При истолковании пункта «о» см. комментарии к пунктам «к» и «л» предыдущей статьи. В целом из пункта «о» следует, что о выполнении междуна-родных договоров Российской Федерации должны за-ботиться не только ее органы, но и органы субъектов Федерации.

2. Часть вторая статьи 72 подтверждает то, что уже закреплено в статье 5 — принцип равноправия субъек¬тов Федерации, и делает это применительно к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, дабы в текущем законодательстве—а его большая роль в детализации положений статьи 72 неизбежна—не произошло возврата к недавним порядкам, когда субъ¬екты Федерации разных видов имели неодинаковые полномочия.

Статья 73

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ¬ектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государствен¬ной власти.

Комментируемая статья возникла на базе сходных с ней по содержанию статей Федеративного договора от 31 марта 1992 г. В первую его часть—Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной влас¬ти Российской Федерации и органами власти суверен¬ных республик в составе Российской Федерации вошло, например, положение: «Статья III. 1. Республики (госу¬дарства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, ис¬полнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной влас¬ти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором». Во вторую часть Федеративного догово¬ре—Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госу¬дарственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-

368

Петербурга Российской Федерации была включена но¬рма: «Статья III. 1. Все полномочия государственной власти, не отнесенные согласно статьям I и II насто¬ящего Договора к ведению федеральных органов госу¬дарственной власти Российской Федерации и к сов¬местному ведению федеральных органов государствен¬ной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Мо¬сквы и Санкт-Петербурга, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Мо-сквы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответст¬вии с Конституцией Российской Федерации».

Комментируемая статья Конституции может тол-коваться и применяться только в увязке со статьями 71 и 72 о пределах ведения Федерации и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а также с рядом других статей. Например, согласно статье 77, субъекты Федерации самостоятельно устанавливают системы своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Феде¬рации и общими принципами организации предста¬вительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В со-ответствии со статьей 68 республики в составе Россий¬ской Федерации вправе устанавливать свои государ¬ственные языки.

Статья 73 провозглашает презумпцию компетент-ности субъектов Федерации: они обладают «всей полно¬той государственной власти» и соответственно всеми государственно-властными полномочиями, за исключе¬нием тех, которые закреплены за Федерацией. Наличие этой презумпции избавляет федеральную законода¬тельную власть от необходимости «дозировать» компе¬тенцию субъектов Федерации путем установления пере¬чней их полномочий, а самих субъектов—от ожидания, когда им «дадут» то или Иное полномочие. Между тем именно таким путем «сверху вниз» в течение ряда десятилетий в прошлом (до подписания Федеративного договора) они определялись, причем чаще всего прави¬тельственными постановлениями. Новый метод раз¬граничения компетенции между Российской Федераци¬ей и ее субъектами способствует развертыванию иници¬ативы последних, укреплению их самостоятельности.

При толковании статьи 73 необходимо помнить, что разграничение компетенции между органами

369

государственной власти Федерации и органами го-сударственной власти ее субъектов осуществляется не только Конституцией и федеральными законами, основанными на ней. но и договорами (см. комментарий к части третьей статьи 11).

Статья 74

1.На территории Российской Федерации не до¬ пускается установление таможенных границ, пош¬ лин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансо¬ вых средств.

2.Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения бе¬ зопасности, защиты жизни и здоровья людей, охра¬ ны природы и культурных ценностей.

I. Часть первая статьи 74 является по своей сути раскрытием

положений о гарантиях «единства эконо-мического пространства» и «свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» Российской Фе¬дерации, закрепленных в части первой статьи 8 Кон¬ституции Российской Федерации, применительно к дея¬тельности властных структур (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления). Таким образом, в обеспече¬ние норм основ конституционного строя Российской Федерации установлены конкретные ограничения в деятельности структур власти (как государственных, так и местных), обладающих в силу своего статуса полномочиями, во-первых, «установления», т. е. при-нятия в тех или иных сферах и границах общеобяза-тельных норм, во-вторых, установления «таможенных границ, пошлин и сборов», что закреплено, например, статьями 7| (пункты «ж» и «з»), 72 (пункт «и» части первой). 73 и 132 (часть первая) Конституции Россий-ской Федерации

Такие ограничения деятельности федеральных ор-ганов государственной власти, органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления введены в

конституционном

370

порядке на территории Российской Федерации. По смыслу статей 8 и 74 термин «территория» употребля¬ется в них для обозначения таможенной территории Российской Федерации, т. е. пространства в рамках ее таможенных границ. Правомерность столь узкого, по сравнению со статьей 67 Конституции, толкования понятия «территория» вытекает из наличия общегосу¬дарственного таможенного регулирования (пункт «ж» статьи 71 Конституции), а также общепринятой меж¬дународной практики экономической защиты внутрен¬него рынка. Упомянутое таможенное регулирование в настоящее время осуществляется в соответствии с Та¬моженным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21 мая 1993 г. «О таможен¬ном тарифе», отдельными статьями Уголовного кодек¬са (например, о контрабанде), рядом указов Президен¬та Российской Федерации и постановлений Правитель¬ства Российской Федерации.

Несовпадение государственных и таможенных гра-ниц, а следовательно, и реальные различия территории Российской Федерации и таможенной территории Рос¬сийской Федерации важно учитывать при применении статьи 74 Конституции Российской Федерации, по¬скольку данная статья не затрагивает отношения, воз¬никающие при ввозе товаров, услуг и финансовых средств на таможенную территорию Российской Феде¬рации или вывозе их с этой территории. В статье 3 Таможенного кодекса Российской Федерации дано следующее определение таможенной территории Рос¬сийской Федерации и ее таможенных границ:

«Таможенную территорию Российской Федерации составляют сухопутная территория Российской Феде-рации, территориальные и внутренние воды и воздуш-ное пространство над ними.

Таможенная территория Российской Федерации включает в себя также находящиеся в морской ис-ключительной экономической зоне Российской Фе-дерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможен-ного дела.

На территории Российской Федерации могут нахо-диться свободные таможенные зоны и свободные скла¬ды. Территории свободных таможенных зон и свобод¬ных складов рассматриваются как находящиеся вне

371

таможенной территории Российской Федерации, за ис¬ключением случаев, определяемых настоящим Кодек¬сом и иными законодательными актами Российской Федерации по таможенному делу.

Пределы таможенной территории Российской Фе-дерации, а также периметры свободных таможенных зон и свободных складов являются таможенной грани¬цей Российской Федерации».

Поскольку определение специфики общегосударст¬венного таможенного регулирования не является пред¬метом комментария к статье 74 Конституции Россий¬ской Федерации, отметим только, что в соответствии с главой 3 Таможенного кодекса перемещение через таможенную границу Российской Федерации (ввоз и вывоз) товаров, услуг и финансовых средств произ¬водится в соответствии с их таможенными режимами и данные отношения не являются предметом регулиро¬вания статьи 74. Не регулируются данной статьей и вопросы таможенной границы Российской Федера¬ции. Слова «таможенная граница» используются в комментируемой статье без определения ее принад¬лежности (Российской Федерации, Украине, Казахста¬ну или другому государству). Термин «таможенная граница» употребляется как обобщающий термин фор-мирования таких режимов перемещения товаров, услуг и финансовых средств, которые были бы идентичны режимам, устанавливаемым государством в отноше¬ниях с зарубежными странами.

Установление пошлин и сборов при перемещении товаров, услуг и финансовых средств между различ-ными территориями Российской Федерации (за исклю¬чением, естественно, территорий свободных таможен¬ных зон и свободных складов) можно рассматривать как введение отдельных элементов помещения их под таможенный режим. Подобные решения принимались органами государственной власти субъектов Россий¬ской Федерации наиболее активно в 1990—1992 годах для защиты местного товарного рынка от потреби¬телей из соседних регионов. Статья 74 Конституции Российской Федерации установила невозможность принятия в будущем подобных решений в силу их неконституционности.

Таким образом, часть первая статьи 74 Конститу-ции Российской Федерации устанавливает для феде-ральных органов государственной власти, органов го-

372

сударственнои власти субъектов Российской Федера-ции и органов местного самоуправления запрет на установление между различными территориями Рос-сии внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий свободному передвижению това-ров, услуг-и финансовых средств. Отсутствие при этом исчерпывающего перечня «препятствий», с одной сто¬роны, объясняется невозможностью составить такой перечень (ибо бюрократические уловки дали бы воз¬можность что-нибудь «изобрести» за рамками пере¬чня), а с другой—дает возможность оспорить по ос¬нованиям неконституционности любые решения и дей¬ствия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, огра¬ничивающие свободу передвижения на территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств.

2. Случаям конституционного введения ограниче-ний перемещения товаров и услуг (но не финансовых средств) посвящена часть вторая комментируемой статьи.

Особое внимание при рассмотрении данной нормы следует обратить на то, что она не противоречит статье 8 Конституции, как это могло бы показаться на первый взгляд. Реализация на практике положений части второй статьи 74 всегда должна осуществляться в соответствии с частью второй статьи 16 Конститу¬ции, т. е. в случаях, когда это не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Спе¬цифика нормы части второй статьи 74 заключается в том, что в ней фактически определен приоритет различных норм главы 1 Конституции применительно к вопросу о свободном перемещении товаров и услуг на территории Российской Федерации.

Обратимся, однако, к комментируемой норме. Она устанавливает, что ограничения перемещения то¬варов и услуг могут вводиться, вопервых, в соот-ветствии с федеральным законом (на практике может быть несколько федеральных законов), во-вторых, «если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей». Перечень оснований для введения каких бы то ни было ограничений свободно-го перемещения товаров и услуг на территории Рос-

373

сийской Федерации является исчерпывающим. Реаль-ное содержание этих оснований можно и должно рассматривать только (Е) с точки зрения соответствия их основам конституционного строя (статьям 2, 3, 4, 7, 9 и 15 Конституции Российской Федерации), т. е. основаниями для применения в законодательном порядке ограничительных мер могут служить не про-извольная оценка неблагоприятной ситуации и существующей угрозы, а исключительно угроза жизни и здоровью людей, а также состоянию природной среды и культурных ценностей в том смысле, в каком эти понятия используются и гарантируются упомя¬нутыми статьями Кожгтитуции. В то же время иные статьи главы 1 Констигтуции Российской Федерации не Могут служить основанием для применения го¬сударством мер по ог-раничению перемещения то¬варов и услуг. Так, не могут вводиться ограничения в целях обеспечения г арантий осуществления госу¬дарственной власти суб»ъектов Российской Федерации (статья 11) или местыого самоуправления (статья 12), не могут такие ограничения использоваться и для обеспечения идеологии еского и политического мно¬гообразия (статья 13), достижения каких-либо по¬литических целей.

Подобная взаимозависимость статей главы 1 Кон-ституции Российской Федерации и их корреляция по-средством других ее ста тей требуют особого внимания за рамками данного комментария. В нашем же случае важно подчеркнуть, что исчерпывающий перечень ос-нований для ограничения свободного передвижения товаров и услуг связан с разграничением гражданского общества и государства.. Поскольку свободное переме-щение товаров и услуг является одной из основ жизнедеятельности единого гражданского общества, Кон-ституция Российской Федерации ограничила государ-ство (в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации) , а также местное самоуправле-ние в возможности влиять на данную сферу жизни гражданского общества.

Федеральный законе (или законы), устанавливаю-щий конкретные условия, виды и порядок введения ограничений перемещения товаров и услуг, а также органы, которые могуж их вводить и контролировать их Соблюдение,— это т«олько правовая основа для при-

374

нятия подобных решений. Реальное введение подоб¬ного рода ограничений компетентными органами воз¬можно (как мы определили выше), только если свобод¬ное перемещение товаров и услуг создает угрозу пере-численным в статье 74 общественным ценностям в том виде, как они трактуются в главе 1 Конституции Рос-сийской Федерации. Именно этим должен руковод-ствоваться законодатель при принятии любого феде-рального закона, предусматривающего, возможность введения такого рода ограничений.

На момент принятия Конституции Российской Фе-дерации федеральными законами, ограничивающими свободу передвижения товаров и услуг, были, напри-мер, законы «О чрезвычайном положении», «О санита-рно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об оружии». Эти законы предусматривают способы оценки возникшей на конкретной территории угрозы жизни и здоровью людей, природе и культурным цен-ностям, особые процедуры принятия решений об ограничении перемещения товаров и услуг (чаще всего речь идет о конкретных видах товаров и услуг, с которыми связана возникшая угроза), а также период, на кото¬рый вводятся подобные ограничения. Хотя статья 74 Конституции Российской Федерации прямо не упоми-нает о временном характере мер по ограничению пере-мещения товаров и услуг, практика законодательства вполне справедливо предусматривает возможность их применения исключительно временно—до преодоле¬ния условий, создающих угрозу жизни и здоровью людей, а также состоянию природной среды и культу¬рных ценностей.

Конечно, в правоприменительной практике воз-можны осложнения как при определении достаточных оснований для введения ограничений на свободное пе-ремещение товаров и услуг, так и при установлении конкретных ограничений (по видам товаров и услуг, территории, на которой действуют ограничения, и т. д.). Разрешение подобных практических вопросов должно производиться, во-первых, с учетом конститу-ционных норм, предусматривающих гарантии жизни и здоровья людей, нормального состояния природной среды и сохранения культурных ценностей, во-вторых, с учетом принципа минимизации отрицательных по-следствий вмешательства государства в жизнедеятельность гражданского общества.

375