Статья 72

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной

безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей,

недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей

среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства;

социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными

бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в

Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое,

семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законода¬тельство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и мест¬ного Самоуправления;

352

о) координация международных и внешнеэконо¬мических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную об-ласть, автономные округа.

1. В комментируемой статье закреплено то, что находится в совместном ведении Российской Федера¬ции и ее субъектов. Но, как известно, указание на предметы совместного ведения не может определить, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что ее субъекты. Для разграничения компетенции нужно еще, и это вытекает из содержания статьи 73, указать полномочия Федерации, с одной стороны, и полномо¬чия ее субъектов—с другой, в каждой сфере совмест¬ного ведения. Иногда эти полномочия закреплены пря¬мо в Конституции, в том числе и в статье 72, но в большинстве случаев разграничение полномочий в сферах совместного ведения содержится в текущем федеральном законодательстве и договорах Федера¬ции с ее субъектами.

Из пункта «а» комментируемой статьи следует, что о соответствии конституций, уставов и законов субъек¬тов Федерации положениям федеральной Конституции и федеральных законов должны заботиться как Феде¬рация, так и ее субъекты. При этом необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации «являет¬ся гарантом Конституции Российской Федерации» (см. комментарий к статье 80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногла¬сий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Феде¬рации в случае противоречия их федеральным Кон¬ституции и законам (см. комментарий к статье 85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Кон¬ституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федера¬ции; если эти акты будут признаны неконституцион¬ными, они утрачивают силу (см. комментарий к статье

353

125). Таким образом, упомянутые федеральные органы обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федера¬ции верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации.

При толковании пункта «б» следует отметить преж¬де всего совпадение первой его части с пунктом «в» предыдущей статьи. Это означает, что защита прав и свобод человека и гражданина — предмет заботы и Федерации, и ее субъектов, но прежде всего Федера¬ции. Вопервых, она выполняет эту роль посредством правотворческой деятельности (установлением в феде¬ральных законах и других нормативных правовых ак¬тах гарантий прав и свобод). Во-вторых, Президент Российской Федерации является, согласно статье 80 Конституции, гарантом прав и свобод человека и гражданина, а федеральное Правительство, как ска-зано в статье 114, «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан». В-третьих, защи¬та прав и свобод возложена на федеральные суды и централизованную в масштабах Федерации прокура¬туру, а также на многие федеральные правоохрани¬тельные органы исполнительной власти.

К защите прав и свобод человека и гражданина примыкает защита прав национальных меньшинств. Это тоже предмет заботы и Федерации, и ее субъектов. Федерация призвана, таким образом, защищать права национальных меньшинств и от возможных наруше¬ний их органами субъектов Федерации. Особая защита прав национальных меньшинств необходима уже пото¬му, что они находятся в окружении отличающегося от них большинства людей, которые могут и не понимать их специфических интересов, их образа жизни и пы-таться умышленно или по незнанию нивелировать эту специфику, подгонять всех «под одну гребенку». Кроме того, нужно учесть, что национальные меньшинства имеют наряду с основными правами специфические права, отражающие особенности жизни этих людей, обусловленные географическими, культурными, рели¬гиозными и иными факторами. К числу национальных меньшинств относятся и малочисленные этнические общности. Вот почему с пунктом «б» статьи 72 согла¬суется пункт «м» той же статьи о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих общностей.

354

Рассматриваемые пункты связаны также с между-народно- правовыми обязательствами России, вытека-ющими из Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению (1980 г.), Конвенции МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (1989 г.) и других документов. В первом из упомянутых актов записано, что государства-участники будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, вклю¬чая участие в делах, относящихся к защите и поощре¬нию самобытности таких меньшинств. Среди специфи¬ческих прав национальных меньшинств упомянуто право устанавливать и поддерживать контакты с дру¬гими меньшинствами, с которыми они имеют общее этническое или национальное происхождение, общее культурное наследие и религиозные верования, причем как в данном государстве, так и в других странах, а также в международных неправительственных ор¬ганизациях.

Пока в Российской Федерации нет закона, специ-ально посвященного правам национальных мень-шинств и их защите. Правовые нормы об этом содер-жатся в ряде законов: в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР», Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании», в Ос¬новах законодательства Российской Федерации о куль¬туре и др.

Необходимо различать термины «законность», «правопорядок», «общественный порядок» и «обще-ственная безопасность».

Под законностью понимается режим строгого и не-уклонного соблюдения Конституции, законов и осно-ванных на них нормативных правовых актов. Обязан-ность соблюдать Конституцию и законы является обя-занностью всех государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и граждан (см. комментарий к статье 15). Законность предполагает верховенство Конститу¬ции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории (см. комментарий к статье 4). Федеральная Конституция имеет высшую юридичес-кую силу и прямое действие на всей территории России (см. комментарий к статье 15). Законными должны быть и сами законы. Законы и иные правовые акты.

355

принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции (см. комментарий к статье 15). По предметам совместного ведения за-коны издают и Федерация, и ее субъекты. При этом законы субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами (см. ком-ментарий к части второй статьи 76). Федеральная Кон¬ституция определяет порядок разрешения противоре¬чий между законами и иными нормативными право¬выми актами субъектов Федерации, с одной стороны, и федеральными законами и иными актами, издан¬ными органами государственной власти Российской Федерации — с другой (см. комментарий к частям чет¬вертой, пятой и шестой статьи 76). Президент Рос¬сийской Федерации вправе приостанавливать действие незаконных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения этого вопроса со-ответствующим судом (см. комментарий к статье 85). Конституционный Суд Российской Федерации прове-ряет конституционность законов субъектов Федерации, а также федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федераль¬ного Собрания и Правительства Российской Федера¬ции и вправе признавать их неконституционными, в ре¬зультате чего они утрачивают силу (см. комментарий к статье 125). Охрана законности осуществляется так¬же другими органами судебной власти. Суд, установив при рассмотрении конкретного дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, при-нимает решение в соответствии с законом (см. ком-ментарий к статье 120). При обнаружении расхождений между федеральным законом и законом субъекта Фе¬дерации суд применяет федеральный закон, поскольку, согласно Конституции, судьи независимы и подчиня¬ются только Конституции Российской Федерации и фе¬деральному закону (см. комментарий к статье 120). Сердцевиной законности является признание, соблю¬дение и защита прав и свобод человека и гражданина (см. комментарий к статье 2).

Под правопорядком имеется в виду порядок обще¬ственных отношений, соответствующий требованиям законности. Упомянутые выше правовые нормы об обеспечении законности являются в то же время средствами охраны правопорядка. В случае угрозы правопорядку Президент Российской Федерации впра-

356

ве ввести чрезвычайное положение (см. комментарий к статье 88). Охрану законности и правопорядка осуществляют также субъекты

Федерации на своей территории.

Под общественным порядком понимается не весь порядок общественных отношений, а обстановка спо¬койствия, тишины и благопристойности в обществен¬ных местах. Федерация устанавливает лишь неболь¬шое число правил, направленных на обеспечение общественного порядка (например, запрещает хулиганство и дает его определение, запрещает распитие спиртных напитков в общественных местах, кроме предприятий торговли и общественного питания, где торговля та¬кими напитками в розлив разрешена, запрещает по-явление в общественных местах в пьяном виде, оскорб¬ляющем человеческое достоинство и общественную нравственность). Субъекты Федерации вправе издавать нормативные акты по любым вопросам обществен¬ного порядка, если они не урегулированы федераль¬ным законодательством (статья 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Непосредственно охрана общественного порядка возложена на милицию, точнее, на милицию обще¬ственной безопасности (наряду с ней существует кри¬минальная милиция). Руководство милицией в субъек¬тах РОССИЙСКОЙ Федерации осуществляют министры внутренних дел (в республиках), начальники управле¬ний внутренних дел (в остальных субъектах Федера-ции), назначаемые и освобождаемые от должности органами государственной власти субъектов Федера¬ции по согласованию с Министром внутренних дел Российской Федерации (см. Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» с учетом принципа равноправия субъектов Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации).

Обеспечение общественной безопасности—это дея¬тельность, направленная на предотвращение и устра¬нение явлений и ситуаций, создающих угрозу жизни и здоровью людей, имуществу и окружающей среде. В комплекс мер по обеспечению общественной безо¬пасности входят утверждение технических норм и пра¬вил, регулирующих обращение людей с различными техническими средствами, предметами и веществами (оружие, взрывчатые и легковоспламеняющиеся веще¬ства, наркотики, яды, радиоактивные вещества в г д.),

357

являющимися источниками повышенной опасности, надзор за соблюдением этих норм и правил, выдача разрешений на их приобретение, хранение, транспорти¬ровку и использование, дача предписаний об устране¬нии выявленных в этой области нарушений. Обеспече¬ние общественной безопасности тесно связано с охра¬ной общественного порядка. Многие функции и в этой области возложены федеральным законодательством на милицию. Согласно Закону «О милиции», в ее зада¬чи входит, в частности, «обеспечение общественной безопасности». Речь идет о выдаче разрешений на при¬обретение, хранение, ношение и перевозку огнестрель¬ного оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых мате¬риалов, на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, о контроле за соблюдением пра¬вил, нормативов и стандартов, необходимых для безо¬пасности дорожного движения, о производстве оцепле¬ния местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, при проведении каран-тинных мероприятий, о производстве досмотра иму-щества, а при необходимости и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов (для пред-отвращения незаконной провозки оружия, взрывчатых веществ и т. д.), о временном ограничении или запре¬щении движения транспорта и пешеходов на дорогах и улицах, а также о праве обязывать граждан покинуть определенные участки местности и объекты, если нахо¬ждение там людей опасно для их жизни, здоровья и имущества.

Нормативное регулирование отношений по обес-печению общественной безопасности осуществляется преимущественно федеральными органами законода-тельной и исполнительной власти (законы, правитель¬ственные постановления, инструкции МВД), а конкрет¬ные мероприятия в данной области ложатся на органы исполнительной власти субъектов Федерации и мест¬ного самоуправления, главным образом на органы милиции.

Слова «режим пограничных зон» означают следую¬щее. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации» содержит исходную правовую норму о том, что полно¬мочия федеральных органов и органов субъектов Фе¬дерации в сфере охраны государственной границы определяются федеральным законодательством

358

а в случаях, им предусмотренных, и законодатель-ством субъектов Федерации (статья 3). Согласно этому Закону, пункты пропуска через государственную гра¬ницу устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям, в частности, субъектов Федерации, предварительно согласованным с Погра¬ничными войсками. Пограничная полоса определяется на местности и обозначается предупреждающими зна-ками на основе решений органов исполнительной влас¬ти субъектов Федерации, принимаемых по представле¬ниям Пограничных войск. В таком же порядке устанав¬ливаются конкретное содержание, пространственные и временные пределы предусмотренных данным Зако¬ном правил пограничного режима, а также круг лиц, в отношении которых те или иные правила действуют. Промысловая, изыскательская и исследовательская деятельность в территориальных и внутренних водах и в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов регулируется законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, а осуще¬ствляется каждый раз с уведомления или с разрешения Пограничных войск. Карантинная полоса и ветеринар¬ный режим в ее пределах определяются Министер¬ством сельского хозяйства и продовольствия Россий¬ской Федерации или по его поручениям органами ис¬полнительной власти субъектов Федерации, осуществляющими ветеринарный надзор.

При толковании пунктов «в», «д» и «к» следует учитывать, что в Российской Федерации действуют такие федеральные акты: Земельный и Водный кодек-сы, Основы лесного законодательства Российской Фе¬дерации, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах». В этих актах содержатся правовые нормы о пользовании соответствующими природными ресурсами и об охране окружающей среды в процессе природопользования. Наряду с этим действуют приро¬доохранительные законы — об охране и использовании животного мира и об охране атмосферного воздуха, принятые в 1982 году. 19 декабря 1991 г. был принят комплексный Закон «Об охране окружающей природ¬ной среды». Этим Законом предусмотрены экономи¬ческие и административные методы охраны окружа¬ющей среды, экологическая экспертиза, экологические права граждан, экологическая подготовка кадров, юридическая ответственность за нарушение правил

359

охраны окружающей среды. Однако названные законы не всегда обеспечивают детальное размежевание пол-номочий в области использования и охраны природ-ных ресурсов между Федерацией и ее субъектами. Не¬которые субъекты Федерации, не дожидаясь такого размежевания, начали принимать свои, широкие по содержанию, законы и другие нормативные акты по упомянутым сферам, в том числе и противоречащие федеральным законам. Республика Саха (Якутия) вообще все регулирование эксплуатации природных ресу¬рсов и охраны окружающей среды на своей террито¬рии взяла на себя. Видимо, требуется детальное раз¬граничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в данной сфере совместного ведения как путем принятия федеральных законов и внесения до¬полнений в существующие, так и путем заключения договоров Федерации с ее субъектами. О полномочиях Федерации по вопросам владения, пользования и рас-поряжения землей и другими природными ресурсами см. комментарий к статье 9.

Для уяснения пункта «г» статьи 72 см. комментарий к пункту «д» статьи 71.

В области образования компетенция между Феде-рацией и ее субъектами распределяется следующим образом (пункт «е» статьи 72). Федерация определяет его виды (высшее, среднее профессиональное, основное общее и т. д.), сочетание бесплатности и платности обучения, устанавливает федеральные образователь¬ные стандарты, утверждает профессиональные требо¬вания, предъявляемые к работникам учебных заведе¬ний и органов управления образованием, устанавлива¬ет правила приема в учебные заведения, утверждает единые учебники по ряду предметов, организует науч¬ные исследования в вузах, присваивает ученые звания доцента и профессора.

Непосредственно в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для всей Федерации (в том числе военные академии, институты железнодорожно¬го, воздушного, морского, речного транспорта). Ос¬новной объем работы по организации образования падает на субъекты Федерации.

Федерация проводит единую государственную по-литику в области научно-технического прогресса, ис-пользования на практике достижений науки и техники, управляет государственными научными учреждениями

360

общефедерального значения (Академия наук недавно вышла из их числа).

Вобласти культуры Федерация ограничивается за-конодательным

ииным правовым закреплением ос-новных принципов организации этой отрасли, непо-средственным управлением небольшим числом учреж¬дений и вузов культуры, имеющих общефедеральное значение, организацией гастролей театров и цирков, осуществлением международных культурных связей. Федерация определяет круг объектов, признаваемых памятниками истории и культуры федерального значе¬ния и потому подлежащих особой охране.

Вобласти физкультуры и спорта Федерация при-звана определять научно обоснованную систему физи-ческой подготовки населения, устанавливать правила проведения соревнований по типовым видам спорта, вести единую всероссийскую спортивную квалифика-цию, регистрировать рекорды и другие спортивные достижения, присваивать спортивные звания (мастер спорта, заслуженный мастер спорта, заслуженный тре-нер и т. дезорганизовывать всероссийские спортивные мероприятия, осуществлять международные спортив-ные связи. Почти всем остальным в данной сфере ведают субъекты Федерации и спортивные общества.

Впункте «ж» речь идет лишь о координации воп-росов здравоохранения. Между тем деятельность и Фе¬дерации, и ее субъектов

вобласти здравоохранения этим далеко не ограничивается. Данный пункт следует толковать прежде всего в увязке со статьей 41 Кон-ституции, согласно которой Федерация утверждает и финансирует программы охраны и укрепления здоро-вья населения. На практике такие программы состав-ляются и исполняются при самом активном участии органов государственной власти субъектов Федерации. Статья 41 определяет также виды систем здравоохра¬нения— государственную, муниципальную и частную. Государственные медицинские учреждения в большин¬стве своем принадлежат субъектам Федерации; лишь некоторые наиболее крупные медицинские учреждения находятся непосредственно в федеральном ведении. Наряду с системой здравоохранения общего пользова¬ния существуют централизованные ведомственные ме¬дицинские службы (они есть, например, у Министер¬ства обороны, МВД, Министерства транспорта и т. д.). Федерация выполняет в сфере здравоохранения

361

нормотворческие функции. Федеральное Министер-ство здравоохранения ведет единую в масштабе Рос-сии фармакопею (перечень лекарств и лекарственных средств, допущенных к употреблению), издает приказы и инструкции профессиональномедицинского характе¬ра, общеобязательные санитарные правила. В масш¬табе Федерации действует единая централизованная санитарноэпидемиологическая служба. Координация в сфере здравоохранения осуществляется и на феде¬ральном уровне, и на уровне каждого из субъектов Федерации.

Защита семьи, материнства, отцовства, детства (пункт «ж» статьи 72)—дело, требующее внимания и федеральных органов власти, и органов власти ее субъектов, и органов местного самоуправления. Феде¬рация в данной сфере законодательствует (пример то¬му Кодекс о браке и семье РСФСР), утверждает про¬граммы по вопросам материнства и детства и финан¬сирует их. За последние годы издано несколько указов Президента Российской Федерации о помощи много¬детным семьям, о выплате пособий на содержание детей. Субъекты Федерации осуществляют свое, до¬полнительное нормативное регулирование в этой сфе¬ре, участвуют в реализации федеральных программ, проводят конкретные мероприятия в своих регионах по оказанию помощи многодетным семьям. Некото¬рые республики выразили намерение принять свои ко¬дексы о браке и семье, учитывающие национальнобытовые и другие особенности регионов.

Формулировка «социальная защита, включая со-циальное обеспечение» охватывает широкий круг мер. На уровне Российской Федерации установлен мини¬мальный размер месячной оплаты труда, приняты пен¬сионный закон и ряд других законодательных актов (законов, указов Президента Российской Федерации) о различных материальных льготах (по пенсионному обеспечению, налогообложению, медицинскому и са¬наторно-курортному обслуживанию, лекарственному обеспечению и т. д.) различным гражданам, нуждаю-щимся в особой социальной защите (участникам Вели¬кой Отечественной войны, жителям блокадного Ле¬нинграда, лицам, награжденным некоторыми ордена¬ми и медалями, и т. д.). Федерация установила минимальные стипендии студентам. В связи с появле-нием и возможным ростом объема безработицы 19 ап

362

реля 1991 г. был принят Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». Им предусмотрены пособия по безработице, дополнитель¬ные гарантии занятости для отдельных категорий граждан, учрежден государственный фонд занятости населения, куда субъекты Федерации делают отчисле¬ния, создана разветвленная служба занятости населе¬ния. Одна из статей Закона посвящена разграничению полномочий Федерации и ее субъектов в осуществлении государственной политики занятости. Субъекты Феде¬рации устанавливают за счет своих средств (при нали¬чии к тому возможностей) дополнительные региональ¬ные меры социальной защиты (надбавки к пенсиям, повышенные пособия, бесплатный проезд на местном коммунальном транспорте и т. д.). В ведении субъектов Федерации находится основная масса государственных учреждений социального обеспечения (детские дома, дома инвалидов, дома ветеранов и т. п.).

Наличие пункта «з» предопределено тем, что воз-можны такие катастрофы и стихийные бедствия, борь¬ба с которыми и ликвидация последствий которых не под силу субъекту Федерации в отдельности. В связи с чернобыльской катастрофой, например, 15 мая 1991 г. был принят Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздей¬ствию радиации вследствие катастрофы на Черно¬быльской АЭС» (18 июня 1992 г. принята новая редак¬ция этого Закона). Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» предусматривает введение такого положения Указом Президента Российской Фе-дерации в случае стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии и крупных аварий, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих проведения аварий¬но-спасательных работ.

Хотя пункт «и» сформулирован как один из пред-метов совместного ведения Федерации и ее субъектов, он, по сути дела, очерчивает полномочия Федерации в данной области. Установление общих принципов на¬логообложения и сборов означает определение прежде всего системы налогов и сборов, в том числе их видов, а также максимальных ставок и размеров, определение того, кто (Федерация, ее субъекты или органы мест¬ного' самоуправления) вправе устанавливать те или иные налоги и сборы, предусматривать виды и раз¬меры льгот по их уплате и т. д. Этот пункт следует

363

толковать в увязке с пунктом «з» статьи 71, согласно которому Федерация устанавливает федеральные на-логи и сборы. Следовательно, остальные налоги и сбо¬ры в рамках предусмотренных в пункте «и» статьи 72 общих принципов вправе устанавливать субъекты Фе¬дерации.

Сравнение пункта «к» с рядом других конституци-онных положений позволяет сделать вывод, что под административным и административно-процессуаль-ным законодательством в данном случае имеется в ви¬ду законодательство об административных правонару¬шениях, порядке производства по делам о них и испол¬нении постановлений по таким делам (о правовых нормах, касающихся системы и статуса органов испол¬нительной власти, государственной службы, речь идет в других пунктах статей 71 и 72).

Действующим Кодексом РСФСР об администра¬тивных правонарушениях, в частности, определены полномочия республик, краевых, областных, Москов¬ского и Санкт-Петербургского городских органов го-сударственной власти в данной сфере: для охраны общественного порядка упомянутые органы вправе из¬давать нормативные акты, предусматривающие адми¬нистративную ответственность за их нарушение, если эти вопросы не урегулированы Кодексом; упомянутые органы могут издавать такие акты и по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, а кроме того, устанавливать правила, ответственность за нарушение которых наступает по нескольким статьям Кодекса (правила охоты, ветеринарно-сани- тарные правила, правила благоустройства, правила торговли на рынках и т. д.). В связи с принятием новой Конституции Российской Федерации решаете» вопрос об обновлении Кодекса или о принятии вместо него Основ законодательства об административных право¬нарушениях с тем, в частности, чтобы расширить круг вопросов, по которым субъекты Федерации могут из¬давать свои акты об административной ответствен¬ности.

Пункт «л» следует толковать с учетом прежде всего того, что в нем отделены судебные органы и правоох¬ранительные органы. Предъявляемые к судьям требо¬вания с учетом их важности определены непосредст¬венно Конституцией Российской Федерации (см. ком¬ментарий к статье 119). Кроме того, Конституция

364

допускает установление федеральным законом допол¬нительных требований к судьям (см. комментарий к той же статье). Конституция Российской федерации устанавливает порядок формирования персонального состава Конституционного Суда Российской Федера¬ции, Верховного Суда Российской Федерации, Высше¬го Арбитражного Суда Российской Федерации и дру¬гих федеральных судов (см. комментарий к статье 128). Специфические требования, предъявляемые к судьям Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других федеральных судов (см. комментарий к статье 128), содержатся в федеральных законах о каждом из этих органов.

Требования к работникам правоохранительных ор-ганов определяются законами или положениями об этих органах, утверждаемыми Правительством Рос-сийской Федерации. Так, требования к работникам ми¬лиции очерчены Законом РСФСР, от 18 апреля 1991 г. «О милиции», а к сотрудникам налоговой полиции — Законом Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» (систему этих органов возглавляет Департамент налоговой по¬лиции, имеющий права федерального госкомитета); в субъектах Федерации действуют его территориаль¬ные департаменты либо управления, подчиненные упо¬мянутому федеральному департаменту. Если феде¬ральное законодательство не определяет требований, предъявляемых к работникам тех или иных правоох-ранительных органов исполнительной власти субъек-тов Федерации, и не содержит норм о том, что уста-новление таких требований входит в компетенцию Фе¬дерации, то^^это входит в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации.

Между Федерацией и ее субъектами разделяются полномочия и по решению конкретных кадровых вопросов, хотя, как уже отмечалось, в целом круг этих вопросов находится в совместном ведении Фе-дерации и ее субъектов применительно к судебным и правоохранительным органам. В ряде республик Российской Федерации имеются конституционные суды, формируемые и действующие на основе рес-публиканских законов об этих органах. Согласно Закону Российской Федерации от 4 июля 1991 г. «Об арбитражном суде», высшие арбитражные суды

365

республик в составе Российской Федерации, арбитраж¬ные суды автономных области и округов избирались представительными органами государственной власти; областные, краевые, городские (Москвы и Санкт-Пете¬рбурга) арбитражные суды, как это было предусмотре¬но Законом от 4 июля 1991 г., избирались Верховным Советом Российской Федерации. В ходе судебной ре-формы, проект которой в настоящее время разрабаты¬вается, необходимо, в частности, учесть принцип рав¬ноправия всех субъектов Федерации, что должно отра¬зиться на порядке назначения или избрания судей.

В Российской Федерации продолжает действовать Положение об адвокатуре, утвержденное Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. Адвокаты вступают в кол¬легии, являющиеся их добровольными профессиональ¬ными объединениями. Предложение о создании кол¬легии направляется в Министерство юстиции Россий¬ской Федерации, которое при согласии с ним представляет его органам исполнительной власти со¬ответствующего субъекта Федерации для утверждения и регистрации коллегии. Каждая коллегия имеет свои органы — общее собрание (конференцию), президиум и ревизионную комиссию. Их полномочия очерчены упомянутым Положением. Оно же определяет порядок приема в коллегию, организацию работы юридических консультаций, регулирует труд адвокатов и его опла-ту. Материально-техническим обеспечением коллегий адвокатов занимаются органы исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральное Министерство юстиции и органы юстиции субъектов Федерации вправе издавать инструкции по вопросам деятельности адвокатуры, осуществляют контроль за соблюдением законодательства коллегиями адвокатов и могут при-останавливать их решения. Рассматриваются вопросы о расширении самостоятельности коллегий адвокатов и допущении индивидуальной адвокатской деятель-ности.

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате 1993 года определяют круг лиц, правомоч¬ных совершать нотариальные действия, статус нотари¬альных контор и нотариусов, в том числе занима¬ющихся частной практикой, порядок создания и лик¬видации таких контор и должностей, взаимоотношения нотариата с органами юстиции, правила нотариального делопроизводства. В ряде ста-

366

тей Основ содержатся отсылочные нормы о том, какие вопросы организации и деятельности нотариата отно¬сятся к компетенции областных, краевых, городских, окружных органов юстиции и других органов исполни¬тельной власти субъектов Федерации. Так, Основы пре¬дусматривают, что государственные нотариальные конторы открываются и упраздняются Министерством юстиции Российской Федерации или по его поручению органами юстиции субъектов Федерации. Последние осуществляют, как закреплено в Основах, контроль за исполнением нотариусами правил нотариального делопроизводства. Основы определяют сроки проведе-ния проверок организации работы нотариусов органа-ми юстиции и одновременно допускают установление иных сроков законодательством республик в составе Российской Федерации; теперь таким правом (в силу конституционного принципа равноправия субъектов Федерации) обладают и другие субъекты Федерации.

Для уяснения пункта «м» статьи 72 см. коммен-тарии к пункту «б» настоящей статьи и пункту «в» статьи 71. Из пункта «м» вытекает, что защита среды обитания и образа жизни малочисленных этнических общностей — предмет заботы не только федеральных органов, но и органов тех субъектов Федерации, на территории которых проживают эти общности.

Согласно статье 77 (см. комментарий к данной статье), система органов государственной власти субъ¬екта Федерации устанавливается им самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Федерации и общими принципами организации орга¬нов власти, установленными федеральным законом. С учетом этого к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Основные принципы местного самоуправления опреде¬лены прежде всего в самой Конституции (см. коммен¬тарий к статьям 130—133). Не исключается принятие актов текущего федерального законодательства, кон¬кретизирующих конституционные положения о мест¬ном самоуправлении. Не исключается также издание правовых норм об этих принципах в уставах краев и областей и в законодательстве республик в составе Российской Федерации в целях учета региональных особенностей и прошлых традиций организации само¬управления и управления на местах

367