Статья 3

1.Носителем суверенитета и единственным ис точником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2.Народ осуществляет свою власть непосред ственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3.Высшим непосредственным выражением влас ти народа являются референдум и свободные выборы.

4.Никто не может присваивать власть в Рос сийской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федераль ному закону.

1.Комментируемая статья закрепляет один из самых главных, решающих устоев конституционного строя — принцип народовластия. Конституции демократических стран мира не обходились и не обходятся без формулы: «вся власть принадлежит народу» или «вся власть исходит от народа».

В настоящей норме прежде всего раскрывается само понятие «народовластие». Во-первых, оно дается в органической связи с понятием «суверенитет народа», во-вторых, только с народом связано употребление термина «источник власти».

Общим понятием «суверенитет» (от нем. ЗоиуегапНаЧ, от франц. зоиуегаше1ё)—дословно «верховная власть» — подчеркиваются два свойства власти— единство и верховенство. В науке этим термином принято охватывать три вида суверенитета: народный, национальный и государственный. С учетом того, что Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (статья 2), философы, политологи и социологи стали говорить о суверенитете личности. В органическом сочетании характерных особенностей каждого из видов суверенитета центральное место принадлежит суверенитету народа. Именно он—многонациональный народ—является источником всей государственной власти. Это ключевое положение надо понимать таким образом, что все полномочия на осуществление государственной власти (законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие) институты и должностные лица государства приобретают в той или иной

66

форме в результате свободно выражаемой воли народа. Только она делает власть государства легитимной, правомерной. В масштабе Российской Федерации государственная власть есть наиболее общая форма выражения суверенитета народа, его верховной воли. Государственная власть имеется и у каждого субъекта Федерации. Согласно конституциям входящих в нее республик, вся власть в каждой из них принадлежит народу данной республики. Конституция Российской Федерации предусматривает, что субъекты Федерации вне пределов ее предметов ведения и полномочий (компетенции) «обладают всей полнотой государственной власти». Эта государственная власть есть выражение общей воли народа республики в составе Федерации, населения края, области, автономии и т. д. (см. комментарий к статье 73). В системе местного самоуправления власть (негосударственная) принадлежит населению соответствующего города, села, поселка, а это часть народа (см. комментарий к статье 131). Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы, т. е. акты, выражающие государственную волю народа (см. комментарий к статье

15).

2. При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы, прежде всего через представительные учреждения и другие выборные органы. Говорить о приоритете какой-либо формы демократии некорректно. В связи с этим следует обратить внимание на то, что Конституция объ-явила^ референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т. е. высшим лишь среди форм непосредственной демократии.

Что касается опосредованного осуществления народом своей власти (через органы государства и органы местного самоуправления), то здесь нужно прежде всего обратить внимание на следующее. В ранее действовавшей Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации...» (статья 2 Конституции 1978 г.). В действующей Конституции применена другая формула: «через органы государственной власти». Таким образом, представительные органы государственной власти уже не подняты над

67

всеми остальными государственными органами; они утратили статус «политической основы государства». Все это отражено закреплением в действующей Конституции принципа разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя вместо закреплявшегося ранее принципа верховенства и полновластия Советов (см. комментарий к статье 10).

3.В части третьей комментируемой статьи названы формы непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти, имеющие наибольшую социальную значимость: референдум и выборы.

Референдум есть голосование по тому или иному вопросу; решения, принятые на референдуме, сами по себе обладают юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждаются. Согласно Конституции, референдум назначается Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом (см. комментарий к статье 84).

Выборы — наиболее часто и широко применяемая форма непосредственной демократии. Ими охватывается сложный процесс, именуемый избирательной кампанией, которая начинается с назначения даты выборов и завершается определением итогов голосования. Выборы

—один из важнейших способов формирования государственных органов, замещения должностей.

Свободными считаются выборы, которые проводятся без какоголибо принуждения относительно как явки на выборы, так и голосования («за» или «против»). Наибольшую свободу выбора дает наличие нескольких баллотирующихся кандидатур.

Согласно Конституции Российской Федерации, порядок выборов Президента и депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом (см. комментарий к части четвертой статьи 81 и части второй статьи 96).

4.Нормы, подобной той, которая содержится в части четвертой комментируемой статьи, ни в одной советской конституции не было. Смысл данной нормы заключается в признании правомерным только такого обладания публичными властными полномочиями, которое имеет место на основании Конституции и законов и в строгом соответствии с установленной законом процедурой. Всякое иное обретение и отправление таких полномочий незаконно и влечет за собой ответственность по федеральному закону.

68

Статья 4

1.Суверенитет Российской Федерации распро страняется на всю ее территорию.

2.Конституция Российской Федерации н феде ральные законы имеют верховенство на всей тер ритории Российской Федерации.

3.Российская Федерация обеспечивает целост ность и неприкосновенность своей территории.

1.Настоящая статья входит в главу 1 «Основы конституционного строя» и уже поэтому является одной из отправных. Она содержит два фундаментальных понятия — «суверенитет» и «территория», которые системно связаны как с предыдущими (см. часть первую статьи 1, часть первую статьи 3), так и со многими последующими статьями Конституции, конкретизирующими ее (см. статью 5, часть вторую статьи 6, статьи 15, 65, 71, 74, 76, часть вторую статьи 77, статью 78 и др.). Иными словами, положения статьи 4 (вместе с некоторыми другими статьями главы 1) лежат в основе регулирования прав и свобод человека и гражданина (единство и равенство правового статуса личности на всей территории России), федерального устройства России (единство и целостность Федерации), распространения полномочий федеральных органов на всю ее территорию, включенности местного самоуправления в единое государство (хотя и на особых административно-автономных началах).

Суть части первой статьи 4 состоит в провозглашении суверенитета, т. е. верховенства и единства государственной власти Российской Федерации, и распространении его на всю территорию России. Этот суверенитет предполагает верховенство и единство власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (с изъятиями для лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом). Еще более важно верховенство федеральной власти по отношению к власти субъектов Федерации, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Присущее суверенитету свойство единства государства и независимости его власти от любой другой власти как внутри страны, так и вне ее — в условиях федеративного правового

69

государства, каковым провозглашена Россия (часть первая статьи 1 Конституции),— понимается с известными ограничениями. Эти ограничения вызваны связанностью федеральных органов власти положениями главы 3 «Федеративное устройство» и Федеративного договора (трех его составляющих), оговаривающих полномочия субъектов Российской Федерации. Притом положения Федеративного договора действуют, поскольку не противоречат пункту 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации.

Отсюда следует, что суверенные права Федерации распространяются на всю территорию России: это права сбора федеральных налогов, призыва военнообязанных граждан на военную службу, денежной эмиссии и т. п. Подчеркнем, что суверенные права Федерации сочетаются с законными правами ее субъектов в зависимости от разграничения предметов ведения и полномочий, согласно Конституции и Федеративному договору. Так, если эмиссия денег относится к исключительному ведению Федерации, то установление и сбор налогов — к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Существует и исключительная компетенция субъектов Федерации. Более того, согласно статье 73 Конституции, за пределами федеральных полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти.

Для понимания верховенства и единства как сущностных свойств суверенитета Российской Федерации принципиальное значение имеют положения статьи 67 Конституции (относительно состава территории России и прежде всего включенности в нее территорий всех субъектов Федерации), а также пункта «б» статьи 71, которые относят к ведению Федерации федеративное ее устройство и территорию.

2. Правовым (юридическим) выражением суверенитета Российской Федерации является верховенство ее Конституции и федеральных законов на всей территории России (часть вторая статьи 4). Это верховенство особенно актуально в контексте провозглашения России не только федеративным, но и правовым государством (см. комментарий к части первой статьи 1). Это предполагает, следовательно, юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов—с другой,

70

и столь же жесткую систему их согласования, а также наличие коллизионного законодательства, процедур преодоления юридических коллизий и органов, решающих дела о таких коллизиях.

Вэтом смысле наряду со статьей 4 особое значение имеет часть третья статьи 5 (государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов). Далее, единство системы исполнительной власти в Российской Федерации (в пределах ее ведения и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов), согласно части второй статьи 77, как и вообще осуществление полномочий федеральной власти на всей территории России, основывается на федеральном законодательстве, к которому, кроме Конституции относятся федеральные конституционные законы и федеральные законы. Притом и те, и другие, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей ее территории (см. комментарий к части первой статьи 76). Это означает обязательность их соблюдения всеми гражданами, исполнения и применения всеми госорганами, включая суды, всеми должностными лицами, органами местного самоуправления, негосударственными организациями и объединениями.

Вслучае расхождения закона субъекта Федерации с федеральным законом действует последний.

Внастоящее время еще весьма значительна несогласованность федерального законодательства и законодательства (нормативных правовых актов) субъектов Федерации. Отсюда (а также по другим причинам) недостаточная определенность юридического статуса субъектов гражданского оборота, слабая защищенность прав и свобод граждан и иных физических лиц.

3. Комментируемая статья имеет и внешнеполитический (международный, межгосударственный, геополитический) смысл. Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации есть прямое воплощение ее суверенитета (суверенности) и вовне, что вытекает из Устава ООН (статьи 1 и 2), а также то многочисленных международных договоров. Обеспечение целостности и неприкосновенности территории России, как и всякого другого суверенного государства, полностью соответствует

71