ГЛАВА 8 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Феде¬рации обеспечивает самостоятельное решение насе¬лением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной соб¬ственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

1. Содержание части первой статьи 130 непосредст¬венно связано со статьей 3 Конституции, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления, и статьей 12, признающей и гарантирующей местное самоуправле¬ние как конституционный институт, а также другими статьями, в которых закреплены отдельные функции и полномочия органов местного самоуправления (статьи 8, 9, 15, 18, 24), права и свободы граждан (статьи 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68). Раскрывая и дополняя конституционную характеристику местного самоуп¬равления, часть первая статьи 130 определяет его су¬щественный функциональный признак — решение воп-росов местного значения, и предусматривает условия реализации этой функции — обеспечение населению са¬мостоятельности в принятии таких решений.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Поэ-

549

тому право населения на местное самоуправление, формы и средства его реализации, закрепленные в статье 130 и последующих статьях главы 8 Конститу¬ции, находятся в центре внимания законодателя. В по¬становлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на мест¬ное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» ставятся вопросы об устранении нарушений конституционных прав населе¬ния на самостоятельное определение структуры орга¬нов местного самоуправления, на их выборы, на владе¬ние, пользование и распоряжение муниципальной соб¬ственностью, прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, на необходимость исклю¬чения практики назначения глав местного самоуправле¬ния (местных администраций), а также нормативного регулирования прав местного самоуправления актами исполнительных органов государственной власти.

Обеспечение конституционных прав населения на местное самоуправление предполагает как определе¬ние территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, так и определение понятия «вопросы местного значения».

Вопросы местного (для данной территории) значе¬ния— это коренящиеся в местных условиях вопросы жизнеобеспечения населения, решение которых соот¬ветствует управленческим и материальнофинансовым возможностям органов местного самоуправления. Причем последствия таких решений ограничены, как правило, территорией деятельности соответствующих органов местного самоуправления. Исходя из опыта законодательного регулирования местного самоуправ¬ления, можно выделить четыре группы вопросов мест¬ного значения:

во-первых, управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общехо¬зяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, местное энерго-, тепло- и во¬доснабжение, муниципальный жилой фонд, комму¬нальное хозяйство, муниципальные предприятия тор¬гового и бытового обслуживания и службы, обеспечи¬вающие пожарную безопасность, благоустройство и санитарное благополучие территорий, и др.);

550

во-вторых, управление объектами общесоциального назначения (социально-культурные учреждения, в том числе детские учреждения, учреждения по охране материнства и детства, муниципальное здравоохране¬ние, школы и другие муниципальные образовательные учреждения); в-третьих, местное планирование социально-эконо¬мического развития

территории (планировка и за¬стройка населенных пунктов,- планирование жилищно¬го строительства, занятости населения, развития со¬циально-культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.); в-четвертых, обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана обществен¬ного порядка, окружающей среды. Естественно, что «вопросы местного значения» не изолированы от предметов ведения государственных органов. Выделение таких вопросов в самостоятель¬ный объект местного самоуправления есть форма децентрализации государственного управления, имею¬щая цель передать населению соответствующих терри¬торий те дела, которые могут с успехом решаться им самостоятельно и под свою ответственность. Опреде¬ление конкретных вопросов местного значения приме¬нительно к региональным условиям и особенностям территорий, на которых организуется местное самоуп¬равление, осуществляется законами субъектов Россий¬ской Федерации в соответствии с федеральным зако¬ном об общих принципах организации местного само¬управления, принимаемым на основе пункта «н» части первой статьи 72 и части второй статьи 76.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения достигается при следующих основ¬ных условиях: 1) соразмерности материально-финансо¬вых ресурсов, которыми располагают органы мест-ного самоуправления, закрепленным в законодательст¬ве функциям и полномочиям этих органов; 2) наличии системы эффективно функционирующих демократиче¬ских институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения; 3) свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках дей¬ствующих законов.

Самостоятельность означает и принятие на себя ответственности за все принятые и непринятые реше-

551

ния и их последствия. В связи с этим по меньшей мере должна быть предусмотрена в законодательстве ответ¬ственность всех органов местного самоуправления пе¬ред населением соответствующих территорий. Отсут¬ствие такой нормы и реальных форм ответственности не только нарушает конституционный принцип само¬стоятельности решения населением вопросов местного значения, но и превращает в юридическую фикцию сам институт местного самоуправления, закрепленный в статьях 3, 12 и 130 Конституции.

Особое конституционно-правовое значение части первой статьи 130 состоит в том, что муниципальная собственность закрепляется в ней в качестве неотъем¬лемой составной части организации местного самоуправления. При этом конституционная норма четко говорит о населении как субъекте права муници¬пальной собственности, который осуществляет (есте¬ственно, через образуемые им органы или непосре¬дственно) полномочия собственника — владение, поль¬зование

ираспоряжение. Таким субъектом является население соответствующей территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым часть первая статьи 130 содержит существенные эле¬менты конституционного статуса муниципальной соб¬ственности, ее признания

изащиты равным образом, как и частной, государственной и иных форм соб¬ственности (статья 8).

Специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т. е. предназначены для решения вопросов местного зна¬чения, удовлетворения жилищно-коммунальных, со¬циально-культурных и бытовых потребностей населе¬ния соответствующих территорий. Согласно дей¬ствующему законодательству, в муниципальной собственности района, города и входящих в них ад¬министративно-территориальных образований находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения

вдомах жи¬лищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры

(сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газос¬набжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, осуществляющие коммунальное обслуживание. Кроме

552

того, в муниципальной собственности могут находить¬ся предприятия сельского хозяйства, торговли, быто¬вого обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, куль¬туры, здравоохранения и иное имущество, необходи¬мое для экономического и социального развития тер¬ритории в соответствии с законодательством о мест¬ном самоуправлении.

2. Часть вторая статьи 130 определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспе¬чивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значе¬ния. Она относит к таким институтам местный референ¬дум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые гражданами выборные и другие органы местного самоуправления. Таким об-разом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Часть вторая статьи 130 устанавливает систему форм осуществления гражданами местного самоуправ¬ления, придавая референдуму первостепенное значение и тем самым подчеркивая, что юридическая сила реше¬ний, принимаемых гражданами с помощью местного референдума, выше юридической силы актов органов местного самоуправления на данной территории.

Местный референдум может использоваться в двух формах. Во-первых, он может быть использован как способ принятия решений, требующих непосредственного во¬леизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае референдум прово¬дится по мере необходимости, и этот способ принятия решений

используется наряду с постоянным приняти¬ем решений через выборные органы местного самоуп-равления.

Во-вторых, местный референдум может быть ис¬пользован как избранная населением форма самоуп¬равления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населения при достаточно высоком его образовательном уровне. В таком случае референдум должен проводиться весьма регулярно.

553

Для правильного, понимания и использования мест¬ного референдума в качестве института самоуправле¬ния существенна проблема, какие именно вопросы местного значения требуют решения непосредственно населением данной территориальной единицы.

Исходя из смысла главы 8 Конституции, во всяком случае два вопроса требуют обязательного волеизъяв¬ления населения. Во-первых, в соответствии с частью второй статьи 131 изменение границ территорий, в ко¬торых осуществляется местное самоуправление, допус-кается лишь при условии учета мнения населения соот¬ветствующих территорий. Вынесение на местный рефе¬рендум вопроса об изменении границ территорий местного самоуправления—^ самый эффективный спо¬соб учета мнения населения по данному вопросу. Именно такая степень репрезентативности учета обще¬ственного мнения и требуется для решения по данному вопросу. Во-вторых, население территориальной еди¬ницы (городов, сельских поселений, других террито¬рий) само должно решить вопрос о структуре органов своего местного самоуправления, что предусмотрено частью первой статьи 131. Это тоже предполагает выявление мнения населения путем референдума.

Опыт стран с продолжительной историей самоуп¬равления свидетельствует, что мнение населения сле¬дует учитывать и при решении ряда других вопросов. Так, распоряжение имуществом, которое принадлежит территориальной единице на праве собственности и имеет существенное значение для экономического развития данной территории, осуществляется с учетом мнения населения.

В части второй статьи 130 упоминаются и другие формы прямого волеизъявления граждан. К ним сле¬дует отнести общие собрания (сходы) граждан, кон¬ференции. В условиях реформы представительных органов власти и органов местного самоуправления общие собрания (сходы), конференции граждан при¬обретают особое значение. Вопервых, это та форма волеизъявления, с помощью которой население будет реализовывать предоставленную ему возможность (часть первая статьи 131 Конституции) самостоятельно определить структуру органов местного самоуправ¬ления. Во-вторых, они в соответствии с их статусом являются самостоятельными субъектами правоотно¬шений, и это открывает перед ними возможность,

554

используя предоставленное статьей 133 Конституции право судебной защиты, отстаивать публичный ин¬терес населения территориальной единицы как перед органами местного самоуправления, так и перед го¬сударственными органами.

Другой непосредственной формой участия граждан в создании местного самоуправления являются выборы. Основное назначение выборов — организация системы органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом «н» части первой статьи 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совмест¬ному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия федеральных органов в этой сфере исчер¬пываются установлением общих принципов организа¬ции местного самоуправления, а на субъектов Федерации ложатся полномочия по установлению на своей террито-рии системы местного самоуправления. С этой целью субъекты Федерации принимают законодательные акты о местном самоуправлении, о выборах в органы местно¬го самоуправления, о местном референдуме и ряд дру¬гих. Такое распределение полномочий федеральных ор¬ганов и органов субъектов Федерации обеспечивает принцип самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции), гарантируемый запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133).

Часть вторая статьи 130 Конституции фиксирует возможность граждан осуществлять местное самоуп¬равление через выборные органы. Это традиционная форма демократического самоуправления. Выборны¬ми могут быть как представительные органы, так и ор-ганы, непосредственно осуществляющие исполнитель¬но-распорядительные функции. При этом исполни¬тельные органы могут быть как коллегиальными, так и единоличными (глава администрации, староста). Вы¬борные органы могут избираться непосредственно на¬селением или сформированными им органами. Кон¬ституция России дает возможность субъектам Федера¬ции выбрать такую модель взаимоотношений представительных и исполнительных органов на ме¬стах, которая в наибольшей мере отвечает историче¬ским, национальным и другим традициям населения, проживающего на подведомственной территории.

555