временно был приведен перечень преступлений (со ссылками на статьи УК РСФСР), на которые данное постановление не распространялось. Второе из упомянутых постановлений было принято, как сказано в его преамбуле, «в целях национального примирения, достижения гражданского мира и согласия». Под это постановление подпали, в частности, все уголов¬ные дела, находившиеся в производстве следователей, и дела, не рассмотренные судами, в отношении лиц, привлекаемых к уголовной ответственности по событиям 19—21 августа 1991 г., связанные с созданием ГКЧП, по факту столкновения демонстрантов и работников органов внутренних дел 1 мая 1993 г. в Москве, за участие в событиях 21 сентября— 4 октября 1993 г. в Москве, связанные с Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400, «независимо от квалификации действий по статьям Уголовного кодекса РСФСР», и ряда других лиц. В этом постановлении говорилось и об амнистии лиц, совершивших хозяйственные преступления.

Согласно пункту «ж» комментируемой статьи, с учетом мировой практики конституционализма пала-та общего представительства лишь возбуждает вопрос об импичменте Президента, а окончательное решение по данному вопросу принимает верхняя палата — в США, например, Сенат, у нас — Совет Федерации (см. комментарий к статье 93).

2.Часть вторая комментируемой статьи означает, что компетенция данной палаты, как и Совета Федера¬ ции, исчерпывающим образом определяется только Конституцией, т. е. не может расширяться текущим законодательством.

3.Порядок принятия постановлений Государствен¬ ной Думой идентичен тому, который установлен при¬ менительно к постановлениям Совета Федерации. Од¬ нако для принятия решений по некоторым вопросам требуется иное, чем в другой палате, число голосов (см. комментарий к статьям 135—137).

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принад-лежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской

463

Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Выс¬шему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

2.Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

3.Законопроекты о введении или отмене нало¬гов, освобождении от их уплаты, о выпуске госу-дарственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

1.Комментируемая статья регламентирует первый этап законодательного процесса — внесение подготов¬ленного законопроекта на рассмотрение парламента. Речь идет о юридически значимом внесении, которое делается особо уполномоченными на то Конституцией лицами — субъектами права законодательной инициа¬тивы. Никто не лишен права обращения в парламент с законодательными предложениями. Но если во всех иных случаях парламент волен решать, будет он рас¬сматривать это предложение или нет, то в случае, когда речь идет о законодательной инициативе, пар¬ламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательной процедуры; другое дело, что в конечном итоге внесенный законопроект может быть отклонен.

Часть первая комментируемой статьи дает пере¬чень субъектов законодательной инициативы. В срав¬нении с прежней Конституцией он сократился; из него исключены не только не существующий более Президиум Верховного Совета, но и постоянные ко¬митеты и комиссии парламента, Генеральный проку¬рор Российской Федерации, общероссийские обще¬ственные организации. Тем не менее и ныне консти¬туционный перечень субъектов законодательной инициативы шире, чем в большинстве зарубежных конституций. В них, как правило, правом законода¬тельной

464

инициативы наделены лишь депутаты пар¬ламента и правительство (в США, например, только депутаты), к которым некоторые из этих конституций добавляют либо верхнюю палату парламента (если законопроекты можно вносить только в нижнюю), либо парламентские комитеты.

Предоставление права законодательной инициати¬вы законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации может быть объяс¬нено особенностями федеративного устройства госу¬дарства. Тем не менее не исключено, что активное использование многочисленными субъектами Федера¬ции этого права может привести к некоторой инф¬ляции законодательных инициатив.

Трем высшим судебным органам: Конституцион¬ному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитраж¬ному Суду Российской Федерации — право законода¬тельной инициативы предоставлено «по вопросам их ведения». Под этим следует понимать выявленные су¬дебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя. Системы об¬щих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обосновано предоставление их высшим инстан¬циям— Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду — права законодательной инициативы. Иное де¬ло Конституционный Суд; проверка конституцион-ности законов плохо совместима с правом законода¬тельной инициативы.

Конституция и законодательство не содержат ка¬ких-либо критериев, разграничивающих, по каким воп¬росам законодательная инициатива должна осуществ¬ляться по преимуществу Президентом Российской Фе¬дерации, а по каким Правительством Российской Федерации. Не исключена их совместная законода¬тельная инициатива, равно как и совместная законода¬тельная инициатива других ее субъектов. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законода¬тельной инициативы, а законопроекты, вносимые де-путатами, должны быть именными.

Законопроекты вносятся в порядке законодатель¬ной инициативы только в Государственную Думу Фе¬дерального Собрания. Это обусловлено тем, что, раз¬граничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты — Государственной Думы, предоставив верхней

465

палате — Совету Федерации право одобрить или нет принятый нижней палатой закон.

2.Из текста части второй статьи 104 следует, что законодательная инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта; недостаточно ограничиться лишь внесением предложения о необходимости изда-ния закона. Регламент Государственной Думы содер-жит ряд дополнительных правил внесения законопро-екта. Он должен сопровождаться развернутым обосно-ванием, перечислением тех нормативных актов, которые в случае принятия закона должны быть от-менены, финансовоэкономическим обоснованием, ес-ли реализация законопроекта требует затрат. Соблю-дение этих и иных предусмотренных Регламентом пра¬вил при внесении законопроекта проверяется Советом Государственной Думы, который направляет затем за¬конопроект в соответствующий комитет. Право от¬зыва субъектом законодательной инициативы внесен¬ного им законопроекта Регламентом Государственной Думы не урегулировано. Мировой парламентский опыт подсказывает два решения: отзыв возможен до принятия законопроекта во втором чтении; отзыв воз¬можен на любой стадии, но при этом другой субъект, обладающий правом законодательной инициативы, может взять законопроект «на себя», и законодатель¬ный процесс продолжается.

3.В парламентах большинства стран действует особый порядок рассмотрения так называемых финан-совых законов. Делается это для того, чтобы избежать увеличения предусмотренных бюджетом государствен¬ных расходов или сокращения государственных дохо¬дов. Предусмотренный Конституцией Российской Фе¬дерации усложненный порядок внесения налоговых зако¬нопроектов, законопроектов, связанных с финансовыми обязательствами государства или же с дополнитель-ными бюджетными расходами, более чем оправдан в современных условиях, когда страна и государство переживают серьезные финансово-экономические труд¬ности. Такого рода законопроекты могут быть внесены в порядке законодательной инициативы только при наличии заключения Правительства Российской Феде¬рации. Эта мера является преградой на пути использо¬вания законодательной инициативы депутатами в по¬пулистских целях или под давлением лоббистских структур, а также использования законодательной

466