учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

282 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

Приведенные выше объяснения введения поста Президента

СССР и союзных республик в составе СССР, в том числе и РСФСР, хорошо видны сейчас, по прошествии многих лет. Непосредственно при учреждении президентства предпочитали подчеркивать то, что оно способствует упорядоченности дел в стране, что авторитарности власти Президента не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР, республики речи не идет, наоборот, этот орган будет контролировать деятельность Президента, может отменять его указы и досрочно освободить от должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР,

республики. Да это и понятно. Учредить пост, который ниспровергал бы верховенство власти Советов народных депутатов, было бы просто невозможно в то время. На это не пошли бы депутаты, учреждая этот пост на союзном уровне или вынося его на референдум, как это было в РСФСР. Впрочем, о полной независимости от высшего представительного органа власти на начальном этапе не помышляли и авторы идеи президентства. Но по мере функционирования президенты добивались усиления своего положения, в том числе большей самостоятельности от высшего представительного органа власти.

Так, на первом этапе Президент СССР объявлялся главой советского государства, выступал гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР, принимал необходимые меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства СССР, обеспечивал взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР.

Вместе с тем Президент представлял Съезду народных депутатов ежегодные доклады о положении страны; информировал Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР. По конституционным новеллам Президент СССР был существенно ограничен в кадровых вопросах. Он лишь представлял для назначения Верховному Совету СССР кандидатуры на посты Председателя Совета Министров СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Главного государственного арбитра СССР, Генерального прокурора СССР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду народных депутатов СССР для утверждения. Состав Совета Министров утверждался Верховным Советом СССР, причем по представлению не Президента, а Председателя Правительства. Лишь отдельных членов Правительства СССР Президент мог назначать и освобождать

с последующим утверждением Верховного Совета СССР. Министерства и госкомитеты СССР образовывались и упразднялись также Верховным Советом СССР по предложению Правительства СССР. Президент не вправе был сам отправить Правительство в отставку, а лишь ставил вопрос перед Верховным Советом СССР об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР. Конституция не предусматривала права Президента руководить работой Правительства

СССР, оно лишь информировало Президента о своей деятельности. О праве президентского вето на законы СССР, принятые Съездом, Конституция не говорила. Съезд народных депутатов СССР имел право сместить Президента с должности в случае нарушения Конституции и законов СССР.

В последующих конституционных новеллах отразилось стремление усилить свои позиции как Президента, так и парламента СССР.

Например, при изменении и дополнении Конституции Законом от 26 декабря 1990 г. теперь уже было записано, что Президент СССР

возглавляет систему органов государственного управления. Прямо сказано о том, что Правительство — Кабинет Министров СССР подчиняется Президенту СССР. Он получил право не приостанавливать,

аотменять акты Правительства СССР. Соответственно появилась запись о том, что Президент формирует Кабинет Министров по согласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопасности

СССР, возглавляемый Президентом СССР. Учреждался пост Вицепрезидента СССР. Вместе с тем уточняются возможности Верховного Совета, корреспондирующие полномочиям Президента. В частности, за Верховным Советом сохраняется право образовывать и упразднять министерства и другие центральные органы государственного управления СССР — правда, по предложению не Правительства,

ауже Президента СССР. Верховный Совет продолжал вносить текущие изменения в состав Правительства, но опять же по представлению теперь не его Председателя, а Президента СССР. Было определено, что Правительство несет ответственность как перед Президентом

СССР, так и Верховным Советом СССР.

Ограниченные рамки данной книги не позволяют более подробно останавливаться на всех аспектах статуса и деятельности Президента

СССР. Однако и из приведенного краткого обзора видно, что модель президентства была, как говорится, в динамике.

Естественно, это имело и немаловажное значение при обсуждении вопроса о том, какую модель президентства избрать для России. К рассмотрению этого вопроса мы теперь и переходим.

284 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

§ 2. Статус Президента РСФСР при учреждении этого поста

Надо четко отметить: ясности в том, что будет из себя представлять пост Президента РСФСР, на момент его учреждения не было. Очевидно было одно: Президент нужен России как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности республики, о представительстве и защите ее интересов.

Но посредством какой модели президентства это делать? Был выбор из нескольких вариантов:

во-первых, глава государства с чисто представительскими функциями, который ни во что не вмешивается, а проводит официальные церемонии, вручает награды, принимает иностранные делегации и т.д.; почти всю серьезную работу по управлению страной делает премьер-министр;

во-вторых, также глава государства, но не «антуражный», а сильный, т.е. правитель страны, который сам делает либо предопределяет все;

в-третьих, глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Эта модель прямо ориентирует президента на руководство аппаратом государственного управления. У данной модели — разные проявления по ряду вопросов. Например: президент — не глава правительства, но руководит им, вплоть до председательствования на его заседаниях; президент — официально глава правительства. Президент самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, согласуемого с парламентом; или же президент представляет парламенту на утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур и т.д.

Конечно, из-за первого варианта не имело смысла вообще затевать введение президентства. Государству нужна была сильная фигура для укрепления и отстаивания своих интересов. Использование второй модели при учреждении поста президента в общем-то было малореальным, поскольку боязнь авторитарности этой должности в ориентации на данный вариант вообще могла бы похоронить идею президентства. Возможно введение такой модели по мере усиления уже функционирующего президента, но не от начала этого конституционного института. Объективно оставался третий вариант. Он и был отражен в нормативных актах РСФСР.

Когда пост Президента РСФСР учреждался общероссийским референдумом 17 марта 1991 г., населению России не предлагались ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. При голосовании граждане России могли ориентироваться либо на образ Президента

СССР, либо вообще на существующие в мире варианты президентства.

24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О Президенте РСФСР». Законом от 24 мая 1991 г. IV Съезд народных депутатов РСФСР внес многочисленные изменения и дополнения н Конституцию РСФСР, в том числе связанные с введением поста Президента РСФСР.

Рассмотрим основные черты статуса Президента по этим актам. Согласно ст. 1211 Конституции в ред. от 24 мая 1991 г. Президент «является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР». Президент РСФСР не мог быть народным депутатом. В Законе от 24 апреля (ст. I) указывалось, что «на время выполнения своих полномочий Президент РСФСР приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях». Однако в Конституцию это положение не было включено. В той же ст. 1 Закона содержался и такой запрет: Президент не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях. В ст. 121' Конституции запрет распространен и на коммерческие организации, а также сказано, что Президент не имеет права на предпринимательскую деятельность. И Закон от 24 апреля, и Конституция подчеркивают, что возможно лишь избрание Президента населением путем прямых выборов. «Никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР незаконны и недействительны».

Президент РСФСР был наделен широкими полномочиями. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы в течение 14 дней с момента их принятия. На законы, принятые Верховным Советом РСФСР, он мог наложить вето, которое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой из палат. Президент представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов РСФСР доклады о выполнении принятых Съездом

и Верховным Советом социально-экономических и иных программ,

оположении в РСФСР, мог обращаться с посланиями к народу РСФСР, Съезду и Верховному Совету. По предложению Президента созывались внеочередные заседания Съезда народных депутатов и внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР.

За Президентом были закреплены широкие полномочия в отношении Правительства РСФСР. Он назначал Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета, а остальных членов Пра.- витсльства — самостоятельно, руководил деятельностью Правительства, принимал его отставку с согласия Верховного Совета. В ст. 122

286 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

Конституции было закреплено, что Правительство РСФСР — орган исполнительной власти РСФСР, подотчетный Президенту РСФСР.

Президент становился ключевой фигурой в вопросах внутренней и внешней политики, обороны и безопасности. Он возглавлял Совет безопасности РСФСР, вел переговоры и подписывал договоры от имени РСФСР, мог объявить чрезвычайное положение.

У Президента был и ряд полномочий, традиционных для этого лица: вопросы гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами РСФСР, присвоение званий и чинов, право помилования граждан.

Как уже отмечалось во втором разделе книги, в Закон от 24 апреля 1991 г. и Конституцию РСФСР при реформе 24 мая 1991 г. был вклю-~ чен ряд норм, обусловивших влияние надействия Президента и контроль со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. В частности, Съезд народных депутатов был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Закон отнес к ведению Съезда и Верховного Совета отмену, на основании заключения Конституционного Суда РСФСР, указов Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда и Верховного Совета. В Конституции говорится о праве Съезда на отмену как указов, так и распоряжений Президента, причем о заключении Конституционного Суда не упоминается, также как и об основаниях отмены. За Съездом сохранялось право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Как уже говорилось, отправить Правительство в отставку Президент мог только с согласия Верховного Совета. Свои акты — указы и распоряжения — Президент издавал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР.

В Законе от 24 апреля 1991 г. (п. 11 ст. 5) и в Конституции (п. 11 ст. 1215) специально указывалось, что Президент не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР. Помимо этого в Конституцию была включена еще и ст. 1216: полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.

Конституция предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги. Такое решение принимается Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов

по инициативе Съезда народных депутатов, Верховного Совета или одной из его палат.

Таковы основные черты статуса Президента РСФСР при учреждении данного поста.

При введении поста Президента РФ Законом от 24 апреля 1991 г. и конституционными новеллами от 24 мая 1991 г. была предусмотрена должность вице-президента РФ (о нем мы поговорим позже).

Выборы первого Президента состоялись 12 июня 1991 г. Основой их проведения стал принятый 24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР Закон «О выборах Президента РСФСР». По Закону кандидат в Президенты мог выдвигаться республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми об- щественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных (напомним, что все происходило еще при существовании СССР) политических партий, профсоюзов и массовых движений. Кроме того, кандидатов могли выдвигать трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям — при условии сбора не менее 100 тыс. подписей избирателей в поддержку кандидата.

В бюллетень для тайного голосования включаются кандидаты, поддержанные 100 тыс. граждан, а также кандидаты, получившие не позднее чем за 15 дней до выборов поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР (эта поддержка выражалась путем либо тайного голосования на заседании Съезда народных депутатов РСФСР, либо сбора подписей народных депутатов РСФСР).

Одновременно с кандидатом в Президенты выдвигался в паре с ним кандидат в вице-президенты РСФСР.

Закон предусмотрел выборы в два тура. Избранным Президентом РСФСР считался кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В свою очередь, выборы признавались состоявшимися, если в голосовании приняло участие более половины избирателей, внесенных в списки. Если в бюллетень включалось более двух кандидатов и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия назначала повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Избранным считался кандидат, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому кандидату, при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голо-

288 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

сов, поданных против него, если в выборах приняли участие не менее 50% граждан, внесенных в списки избирателей.

Всего было выдвинуто шесть кандидатов в Президенты. Победу одержал уже в первом туре Б.Н. Ельцин. Соответственно вице-прези- дентом РСФСР был избран А.В. Руцкой.

По Закону РСФСР от 27 июня 1991 г. «О вступлении в должность Президента РСФСР» (отменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.) Президент при вступлении в должность приносит присягу народу на торжественном заседании высшего органа государственной власти РСФСР. После принесения присяги исполняется Государственный гимн РСФСР. С момента принесения присяги Президент и вице-президент считаются вступившими в должность, сложившими полномочия депутатов и освобожденными от других должностей.

Президент Б.Н. Ельцин вступил в должность 10 июля 1991 г. на заседании V Съезда народных депутатов РСФСР.

§ 3. Президент Российской Федерации в 1991—1993 гг.

Период становления института президентства в нашей стране был сложным в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства — СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.

Во-вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.

В-третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучшению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.

В-четвертых, у Президента трудно складывались отношения с парламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парла-

ментом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, как-то плохо доходило в России до сознания как депутатского корпуса, так и Президента.

В-пятых, в процессе становления находились конституционный статус как самого Президента, так и других государственных органов, в особенности парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.

В-шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомствами, региональными органами и т.д.

В-седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент Б.Н. Ельцин далеко не всегда был гибок. Немало конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его характером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал большей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.

Говоря обобщенно, отличительной чертой указанного периода является стремление Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти.

Первыми шагами Президента Б.Н. Ельцина на своем посту были формирование Правительства РФ и создание собственной Администрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое испытание. Часть союзного руководства объявила 19 августа о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), пытаясь этим путем спасти Союз ССР от развала. Руководство РСФСР во главе с Б.Н. Ельциным единодушно выступило против этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М.С. Горбачев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Москву. Но фактически лидером страны (а не только РСФСР) стал Б.Н. Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов Верховного Совета РСФСР, Президента РСФСР, направленных на создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него передаются многие структуры из союзного аппарата.

290 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Президента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командование Вооруженными силами СССР на территории РСФСР — до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР. Хотя мера объявлялась временной, с этого момента Президент России считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР».

Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Была введена долж-* ность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом РСФСР. И он незамедлительно воспользовался моментом, приняв более фундаментальное решение. На следующий день, 22 августа 1991 г. издается Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», которым объявляется, что начиная от Президента и вниз все главы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя еще при введении поста Президента в Конституции было записано, что он — глава исполнительной власти в РСФСР, теперь он прямо заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах —

вцелях координации деятельности органов исполнительной власти

врегионах. Входили эти представители в состав Контрольного управления Администрации Президента, что также оттеняло их назначение в руках Президента.

Вусловиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.

Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства пробыл в должности недолго и 26 сентября 1991 г. был освобожден с традиционной формулировкой — в связи с переходом на другую работу.

Президент долгое время избегает представления Верховному Совету РСФСР новой кандидатуры Председателя на согласование. В то же время он просит у Съезда народных депутатов дополнительных полномочий на период экономической реформы — чтобы вывести страну из кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» V Съезд народных депутатов наделяет Президента правом решать указами экономические вопросы в отклонение от законов РСФСР — правда, эти указы он должен представлять Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоня-. ют указы, последние рассматриваются как первоочередные проекты законов. Указом «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы» от 6 ноября 1991т. формируется Правительство, как сказано в акте, «под непосредственным руководством Президента РСФСР».

Особенностью формирования аппарата исполнительной власти данного времени является то, что одни органы создаются под руководством Правительства, другие же выводятся в непосредственное подчинение Президента. Понять логику таких действий трудно, порой функционируют две системы сходных органов. Президент периодически передает часть государственных комитетов и иных ведомств из своего ведения в подчинение Правительства. Однако практика, когда ряд исполнительных органов непосредственно замыкается на Президенте, а не на Правительстве РФ, все равно сохраняется, она существует и поныне.

С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С одной стороны, она способствовала постепенному наполнению потребительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все свои сбережения, а на скудные заработные платы и пенсии не могли покупать товары по взвинченным ценам. Пожалуй, с этого времени начинается сильнейшая конфронтация Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР с Президентом. Надо сказать, что юридически ситуация оказалась весьма парадоксальной. Все оперативные экономические мероприятия проводились по решению Президента, который вроде бы получил на то полномочия от Съезда народных депутатов РСФСР. Однако шаги Президента и их результаты оказались для депутатов неожиданными. Но они могли лишь констатировать это в своих решениях и требовать от Президента улучшения ситуации. Более радикальных возможностей у них не было. По Конституции Верховный Совет и Съезд народных депутатов могли бы отправить в отставку Правительство путем выражения недоверия. Однако как это.

292 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

сделать в ситуации, когда Правительство возглавил сам Президент, не было ясно.

Полагая, что чрезмерная загрузка не позволяет Президенту эффективно руководить хозяйственными делами и нужен Председатель Правительства, непосредственно занимающийся этими вопросами, VI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя Правительства. Однако Президент проигнорировал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанности Председателя Правительства на Е.Т. Гайдара, являвшегося заместителем, а со 2 марта — первым заместителем Председателя Правительства. Причем формулировка «возложить обязанности» не означала, что лицо становится полновесным Председателем Правительства, поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование.

Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. Проводившийся в это время VII Съезд народных депутатов далее не продлил особые полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Президента представить кандидатуру Председателя Правительства, который и был утвержден Съездом. Кроме того, в Конституцию РФ были внесены серьезные изменения, в основном направленные на ослабление позиций Президента и усиление возможностей по отношению к нему со стороны Верховного Совета. Так, по конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур — министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Он же получил право назначать председателя Центрального банка РФ. Президент обязан представлять Верховному Совету РФ предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, госкомитетов и ведомств РФ. За Верховным Советом закреплялось и более широкое полномочие: он устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, и с - полнительной и судебной власти, а также общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории России. Верховный Совет получил право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. А до рассмотрения дела в Конституционном Суде он мог приостанавливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президенту РФ (до этого — только Президенту).

В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президента РФ, в частности, признав его Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет, Президент мог определить их как первоочередные. Из Конституции было исключено положение об издании Президентом своих актов «на основании и во исполнение» Конституции и законов РФ, решений Съезда и Верховного Совета. Осталось лишь указание на то, что акты не могут противоречить Конституции и законам РФ. Таким образом, при отсутствии регулирования в Конституции или законе Президент мог как бы заполнять пробелы своими актами.

Однако в целом позиции Президента были ослаблены. К тому же в ст. 1216, согласно которой полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, было добавлено: «в противном случае они прекращаются немедленно». Таким образом, законодательная власть утвердила свой приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым позициям.

О противостоянии Президента и депутатов в 1993 г. уже подробно говорилось. Напомним лишь, что оно закончилось прекращением деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ указом Президента, назначением выборов нового парламента — Федерального Собрания РФ, принятием 12 декабря 1993 г. Конституции, существенно усилившей позиции Президента РФ.

§ 4. Проблема вице-президента Российской Федерации

Как указывалось ранее, при введении поста Президента РФ была предусмотрена должность вице-президента РФ. Трудно сказать, что в данном случае стало предопределяющим. Немало президентских стран не имеют института вице-президента. Очевидно, перед глазами был опыт США. Повлияло, наверное, и учреждение в декабре 1990 г. поста вице-президента СССР.

Согласно Конституции РСФСР (в ред. от 24 мая 1991 г.) одновременно с Президентом РСФСР избирался вице-президент РСФСР (ст. 1217). Кандидатуру вице-президента предлагал кандидат в Президенты, т.е. на выборы они шли в паре, и число голосов «за» или «против» кандидата в Президенты было и числом голосов по вице-прези- денту. Последний имел те же возрастные пределы, что и Президент (35—65 лет), также не мог быть народным депутатом.

Как известно, вице-президентом РСФСР был избран А.В. Руцкой. Летчик, полковник, Герой Советского Союза (получил это звание в

294 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

период участия в боях в Афганистане), народный депутат РСФСР А. В. Руцкой незадолго перед этим объявил о создании своей партии социалистической ориентации (Народной партии Свободной России), надеясь, что за ним пойдут многие избиратели — сторонники социализма, разочаровавшиеся в компартии.

По Конституции вице-президент осуществлял по поручению Президента отдельные его полномочия, замещал Президента РСФСР в случае его отсутствия.

Таким образом, Конституция не давала вице-президенту конкретных полномочий. Он предусматривался как «тень» Президента (по американскому образцу). Однако этого не получилось, и некоторые акты о сферах деятельности вице-президента все же пришлось принимать.

Распоряжением Президента от 19 ноября 1991 г. «Об обязанностях вице-президента РСФСР» на него возлагались непосредственная координация и организация работы ряда госкомитетов и комитетов (по стандартизации, метрологии и сертификации, по делам гражданской обороны, по делам конверсии и др.), национальной гвардии. В числе координируемых вице-президентом обозначен Комитет по санитар- но-эпидемиологическому надзору, надзору за безопасным ведением работ в промышленности, горному надзору и радиационной безопасности при Президенте РСФСР. Одним названием были объединены сразу три органа, причем на 19 ноября они еще были Государственными комитетами РСФСР, а не комитетами при Президенте. Лишь в соответствии с указами от 3 декабря 1991 г. они стали Госкомитетами при Президенте, но все-таки объединения их в один орган не произошло. Госстандарт был создан только Указом от 26 ноября 1991 г. Что касается национальной гвардии, Указом от 20 августа 1991 г. вицепрезиденту поручалось подготовить предложения по ее созданию. Но официального решения о создании так и не было принято, следовательно, и образование Главного штаба национальной гвардии осталось лишь в проекте.

Впрочем, распоряжение от 19 ноября вице-президент мог осуществлять не более месяца. Указами от 16 и 19 декабря 1991 г. курирование или оперативное руководство в отношении тех комитетов и комиссий, которые ранее поручались вице-президенту, переходили в ведение Правительства РФ.

По распоряжению Президента от 19 ноября 1991 г. вице-президен- ту поручалось «опекать» созданный в качестве одной из президентских структур Центр оперативного контроля за ходом реформ, образование которого было предусмотрено Указом от 6 ноября 1991 г. «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономиче-

>

ской реформы». В п. 8 Указа говорилось, что вице-президент осуществляет взаимодействие Правительства РСФСР со структурами управления, созданными при Президенте РСФСР, выполняет по поручению Президента иные организационные и контрольные функции в рамках предоставленных Президентом полномочий. Однако по Указу от 19 декабря 1991 г. названный п. 8 также утратил силу.

Таким образом, вице-президент был полностью лишен объектов руководства, координации и организации работы. Между прочим, происходило это тогда, когда между ним и Президентом были еще нормальные отношения.

Их охлаждение началось, пожалуй, после объявления в январе 1992 г. курса на либерализацию цен. Вице-президент резко разошелся с Президентом в оценке данного курса. Он заявлял в своих публичных выступлениях о его неприятии. Постепенно все более широкий круг, вопросов сути и тактики руководства страной со стороны Президента стал вызывать критические оценки вице-президента.

Еще один шаг в попытках определить круг полномочий вице-пре- зидента делается Указом от 26 февраля 1992 г. «О поручениях и полномочиях вице-президента Российской Федерации». Президент возложил на вице-президента проблемы агропромышленного комплекса во всем их ракурсе (земельная реформа, развитие новых форм хозяйствования на селе, разработка и реализация проблем газификации, химизации сельского хозяйства, развития стройиндустрии для сельской местности, конверсия военно-промышленного комплекса по выпуску средств механизации для сельского хозяйства, привлечение иностранных инвестиций и кредитов для осуществления реформы в агропромышленном комплексе и т.д.). Для выполнения этих поручений вице-президент был уполномочен на издание распоряжений, обязательных для министерств, ведомств, других органов исполнительной власти в Российской Федерации. Вице-президенту было предоставлено право формировать в установленном порядке центр и фонд земельной реформы, создавать рабочие группы для разработки соответствующих программ. В Указе от 27 июня 1992 г. «Об организационных мерах по проведению земельной и агропромышленной реформы в Российской Федерации» права и обязанности вице-прези- дента были конкретизированы.

Таким образом, вице-президент — напомним, кадровый военный летчик — был «брошен» на сельскохозяйственный «фронт». Поскольку в этот период в отношениях его с Президентом наметился разлад, журналисты вспомнили о том, что еще при руководстве КПСС на курирование сельского хозяйства, как самый трудный участок, направ-

296 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации

. ляли обычно тех партийных функционеров, которым коллеги желали поскорее «сломать шею»: неизбежные неудачи станут предтечей утраты авторитета соответствующего лица.

Трудно оценить результаты деятельности вице-президента на аграрном поприще. Во-первых, сельское хозяйство объективно было в упадке, и эта тенденция продолжалась. Во-вторых, радикальные меры, предлагаемые вице-президентом для подъема сельского хозяйства, не находили, по его словам, отклика у руководства страны. К тому же соответствующие государственные службы в сфере управления сельским хозяйством, официально оставшиеся в ведении Правительства РФ, мало обращали внимания на вице-президента — «куратора», учитывая уровень его квалификации, а главное — хорошо зная отношение к нему Президента.

У вице-президента был еще один участок работы — он возглавлял Комиссию по борьбе с коррупцией при Президенте РФ. Вице-прези- дент сделал ряд разоблачительных заявлений о фактах коррупции в государственном аппарате, армии. При этом тональность выступлений зачастую была такова, что его усилия по борьбе с коррупцией не поддерживаются Президентом, а ряд лиц находится как бы под его (Президента) прикрытием.

Президент отреагировал на выступления вице-президента не только словами, но и актами. Указом от 23 апреля 1993 г. был отменен Указ от 26 февраля 1992 г. и признан утратившим силу Указ от 27 июня 1992 г. в части установления прав и обязанностей вице-президента. Итак, вице-президент был «освобожден» от кураторства в отношении агропромышленного сектора. Вскоре он перестал возглавлять и Комиссию по борьбе с коррупцией. Новые лица, пришедшие к руководству Комиссией по борьбе с коррупцией, в свою очередь, попытались скомпрометировать самого вице-президента связью с зарубежной фирмой, на счет которой якобы с его участием незаконно были переведены крупные денежные суммы. Позже проверка прокуратуры г. Москвы выявила необоснованность этих обвинений.

Тем не менее 1 сентября 1993 г. Президент издал Указ «О временном отстранении от исполнения обязанностей А.В. Руцкого и В.Ф. Шумейко» (в то время первый заместитель Председателя Правительства РФ)». В Указе отмечалось, что «обстановка, сложившаяся в результате взаимных обвинений в коррупции и судебных претензий должностных лиц системы исполнительной власти друг к другу, серьезно подрывает авторитет государственной власти Российской Федерации». И далее говорилось: в связи с проводимым расследованием, а также отсутствием поручений вице-президенту по выполнению от-

дельных полномочий Президента РФ и замещению Президента в случае его отсутствия — временно отстранить от исполнения обязанностей А.В. Руцкого и В.Ф. Шумейко (по нему отдельных мотивов в Указе нет).

Конституция РФ не предусматривала временного отстранения Президентом от исполнения обязанностей вице-президента. Как известно, вице-президент был избран народом вместе с Президентом. Это не чиновник при Президенте, а лицо для высших государственных функций. Их отношения находятся не в русле трудового права, это предмет конституционно-правового регулирования. Конституция предусматривала отрешение вице-президента от должности в том же порядке и тем же органом (Съезд народных депутатов), что и Президента. По поводу конституционности данного Указа Президента было направлено ходатайство в Конституционный Суд РФ.

Однако известные события 21 сентября — 4 октября 1993 г. (разгон Президентом Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ) поставили свою точку в разрешении спора. Вице-президент принял сторону Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Постановлениями от 22 сентября 1993 г. Верховный Совет РФ объявил о прекращении полномочий Б.Н. Ельцина с 20-00 21 сентября и об исполнении с данного момента полномочий Президента А.В. Руцким. Указом от 22 сентября 1993 г. А.В. Руцкой объявил, что приступил к исполнению обязанностей Президента РФ. Собравшийся незамедлительно X Съезд народных депутатов РФ в своих решениях от 24 сентября одобрил действия, предпринятые Верховным Советом и А.В. Руцким.

Б.Н. Ельцин, естественно, не согласился с решениями Верховного Совета и Съезда. Возложение полномочий Президента на А.В. Руцкого он назвал «незаконным» и «недействительным».

После капитуляции Белого дома А.В. Руцкой был арестован и препровожден в Лефортовскую тюрьму, из которой вышел по амнистии, объявленной Государственной Думой.

Если и раньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли России вице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста вицепрезидента не шло даже речи. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает должности вице-президента. В последующие годы предложения о введении такого поста иногда обсуждаются на страницах научных изданий либо газетной периодики, но без какой-либо интенсивности.

Глава 25 ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г.

§ 1. Основы статуса

Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти — Съезду народных депутатов РФ, в том числе И по отношению к Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, заслушивал ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым — то и в любое время мог отменять его акты.

Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в Конституции это отразилось — гл. 4 «Президент Российской Федерации» предшествует гл. 5 «Федеральное Собрание».

Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь он «является главой государства», гарантом Конституции РФ, прав исвободчеловека игражданина (ст. 80 Конституции). В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней И внешней политики государства. Он как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Модель сильного российского Президента проявляется в совокупности в следующих факторах.

Во-первых, Президент избирается народом, и его полномочия производны от власти народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции.

Во-вторых, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Со-

гласно ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст. 11 государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Поскольку законодательную осуществляет парламент (ст. 94), исполнительную — Правительство РФ (ст. ПО), а судебная власть принадлежит судам (гл. 7 Конституции), остается сделать вывод: у Президента — своя форма власти. Авторы некоторых комментариев к Конституции назвали ее президентской властью как одной из самостоятельных ветвей власти.

В-третьих, только Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти — и федеральных, и субъектов РФ (ст. 80, 85 Конституции). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают.

В-четвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль, существуют в самых минимальных размерах.

В-пятых, возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны — начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты — Государственной Думы.

В-шестых, у Президента есть возможности правотворчества по вопросам собственного ведения, а также в определенных пределах и своеобразного законотворчества, т.е. принятия указов, которые в отсутствие законов регулируют общественные отношения, составляющие предмет закона, и действуют до тех пор, пока не появится соответствующий закон.

В-седьмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства, определяет ее направления.

В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку он его полностью формирует, направляет деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку. Ряд членов Правительства, а также руководителей федеральных служб, занимающих ключевые посты в вопросах внешней политики, обороны, внутренних дел, безопасности государства, работает под непосредственным руководством Президента. Он устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти.

300 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

В-девятых, по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федераций, в стране существует вертикаль исполнительной власти. Вершиной этой пирамиды является Президент РФ.

В-десятых, Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры.

Таким образом, Президент — ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера как государства, так и общества.

Президентизбираетсяна четырегодагражданами Российской Федерации на основе всеобщего избирательного права. Президентом может быть избран только российский гражданин не моложе 35 лет (верхнего предела теперь нет), постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (это значит, что после перерыва оно снова может претендовать на избрание Президентом). По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов. Федеральный закон 2001 г. «О политических партиях» предусматривает, что Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления полномочий (п. 4 ст. 10). Таким образом, само по себе членство в партии допустимо; решение вопроса об отношениях с партией после избрания оставлено на усмотрение Президента; более того, Закон говорит не о выходе из партии, а о приостановлении членства, и понимать это можно так, что по окончании срока президентских полномочий лицо автоматически приобретает полный статус члена данной партии.

Избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов. При этом он приносит присягу народу (ст. 82 Конституции РФ): «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина,

соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу». Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ.

Официальной резиденцией Президента является Московский Кремль (Указ Президента РФ от 31 января 1992 г.).

Указом от 15 февраля 1994 г. (в ред. от 5 августа 1996 г. и 6 мая 2000 г.) «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации» установлено, что «штандарт (флаг) Президента Российской Федерации является символом президентской власти в Российской Федерации». Штандарт (флаг) Президента представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней — белого, средней — синего и нижней — красного цвета (цвета Государственного флага РФ). В центре — золотое изображение Государственного герба РФ. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента РФ и датами его пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершием в виде копья.

Местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента РФ является служебный кабинет в резиденции Президента в столице Российской Федерации — г. Москве. При вступлении в должность вновь избранного Президента оригинал штандарта (флага) располагается рядом с главой государства. Дубликат штандарта (флага) поднимается над резиденцией Президента в столице Российской Федерации — г. Москве, над другими резиденциями во время пребывания Президента в них, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента.

§2. Компетенция Президента Российской Федерации

1.Полномочия по созданию или формированию государственных

органов, назначению должностных лиц

Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (п. «а» ст 83 Конституции РФ). При формировании очередного Правительства (ч. 2 сТ. 111) Президент представляет Государственной Думе предложение по кандидатуре Председателя Правительства. Получив согласие Государственной Думы, он своим указом назначает Председателя Правительства и поручает ему представить предложения по составу Правительства.