В части второй статьи 130 Конституции говорится о «других органах местного самоуправления». Ими могут быть советы или комитеты микрорайонов, жи¬лищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, до¬мов, т. е. органы территориального общественного са¬моуправления населения. Правовой статус этих орга¬нов определяется законодательными актами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также Положениями (Уставами) о самоуправлении, которые принимают органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

Статья 131

1.Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других тер¬риториях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправ¬ления определяется населением самостоятельно.

2.Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допуска¬ется с учетом мнения населения соответствующих территорий.

1.Часть первая статьи 131 определяет общие под¬ходы к формированию территориальных границ мест¬ного самоуправления, а также закрепляет основной принцип определения структуры органов местного са¬моуправления.

Часть первая комментируемой статьи не содержит исчерпывающего перечня территорий, являющихся единицами местного самоуправления. Она относит к таким территориям городские и сельские поселения и другие территории.

Решение вопроса о территориальной определен¬ности местного самоуправления связывается в этой статье, с социально-экономическими факторами, в от¬личие от прежнего законодательного регулирования, когда границы местного самоуправления проходили точно по границам административно-территориально¬го деления. Теперь границы самоуправления не всегда могут совпадать с границами административно-терри¬ториальных единиц. Во-первых, сам термин «поселе¬ния» (городские и сельские), примененный Конститу¬цией, обозначает не административную, а социально-

556

экономическую категорию. Во-вторых, Конституция предписывает в связи с вопросом о территории учиты¬вать социально-экономические факторы — историчес¬кие и иные местные традиции. К таким факторам относятся: национальный состав населения, культур¬ные традиции, демографические особенности, традици¬онное тяготение к каким-либо центрам, сложившиеся транспортные коммуникации, социально-бытовая инф¬раструктура, экономическая адекватность территории потребностям самоуправления. Конституция предо¬ставляет возможность учитывать при решении вопроса о территории любые местные социально значимые факторы, имеющие устойчивый характер, т. е. харак¬тер традиции. Часть первая статьи 131 не указывает на субъектов определения территориальных параметров самоуправ¬ления. Исходя из норм Конституции о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами, уста¬новление порядка решения этих вопросов относится к компетенции субъектов Российской Федерации, если федеральным конституционным законом или феде¬ральным законом прямого действия в соответствии с пунктом «б» статьи 71 не будет установлено иное. Часть первая статьи 131 закрепляет самостоятель¬ность населения в определении структуры органов местного самоуправления. Понятие «структура орга¬нов местного самоуправления» неоднозначно. Оно мо¬жет толковаться в узком и широком смысле.

Согласно узкому толкованию, структура органов местного самоуправления— это система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на дан¬ной территории осуществляются функции и полномо¬чия местного самоуправления. Такая система может состоять, например, из представительного органа и ис¬полнительного органа, который в свою очередь может избираться населением либо самим представительным органом.

В широком смысле слова понятие «структура ор¬ганов местного самоуправления» означает также внут¬ренние подразделения представительного органа (на¬пример, наличие постоянных комиссий) и исполни¬тельного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации).

Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления являются прежде всего система таких

557

органов и соотношение их полномочий и ответствен¬ности. Исходя из Конституции, у нас нет оснований ограничивать этот предмет только узким толкованием понятия «структура органов местного самоуправле¬ния». Поэтому «структура органов местного самоуп¬равления» и в узком и в широком смысле является предметом местного решения.

Однако самостоятельность населения в решении вопроса структуре органов самоуправления следует понимать прежде всего как конституционный принцип выбора такой структуры на основании и в рамках закона. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении могут содержать несколько вариантов структуры (системы) органов местного само¬управления как для городов, так и для сельских поселе¬ний и иных территорий, а равно оставлять полностью или частично открытым вопрос о внутренней структуре органов местного самоуправления. Никакой правовой акт, ограничивающий свободу выбора структуры орга¬нов самоуправления, не будет носить обязательного характера для самоуправляющейся территории. Конституционный термин «самостоятельно» ука¬зывает и на способ решения вопроса. Толкование этого термина дано в комментарии к статье 130. Вопрос о структуре органов может решаться населением в лю¬бой из форм, в которых осуществляется местное само¬управление, т. е. и непосредственно, и через соответ-ствующие органы (см. комментарий к части второй статьи 130).

2. В настоящее время в подавляющем числе случаев территории, в границах которых осуществляется мест¬ное самоуправление, представляют собой администра¬тивно-территориальные единицы (города, поселки го¬родского типа, территории сельских поселений, рай¬оны и т. д.). Следовательно, часть вторая статьи 131 устанавливает как общий принцип организации мест¬ного самоуправления, так и требование к порядку об¬разования и изменения границ административно-тер-риториальных единиц, а также норму для тех случае, когда местное самоуправление организуется на новых территориях (например, в городских округах, объеди¬няющих территории города и прилегающих к нему сельских поселений). Конституция оставляет решение вопросов админи-стративно- территориального деления в компетенции

558

органов власти субъектов Российской Федерации. Поэ¬тому содержащаяся в части второй статьи 131 норма должна не только найти свое отражение в федераль¬ном законе об общих принципах организации местного самоуправления, но и быть конкретизирована в зако¬нодательстве субъектов Федерации о местном само¬управлении и административно-территориальном де¬лении. Организация местного самоуправления предпола¬гает всесторонний учет интересов местного населения. Мнение населения по вопросам территориальных гра¬ниц самоуправления есть, как правило, выражение его интересов, результат опыта проживания на данной территории, знание ее возможностей. Всякого рода изменения таких границ могут затрагивать интересы населения, касающиеся сохранения сложившейся сис¬темы расселения и коммуникаций на данной террито¬рии, исторических, культурнобытовых и националь¬ных традиций местных жителей, рационального ис-пользования природных ресурсов, обеспечения здоровой и безопасной среды обитания.

В соответствии со статьей 131 в законодательстве субъекта Федерации должны быть определены основ¬ные формы выявления и порядок учета мнения населе¬ния при определении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Практика показывает, что мнение населения может выражаться на собраниях, сходах, конференциях граж¬дан, через различные общественные объединения (на¬пример, ставящие своей целью охрану окружающей среды), в результате массовых социологических опро¬сов, а также через коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления и т. д. По вопросам существенных изменений границ возможен и местный референдум, который вправе на¬значить как орган местного самоуправления, так и ор¬ган государственной власти. Однако выявленное мне¬ние населения, даже путем референдума, еще не есть решение территориального вопроса. Такое решение принимается представительным органом власти субъ-екта Федерации. Подготовленный проект решения дол¬жен учитывать мнение населения, но не обязательно полностью совпадать с ним. Однако любые расхожде¬ния между проектом предлагаемого решения и мнени¬ем населения должны быть обоснованы.

559