право СССР и РСФСР не знало. Его создание связано с той большой ролью, которую призвано играть точ-ное и своевременное исполнение государственного бюджета. Состав, компетенция и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным за¬коном. Аналогичные органы, существующие за рубе¬жом, наделяются, как правило, широкими полномочи¬ями, а их акты во многом предопределяют решения парламента в финансово-бюджетной сфере.

Статья 102

1.К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъ¬ ектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской

Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Российской

Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использова¬ ния Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федера¬

ции от должности; ж) назначение на должность судей Конституци¬

онного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитраж¬ ного Суда Российской Федерации; з) назначение на должность и освобождение от

должности Генерального прокурора Российской Фе¬ дерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной па¬латы и половины состава ее аудиторов.

2.Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конститу¬ цией Российской Федерации.

3.Постановления Совета Федерации принима¬ ются большинством голосов от общего числа чле¬ нов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

456

1. Статья 102, как и статья 103, отражает общую систему организационноправовых форм осуществле¬ния компетенции Федерального Собрания: одни воп¬росы решаются обеими его палатами, а другие — толь¬ко каждой из них. Статья 102 определяет круг воп¬росов, решаемых Советом Федерации.

Наличие пункта «а» в этой статье предопределяется федеративным характером решаемого вопроса — речь идет о границах между субъектами Федерации. В соот¬ветствии со статьей 67 границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимно¬го согласия (см. комментарий к части третьей статьи 67). С учетом этого роль Совета Федерации в данном случае сводится к санкционированию договоренностей соответствующих субъектов Федерации.

При уяснении пунктов «б» и «в» необходимо учиты¬вать следующее. Как уже отмечалось в комментарии к статье 88, Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных феде¬ральным конституционным законом, вводит на терри¬тории России или в отдельных ее местностях чрезвы¬чайное положение, а в случае агрессии против Россий¬ской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в статье 87, вводит на террито¬рии России или в отдельных ее местностях военное положение. В обоих случаях Президент должен незаме¬длительно сообщить об этом Федеральному Собра¬нию (см. комментарий к статьям 87 и 88). Поскольку введение такого положения затрагивает интересы субъектов Федерации, сопровождается рядом времен¬ных ограничений прав и свобод граждан, указы Президента по этим вопросам поставлены под контроль Федерального Собрания, точнее, Совета Федерации. При толковании пункта «б» статьи 102 см. также ком¬ментарий к статье 56. Конституция в статье 102 преду¬смотрела два единственных случая, когда указы Прези¬дента нуждаются в утверждении другой государствен¬ной структуры — одной из палат парламента.

Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории (пункт «г») затрагивает общие интересы не только народа России в целом, но и народов субъектов Федерации (не исключено разное их отношение к этой проблеме).

Назначение выборов Президента Российской Феде¬рации решением Совета Федерации и отнесение к его

457

компетенции решения вопросов об импичменте Прези¬дента (пункты «д» и «е») предопределяются тем, что эту палату Президент распускать не вправе, в отличие от Государственной Думы. И в данном случае учтена практика зарубежных федеративных государств в ре¬шении такого рода вопросов. То же относится к кад¬ровым назначениям, о которых речь идет в пунктах «ж» и «з». Что касается назначения заместителя Пред¬седателя и аудиторов Счетной палаты (пункт «и»), то здесь установлен определенный паритет между палата¬ми— Председателя Счетной палаты (согласно пункту «г» статьи 103) назначает Государственная Дума.

2.По вопросам, решаемым только Советом Федерации, он принимает постановления (не законы) уже потому, что упомянутые выше вопросы имеют ненормативный характер. Перечень этих вопросов, как явствует из текста статьи, не может быть расширен текущим законодательством. Перечень вопросов, ре¬ шаемых окончательно Советом Федерации (без уча¬ стия второй палаты Парламента), является исчерпы¬ вающим.

3.Принятие постановлений Совета Федерации, как

правило, простым большинством голосов от общего числа его членов отражает обычную практику приня¬ тия решений коллегиальными органами. В то же время часть третья статьи 102 допускает и «иной порядок» принятия постановлений Советом Федерации, когда это предусмотрено именно Конституцией. Примером «иного порядка» может служить предписание статьи 93, согласно которой решение об отрешении Президен¬ та от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации. «Иной порядок» предусмотрен также применительно к пере¬ смотру положений КонституцииРоссийской Федера¬ ции (см. комментарии к статьям 134—137).

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся: а) дача согласия Президенту Российской Феде¬ рации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

458

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Рос¬ сийской Федерации; г) назначение на должность и освобождение от

должности Председателя Счетной палаты и поло¬ вины состава ее аудиторов; д) назначение на должность и освобождение от

должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным кон¬ ституционным законом; е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от долж¬ ности.

2.Государственная Дума принимает постанов¬ ления по вопросам, отнесенным к ее ведению Кон¬ ституцией Российской Федерации.

3.Постановления Государственной Думы при¬ нимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной поря¬ док принятия решений не предусмотрен Конститу¬ цией Российской Федерации.

1.Поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает ответственность Правительства пе-ред парламентом, решение вопросов о назначении Председателя Правительства и выражении недоверия Правительству (пункты «а» и «б») входит в компетен-цию палаты общенародного представительства (так называемой нижней палаты), как

нв других государ-ствах, относящихся к парламентарным или к «полупрезидентским» республикам и имеющих двухпалат-ные парламенты. Председатель Центрального банка и Председатель Счетной палаты, Уполномоченный по правам челове-ка— это должностные лица, призванные исходить в своей деятельности из общегосударственных интере-сов и потому быть независимыми от субъектов Феде-рации. Это и предопределяет их назначение Государ-ственной Думой (пункты «в», «г», «д»), а не Советом Федерации.

Институт Уполномоченного по правам человека является для Российской Федерации новым. А в ми-ровой практике он уже занимает важное место

всис-теме органов, защищающих права личности. В разных

459

странах он называется по-разному: омбудсмен, про-ведор, медиатор и т. д.; обобщающее, почти обще-принятое наименование — «омбудсмен». Впервые та-кая должность была введена в 1809 году в Швеции и получила название «парламентский омбудсмен». Идея учреждения должности омбудсмена вскоре ши-роко распространилась. В настоящее время в различ-ных странах мира существует более 100 омбудсменов. В государственно-правовом смысле омбудсмен пони¬мается как достойное доверия независимое лицо, упо¬лномоченное парламентом на охрану прав граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими ре¬шений.

Ведомство омбудсмена относится к высшим ор-ганам государства, не являясь в то же время ни орга-ном законодательной власти, ни органом исполни-тельной власти, ни судебным органом. Важнейшая черта статуса омбудсмена — независимость. В большин¬стве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним. Свои контрольные функции омбуд¬смен осуществляет по собственной инициативе, по тре¬бованию или по жалобам граждан. Главными в работе омбудсмена являются ее простые и понятные всем способы, доступность населению и бесплатность про¬изводства по делам. Правовой статус омбудсмена определяется конституцией или специальным актом парламента. Омбудсменобычно избирается парламен¬том на срок полномочий последнего. В большинстве стран мира омбудсмен в соответствии с концепцией разделения властей подчинен органу законодательной власти и считается ее вспомогательным инструментом. Широкие функции омбудсмена и их активная полезная деятельность определили высокий авторитет этого ин¬ститута и его признание общественностью. Основной метод работы омбудсмена — рассмотре¬ние и проверка жалоб, поступающих от граждан. При их рассмотрении омбудсмен решает, идет ли речь о су¬губо индивидуальной жалобе или она имеет обще¬ственное значение. Осуществляя свои обязанности по рассмотрению жалоб, омбудсмен обладает достаточно широкими полномочиями: может потребовать необ¬ходимые ему акты для проверки, знакомиться с доку¬ментами, проводить проверочные действия, требовать

460

объяснений от должностных лиц и граждан. Как по-средник между гражданами и государственными ор-ганами омбудсмен не имеет права своей властью из-менять решения административных органов. Конкрет¬ные формы реагирования омбудсмена на нарушения прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, обращения, жалобы в Конституцион¬ный Суд, возбуждение уголовных дел и т. д. Практику¬ются ежегодные доклады омбудсменов парламентам. Конституция Российской Федерации 1993 года вве¬ла пост Уполномоченного по правам человека. Новый институт должен будет вписаться в уже действующую систему защиты прав и свобод человека и гражданина. Основные задачи Уполномоченного, его статус и поря¬док работы будут определены федеральным конститу¬ционным законом.

По традиции, амнистию объявляет орган законода¬тельной власти (см. комментарий к статье 71) и делает это в зарубежных странах парламент в целом или его палата общего представительства (а не палата пред¬ставительства субъектов Федерации, т. е. не верхняя палата парламента). Это единственный случай, когда законодательный акт внешнего действия принимается одной палатой — Государственной Думой. Такое реше¬ние не нуждается в каком-либо утверждении. Прези¬денту Российской Федерации этот нормативный акт, в отличие от законов, на подпись не представляется.

Амнистия (с греческого буквально — «забвение»)— полное или частичное освобождение от ответствен¬ности (обычно от уголовной, но иногда и от админи¬стративной и дисциплинарной) персонально не опреде¬ленной группы лиц. Категория лиц, подпадающих под амнистию, устанавливается в каждом случае актом об этой амнистии и может очерчиваться различными спо¬собами. Чаще всего это делается путем указания на деяния, предусмотренные теми или иными статьями Уголовного кодекса либо иного закона, на возраст и пол лиц, привлекаемых к ответственности или от¬бывающих наказание (взыскание), на наличие у них инвалидности, малолетних детей и т. д. Нередко ам¬нистия объявляется по случаю крупных исторических событий, государственных и международных праздни¬ков, но может и не быть связана с ними.

В соответствии с актом об амнистии наступают такие последствия: если по материалам о преступлении

461

или ином правонарушении дело еще не возбуждено, то оно и не возбуждается; если дело было возбуждено, то оно прекращается производством; если лицо уже осуж¬дено и отбывает наказание, то оно освобождается от дальнейшего его отбывания или ему сокращается срок наказания; однако если обвиняемый, подпадающий под амнистию, настаивает на рассмотрении его дела судом (чтобы добиться оправдательного приговора), то дело не может быть прекращено и судебное раз¬бирательство по нему продолжается, но если потом суд установит виновность такого лица, дело все равно тут же прекращается. Под амнистии, таким образом, подпадают как лица, совершившие преступления или иные правонарушения, так и лица, невиновность которых была бы установлена, если бы дела в отношении этих лиц не были прекращены производством на ос-новании акта об амнистии. В отличие от амнистии помилование имеет всегда строго персональный (имен¬ной) характер и касается только лиц, осужденных за совершение преступлений. Помилование означает освобождение от наказания и может предусматривать также снятие судимости. Помилование производится, как правило, по ходатайству осужденного, его адвока¬та или близких родственников (бывали помилования и по ходатайствам учреждений и предприятий). Осуще-ствление помилования относится к компетенции Пре-зидента Российской Федерации (см. комментарий к статье 89).

Государственная Дума приняла 23 февраля 1994 г. постановления «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Российской Федерации» и «Об объявлении политической и экономической амнистии», а затем, 25 марта,— постановление о некото¬рых вопросах применения первых двух постановлений, которое содержало несколько дополнительных и уточ¬няющих правовых норм.

В связи с принятием новой Конституции Россий-ской Федерации были, например, амнистированы ра-нее осужденные женщины; мужчины старше 60 лет; инвалиды I и II групп; несовершеннолетние мужского пола, осужденные к лишению свободы на срок до 5 лет (включительно) и отбывшие не менее одной трети срока наказания, и ряд других лиц. Было решено также прекратить производством все следственные дела определенных в постановлении категорий лиц. Одно-

462