Статья 112

1.Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после на¬ значения представляет Президенту Российской Фе¬ дерации предложения о структуре федеральных ор¬ ганов исполнительной власти.

2.Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Фе¬ дерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федера¬ ции и федеральных министров.

1.Обе части комментируемой статьи конкретизи-руют положения пунктов «а» и «д» статьи 83, согласно которым назначение Председателя Правительства Рос¬сийской Федерации (с согласия Государственной Ду¬мы), назначение заместителей Председателя Прави¬тельства и федеральных министров (по предложению Председателя Правительства) входит в компетенцию Президента.

Вчасти первой комментируемой статьи предусмот¬рено право Президента Российской Федерации опреде¬лять структуру федеральных органов исполнительной власти. Речь идет в данном случае не только о пер¬сональном составе Правительства, но и о системе центральных федеральных органов — министерств, го-сударственных комитетов и ведомств, федеральных служб, департаментов и т. д.

Председателю Правительства вменяется в обязан-ность не позднее недельного срока после назначения представить Президенту предложения о системе феде¬ральных органов исполнительной власти. Их перечень (с официальным названием каждого органа) утвержда¬ется указом Президента. Это, однако, не исключает возможности последующих преобразований, произво¬димых решениями Президента (по предложению главы Правительства). В настоящее время, например, функ¬ционируют федеральные министерства, государствен¬ные комитеты, комитеты, федеральные службы, госу-дарственные службы (налоговая, архивная), Служба внешней разведки, агентства (Российское космическое агентство, Федеральное агентство правительственной связи

иинформации), Департамент налоговой поли¬ции, Федеральный надзор России по ядерной и радиа-

484

ционной безопасности, Высший аттестационный коми¬тет, учрежденные Указом Президента Российской Фе¬дерации от 10 января 1994 г. «О структуре федераль¬ных органов исполнительной власти».

2. На Председателя Правительства, согласно части второй, возложена также обязанность вносить Пре-зиденту предложения о кандидатурах на должности заместителей Председателя. Внесение таких предло-жений не обусловлено каким-либо конституционным сроком.

Статья 113

Председатель Правительства Российской Фе-дерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами н указами Президента Российской Федерации определяет ос¬новные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Конституция отводит особое место Председателю Правительства Российской Федерации. Он не только возглавляет Правительство и организует его работу, но и определяет основные направления его деятель-ности. При этом Председатель обязан руководство-ваться Конституцией Российской Федерации, феде-ральными законами и указами Президента, обеспечи-вая законность в работе Правительства, своевремен-ное решение вопросов, входящих в его компетенцию. Разумеется, Председатель определяет основные напра¬вления деятельности Правительства в рамках тех пол¬номочий, которые очерчены статьей 114. Вместе с тем практика показывает, что в федеральных закона^ и указах Президента нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности Правительства, причем в ряде случаев на длительный срок. И здесь глава Правительства вправе решать вопрос о тактике и стратегии деятельности возглавляемого им органа, а также давать поручения иным федеральным органам системы исполнительной власти.

Полномочия Председателя Правительства предопре¬деляются также конституционной моделью взаимоотно¬шений Правительства с Президентом и Федеральным

485

Собранием. Так, Председатель Правительства, как уже отмечалось выше (см. комментарий к статье 112), пред¬ставляет Президенту предложения о персональном со¬ставе Правительства, разработанные Правительством по поручению Президента проекты законодательных актов и указов Президента, докладывает Президенту о выполнении его поручений. Председатель Правитель¬ства представляет также «вовне» возглавляемое им Правительство, в том числе во взаимоотношениях с па¬латами Федерального Собрания. От имени Правитель¬ства он представляет Государственной Думе федераль¬ный бюджет и отчет о его исполнении, вносит на ее рассмотрение в порядке законодательной инициативы (см. комментарий к статье 104) проекты законов, феде¬ральных программ и другие документы.

Председатель Правительства, организуя его работу, распределяет обязанности между собой и своими замес¬тителями, руководит заседаниями Правительства и засе¬даниями Президиума Правительства, принимает в неот¬ложных случаях распоряжения по отдельным вопросам управления (с последующим докладом Правительству), осуществляет общее руководство аппаратом Правитель¬ства. Председатель Правительства Российской Федера¬ции представляет этот орган и в международных отно¬шениях— ведет переговоры и подписывает международ¬ные межправительственные соглашения.

В случае отсутствия Председателя Правительства обязанности Председателя по его поручению исполня¬ет один из первых заместителей.

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государствен¬ ной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об нсполненнн федерального бюджета; б) обеспечивает проведение в Российской Феде¬

рации единой финансовой, кредитной и денежной политики; в) обеспечивает проведение в Российской Феде¬

рации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

486

г) осуществляет управление федеральной соб¬ ственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны

страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) осуществляет меры по обеспечению закон¬

ности, прав и свобод граждан, охране собствен¬ ности и общественного порядка, борьбе с преступ¬ ностью; ж) осуществляет иные полномочия, возложен¬

ные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Рос¬ сийской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Рос-сийской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

1. Комментируемая статья содержит открытый (т. е. неисчерпывающий) перечень полномочий феде-рального Правительства в таких основных сферах жиз-ни общества, как экономическая, социально-культу-рная, оборона страны, внешняя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государ-ственная безопасность. Таким образом, Правительство выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отрас-лями хозяйства, социально-культурной и администра-тивно-политической сфер, относящимися к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Пункты «а» и «б» части первой статьи 114 регули-руют основные направления деятельности Правитель-ства в сфере экономики и финансов. На Правительство возложены разработка и организация исполнения фе-дерального бюджета и представление бюджета и от-чета о его исполнении на рассмотрение Государствен-ной Думе. Порядок составления бюджета, источники формирования его доходной части и основные направ-ления бюджетных расходов определяются в соответст¬вии с бюджетным, налоговым и иным законодатель¬ством Российской Федерации, с учетом взаимоотноше¬ний Федерации и ее субъектов и утвержденных в установленном порядке федеральных программ эко¬номического и социального развития. Правительство

487

обеспечивает составление прогнозов экономического и социального развития России для выбора наиболее рациональных путей и механизмов влияния на раз-витие рыночной экономики, осуществление экономиче¬ских реформ. На заседаниях Правительства периодиче¬ски рассматриваются вопросы подготовки и исполне¬ния федерального бюджета, а также формирования и использования государственных внебюджетных фон¬дов, находящихся в его ведении. Оно систематически рассматривает и проекты программ экономического и социального развития как России в целом, так и ее регионов. Разработку предложений и проектов реше¬ний, выносимых на рассмотрение Правительства, обес¬печивают Министерство финансов, Министерство эко¬номики и другие федеральные органы, к ведению кото¬рых отнесены соответствующие вопросы.

Обеспечение суверенитета Российской Федерации, единства экономического пространства, создание усло¬вий для достойной жизни и свободного развития чело¬века обусловливают обязанность Правительства Рос¬сийской Федерации, возглавляющего всю систему ис¬полнительной власти, проводить единую в масштабе России финансовую, кредитную и денежную политику (пункт «б» части первой комментируемой статьи). Правительство призвано реализовывать положения и требования Конституции и федеральных законов, указов Президента России по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, инвестирования отраслей хозяйства и т. д. На заседаниях Правительства рассматриваются также предложения об объеме выпуска государствен-ных ценных бумаг и об увеличении государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, об установлении или изменении ставок налогообложе¬ния, принимаются решения о представлении Президен¬ту проектов указов по вопросам финансовой и налого¬вой политики, о внесении законопроектов в Государ¬ственную Думу. Рабочие документы для Правитель¬ства в данном случае подготавливают Министерство финансов, Центральный банк России, Министерство экономики и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти.

Правительство принимает решения, касающиеся работы указанных органов, порядка финансирования и кредитования различных отраслей хозяйства и круп-

488

ных предприятий и строек. При проведении экономи-ческой и финансовой политики оно учитывает необ-ходимость обеспечения условий для свободного пред¬принимательства, охраны здоровья и труда людей, социальной ориентированности экономики, всемерно¬го развития производства, рационального использова¬ния земли и других природных ресурсов.

На Правительство возложено проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (пункт «в» части первой данной статьи). В этих целях Правительство осуществляет исполнение соответствующих статей федерального бюджета, контролирует реализацию государственных программ поддержки культуры, науки и образования. Оно координирует работу отраслевых федеральных органов исполнительной власти в сфере науки, образо¬вания, культуры и здравоохранения, утверждает Поло¬жения об этих органах, определяет их обязанности и права. Правительство принимает меры, обеспечи¬вающие социальную защищенность граждан, их право на труд, на охрану здоровья и окружающей среды, разрабатывает основные направления социальной по-литики государства и социальной защищенности насе¬ления, в том числе принимает меры по поддержке наименее социально защищенных групп населения — инвалидов, престарелых и т. д. Правительство коор-динирует также работу нижестоящих органов испол-нительной власти, касающуюся совместного проведе-ния природоохранных мероприятий и реализации эко-логических программ федерального и международного значения; принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий.

Конституция возлагает на Правительство осущест¬вление управления федеральной собственностью как одного из основных источников экономического и фи¬нансового благополучия общества (пункт «г» части первой комментируемой статьи). Разграничение феде¬ральной собственности, собственности субъектов Фе¬дерации и муниципальной собственности проводится на основе законодательства Российской Федерации и указов Президента. Правительство решает основные вопросы управления государственными промышлен-ными предприятиями, предприятиями топливно-энер-гетического комплекса, связи, транспорта и др.

489

В ведении Правительства для оперативного реше¬ния вопросов управления государственными предприя-тиями и организациями, разработки прогнозов и пла-нов развития отраслей производства находятся также федеральные министерства, такие, как топлива и энер¬гетики, сельского хозяйства и продовольствия, транс¬порта, связи, путей сообщения, по атомной энергии, и, кроме того, федеральные государственные комитеты и комитеты Российской Федерации по промышленной политике, по оборонным отраслям промышленности, по металлургии, по машиностроению, по химической и нефтехимической промышленности, по драгоценным металлам и камням, по земельным ресурсам и земле¬устройству, по геологии и использованию недр, по рыболовству, по водному хозяйству. Общее управле¬ние федеральной собственностью возложено на Госу-дарственный комитет по управлению государственным имуществом. Правительство повседневно занимается решением вопросов, связанных с рациональным ис¬пользованием объектов федеральной собственности, их акционированием, передачей тех или иных объектов в собственность трудовых коллективов. Регулярно рас¬сматриваются проекты программ приватизации объектов государственной собственности и предложе¬ния об основных направлениях использования средств, полученных от приватизации. Значительное внимание Правительство уделяет проблемам военно- промыш-ленного комплекса и конверсии оборонной промыш-ленности. Одна из важнейших задач Правительства—осуще-ствление мер, обеспечивающих оборону страны, госу¬дарственную безопасность и реализацию внешней по¬литики Российской Федерации (пункт «д» части первой комментируемой статьи). Оно осуществляет конкрет¬ные мероприятия по воплощению в жизнь военной доктрины, утверждаемой Президентом, и реализации внешней политики России, руководство которой воз¬ложено на Президента (см. комментарии к статьям 83 и 86). Опираясь на Министерство обороны, Правитель¬ство в связи с этим разрабатывает и нормативно за-крепляет программы развития Вооруженных Сил и оборонной техники, обеспечения армии всеми необходимыми видами довольствия, строительства воен-пых городков и т. п. По предложениям Министерства иностранных

490

ских связей Правительство заключает межправитель-ственные соглашения, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации. В сфере внешнеэкономической деятельности оно осу-ществляет в пределах своей компетенции регулирова-ние экспорта и импорта, регламентирует выдачу лице¬нзий на экспорт сырьевых ресурсов, определяет тамо¬женные пошлины и тарифы, контролирует деятельность соответствующих федеральных органов управления. В ведении Правительства находятся Феде¬ральная служба по валютному и экспортному кон¬тролю, Государственный таможенный комитет. Руко¬водствуясь федеральным бюджетом, Правительство обеспечивает финансирование и кредитование мероп¬риятий по укреплению обороноспособности страны и в сфере внешнеэкономической деятельности, опреде¬ляет общую численность аппарата и объем средств, выделяемых федеральным органам исполнительной власти, призванным обеспечивать государственную бе¬зопасность, в том числе Службе внешней разведки, Федеральной службе контрразведки, Федеральной по¬граничной службе.

Правительство Российской Федерации осуществля¬ет меры, обеспечивающие законность, права и свободы граждан, охрану собственности и общественного по¬рядка, борьбу с преступностью (пункт «е» части первой комментируемой статьи). Одна из его главных задач — создать финансовую и материально-техническую базу для нормальной и эффективной деятельности судов и правоохранительных органов, прежде всего прокура-туры, юстиции, внутренних дел. Министр юстиции и Министр внутренних дел Российской Федерации яв-ляются по должности членами Правительства. Их от-четы о состоянии законности в стране и борьбе с пре-ступностью Правительство периодически заслушивает на своих заседаниях. В то же время оно заботится о своевременном финансировании правоохранитель¬ных органов и социальном обеспечении их сотрудни¬ков, руководствуясь законами и указами Президента Российской Федерации.

В рассматриваемой статье прямо указывается на осуществление Правительством и иных полномочий, возложенных на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (пункт «ж» части первой статьи 114).

491

2. Часть вторая комментируемой статьи предопре-деляет необходимость принятия федерального консти¬туционного закона, который должен установить поря¬док деятельности Правительства Российской^ Федера¬ции. Пока подобного закона нет. В настоящий момент действует (в части, не противоречащей Конституции) Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров — Правительстве Российской Феде-рации». В нем имеется раздел VI об организации и по¬рядке деятельности Правительства. Там перечислены вопросы, решения по которым могут быть приняты только коллегиально на заседании Правительства, определены периодичность заседаний (не менее одного раза в квартал), порядок голосования (большинством членов Правительства).

Закон предусматривает также функционирование постоянного органа Правительства — Президиума в составе Председателя Правительства, его замести-телей и ряда министров: финансов, экономики, иност-ранных дел, обороны, внутренних дел, Председателя 1осударственного комитета по управлению государ-ственным имуществом и Руководителя Аппарата Пра¬вительства. В настоящее время, когда численный со¬став Правительства сокращен (по состоянию на 7 фев¬раля 1994 г. в нем было менее 30 членов), имеется возможность регулярно проводить заседания Прави¬тельства с участием всех его членов (напомним, это глава Правительства, его заместители и федеральные министры), что в свою очередь позволит более эффек¬тивно решать все вопросы и оперативно обеспечивать координацию деятельности федеральных органов ис¬полнительной власти.

Правительство имеет ряд координационных и кон-сультативных органов, создаваемых по проблемам, имеющим общегосударственное значение (правитель-ственные комиссии и правительственные советы). Эти органы возглавляются, как правило, заместителями Председателя Правительства. Создан целый ряд ко-миссий, например, в качестве постоянных органов функционируют Комиссия по оперативным вопросам, Правительственная комиссия по вопросам кредитной политики. В январе 1994 года Правительство утверди¬ло в новой редакции Положение о Комиссии по опера¬тивным вопросам и ее состав. В качестве основных задач Комиссии названы рассмотрение вопросов, свя-

492