форм собственности, общественных объедине¬ний, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация ор¬ганизуемых и преобразуемых предприятий, лицензиро¬вание медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств мас¬совой информации, нотариальные действия); полномочия по участию в государственном кон¬троле и учете

использования земли и других природ¬ных ресурсов, а также в охране окружающей среды;

566

полномочия по участию в организации граждан¬ской обороны и деятельности местных органов Мини¬стерства обороны — военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные меропри¬ятия и др.); полномочия по участию в государственном кон¬троле за соблюдением

законодательства на подведом¬ственных территориях (например, градостроительного законодательства); полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например,

разрешение некоторых земельных споров, споров между субъектами градостроительной деятельности).

Наделение органов местного самоуправления от-дельными государственными полномочиями может осуществляться (в зависимости от характера полномо¬чий и управленческих возможностей соответствующих органов самоуправления) применительно ко всей сис¬теме органов местного самоуправления либо только к определенным органам местного самоуправления (например, в районах и городах). При любом варианте должны соблюдаться три условия, которые предусмат¬ривает конституционная норма.

Во-первых, наделение органов местного самоуп¬равления государственными полномочиями может быть осуществлено только законом, т. е. актом, при¬нятым Федеральным Собранием либо соответству¬ющим представительным органом власти субъекта Федерации.

Во-вторых, такой акт должен сопровождаться пе¬редачей необходимых для осуществления полномочий материальных и финансовых средств (что, впрочем, далеко не всегда имело место в предшествующей прак¬тике). Поэтому вопрос о финансовой обеспеченности передаваемого полномочия должен решаться одновре¬менно с принятием соответствующего закона.

В-третьих, необходимо соблюдение положения о подконтрольности государству реализации пе¬реданных полномочий. Поскольку речь идет главным образом о полномочиях в различных отраслях госу¬дарственного управления, то, по общему правилу, функции контроля принадлежат соответствующим го¬сударственным органам. Такой контроль включает возможность дачи указаний по поводу осуществления переданных полномочий, оценку принимаемых

567