685

И.В. Ёлохова, Ю.В. Дубровская

Рис. 1. Планируемое распространение программного подхода по основным направлениям расходов федерального бюджета, %

Рис. 2. Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию направлений ФЦП в 2012 году

Следует отметить, что мероприятия целевых программ предусматривают, в основном, осуществление капитальных вложений в рамках решения конкретной проблемы (порядка 58 % от общей суммы расходов на федеральные целевые программы), т.е. «инвестиций в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыска- тельские работы и другие затраты» [4].

101

Вестник ПНИПУ. Социально-экономические науки. 2012. № 17 (43)

Так, объем расходов ФЦП на государственные капитальные вложения в 2012 году составит 610,6 млрд руб., или 58,2 % общей суммы расходов на федеральные целевые программы. Отметим, что согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества, считаются бюджетными инвестициями [2].

Согласно законодательству, бюджетные инвестиции могут быть осуществлены в пользу следующих учреждений и прдприятий:

1.Государственных (муниципальных) учреждений. При этом происходит увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления учреждений. Отметим, что в ходе реформирования сети бюджетных учреждений был принят соответствующий федеральный закон [5], определяющий три типа государственных и муниципальных учреждений, призванных реализовывать социальную политику: казенные, бюджетные и автономные. Новая система государственных (муниципальных) учреждений характеризуется отличиями между ними по степени финансово-хо- зяйственной самостоятельности и независимости от государства, а также предусматривает выделение бюджетных средств не на содержание организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг.

2.Государственных (муниципальных) унитарных предприятий. При этом происходит увеличение уставного фонда унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Согласно Федеральному закону [6], унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

3.Остальных юридических лиц (не являющихся государственными и муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями), что обусловливает возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц. Как правило, такие бюджетные инвестиции осуществляются на принципах государственно-частного партнерства, под которым понимают соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства

иоказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций, и что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования [7].

На сегодняшний день средства, направляемые на реализацию бюджетных инвестиций (из федерального бюджета), аккумулируются в двух основных бюджетных фондах – Федеральной адресной инвестиционной программе

102

И.В. Ёлохова, Ю.В. Дубровская

(далее по тексту – ФАИП) и Инвестиционном фонде Российской Федерации. Согласно действующему законодательству [8], в ФАИП включаются бюджетные ассигнования федерального бюджета на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ и собственности юридических лиц (не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями), а также предоставление субсидий федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. Следует отметить, что большая часть объектов капитального строительства утверждается соответствующими ФЦП (по данным за 2011 год – программная часть ФАИП составила 506 млрд руб., непрограммная – 257 млрд руб.) [9]. Главная цель использования средств инвестиционного фонда РФ – поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципальногозначения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.

В табл. 3 представлены основные особенности формирования и использования ФАИП и инвестиционного фонда РФ, выявленные авторами в процессе исследования.

Таблица 3

Особенности формирования и использования ФАИП и Инвестиционного фонда РФ

103

Вестник ПНИПУ. Социально-экономические науки. 2012. № 17 (43)

Наибольшие трудности при составлении целевой программы либо разработке инвестиционного проекта возникают при выборе и обосновании показателей эффективности вложения бюджетных средств. И здесь важно четко понимать органами власти необходимость применения различных подходов к оценке показателей результативности расходования бюджетных средств применительно к социально ориентированным проектам и проектам, направленным на модернизацию экономики. Здесь мы имеем в виду тот факт, что прибыль как критерий основной эффективности с точки зрения хозяйствующего субъекта не может являться объективным критерием эффективности с точки зрения общества, хотя в современной экономической литературе имеют место теории, обосновывающие единую природу интересов предпринимателей и общества [10].

Объективно государство является своего рода агентством по производству общественных (публичных) благ, что не может базироваться только на рыночных принципах.

Специфика инвестирования в объекты социального значения (здравоохранения, образования, культуры, коммунального обслуживания и пр.) состоит в том, что в силу невысокой рентабельности они малопривлекательны для частных инвесторов, но без существования данных объектов сложно представить развитие территории любого уровня экономики. Ретроспективный анализ имеющихся в зарубежной и отечественной научной литературе методологических подходов к оценке эффективности такого процесса свидетельствует о наличии двух базовых методических приемов, в основе которых

104

И.В. Ёлохова, Ю.В. Дубровская

лежат либо стоимостные, либо ресурсные индикаторы, выступающие в качестве ее критерия [11]. Традиционно более широко используется ресурсный подход, дополняемый оценкой внеэкономических эффектов (повышение качества образования, уровня здоровья, качества жизни населения и т.п.). Так, например, целевыми индикаторами программы «Развитие образования» [12] являются уровень доступности образования в соответствии с современными стандартами для всех категорий граждан (базовое значение 62 %, конечное значение 78 %) и уровень соответствия образования современным стандартам (базовое значение 88 %, конечное значение 97 %). При этом основными целевыми показателями программы, отражающими ход ее реализации, являются (всего программой утверждено 24 показателя): доля школьников, которым предоставлена возможность обучаться в соответствии с основными современными требованиями (базовое значение 48 %, конечное значение 90 %); доля учителей, прошедших обучение по новым адресным моделям повышения квалификации (базовое значение 3 %, конечное значение 85 %); доля выпускников дневной формы обучения, трудоустроившихся не позднее завершения первого года после выпуска (базовое значение 72 %, конечное значение 92 %); рост обеспеченности учебно-лабораторными помещениями по нормативу на одного студента (базовое значение 5,6 %, конечное значение

21,7 %) и пр.

Если говорить об инвестировании бюджетных средств в проекты, направленные на модернизацию экономики на принципах государственночастного партнерства (ГЧП), то здесь при оценке эффективности вложений, как правило, используется несколько скорректированный, но в общем традиционный для коммерческих проектов методический инструментарий (анализ параметров эффективности проекта на основе данных о дисконтированных денежных потоках). В условиях снижения бюджетных доходов, высокой изношенности основных фондов, а также отсутствия в ряде территориальных образований объектов транспортной и социальной инфраструктуры, государ- ственно-частное партнерство может стать эффективным инструментом модернизации отечественной экономики. Так, одной из двенадцати основных целей бюджетной политики в 2012–2014 годы, обозначенных Президентом РФ в Бюджетном послании [3], является «необходимость расширения применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инновационных проектов в… энергетике, телекоммуникационном секторе, фармацевтике и других приоритетных отраслях».

В России на современном этапе реализуются следующие основные формы ГЧП:

1. Государственные контракты по выполнению заказа. Под государст-

венным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени

105

Вестник ПНИПУ. Социально-экономические науки. 2012. № 17 (43)

Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. В части обеспечения товаров и оказания услуг в пользу бюджетных и казенных учреждений данные контрактные отношения регулируются Законом №94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; в части автономных учреждений, естественных монополий, государственных корпораций, унитарных предприятий, а также хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 50 %, – Законом № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Все указанные субъекты деятельности обязаны публиковать информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на официальном сайте госзакупок (www.zakupki.gov.ru). Следует отметить, что подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд по большей части не может быть отнесена к ГЧП, так как их выполнение не предполагает софинансирование, а риски подрядчика минимальны.

2. Участие государства в капитале компаний. Происходит путем ак-

ционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон. Полный перечень предприятий, в уставных капиталах которых государство планирует участие, а также объемы участия ежегодно утверждаются Законом о федеральном бюджете. По данным Росимущества, в федеральной собственности на 1 января 2011 года находились пакеты акций 3124 акционерных обществ, из них 1702 акционерных общества составляли общества со 100%-ным государственным участием, а 368 – с пакетом свыше 50 % [13, с. 195]. К крупным акционерным компаниям с высокой долей государственного участия относятся: ОАО «Газпром» (доля РФ – 50,002 %), ОАО «НК Роснефть» (основной акционер (75,16 % акций) – ОАО «Роснефтегаз» – полностью государственное), ОАО «Сбербанк» (доля ЦБ РФ – 57,6 %), ОАО «Россельхозбанк» (доля РФ – 100 %), ОАО «РЖД» (доля РФ – 100 %), ОАО «АИЖК» (доля РФ – 100 %), ОАО «ФСК ЕЭС» (Росимущество – 79,55 %). В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую деятельность (производственную, инвестиционную, производственнохозяйственную), в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно, снижая определенным образом степень свободы деятельности хозяйствующего субъекта.

Как отмечает С. Гуриев, «в собственности государства нужно оставлять организации, похожие на институты развития (например, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Россельхозбанк» и пр.), т.е. те, у которых помимо максимизации прибыли есть еще какая-то некоммерческая миссия: разви-

106

И.В. Ёлохова, Ю.В. Дубровская

тие рынка, выполнение социальной функции» [14]. Именно по этой причине Правительством РФ в ближайшие годы планируется масштабная приватизация (отчуждение из федеральной собственности акций с целью уменьшения доли государственного участия) крупнейших акционерных обществ, в том числе ОАО «НК Роснефть», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Транснефть», ОАО «Роснано», ОАО «РЖД», ОАО «ФСК ЕС», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «АК АЛРОСА» (рис. 3) [1].

Рис. 3. Плановые поступления доходов от приватизации

вфедеральный бюджет в 2007–2014 годах

3.Концессия. По концессионному соглашению концессионер (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать объект концессионного соглашения, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту (РФ, субъект РФ, муниципалитет), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [15]. При этом продукция и доходы, полученные концессионером являются собственностью концессионера. Согласно закону, регламентирующему концессионную деятельность в России, объектами концессионного соглашения могут являться:

1) автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры (мосты, тоннели и пр.);

2) объекты железнодорожного транспорта;

3) морские и речные порты;

4) аэродромы;

5) гидротехнические сооружения;

6) объекты по производству, передаче и распределению электрической

итепловой энергии;

107

Вестник ПНИПУ. Социально-экономические науки. 2012. № 17 (43)

7)системы коммунальной инфраструктуры (объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов);

8)метрополитен и другой транспорт общего пользования;

9)объекты здравоохранения;

10)объекты образования, культуры.

На федеральном уровне первое концессионное соглашение «О финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 “ Беларусь” Москва – Минск» было подписано 17 июля 2009 года между Федеральным дорожным агентством Министерства транспортаРФ(Росавтодор) иконсорциумомОАО«Главнаядорога» [16, с. 48].

Уже на 30 января 2009 года было зарегистрировано порядка 23 концессионных соглашения только на муниципальном уровне (теплосети, системы водоснабжения и пр.). Это связано с тем, что частный сектор способен лучше органов власти справляться с рисками за счет постоянных инвестиций в повышение качества управления проектами и внедрения технологических инноваций. Например, Suez Environment, крупнейший французский оператор муниципальных систем водоснабжения и канализации, имеет конкурентное преимущество перед муниципальными водоканалами за счет ежегодных инвестиций в НИОКР (порядка 70–100 млн евро в год) и опыта управления многочисленными аналогичными проектами по всему миру [17].

4. Соглашение о разделе продукции. Предметом соглашения о разделе продукции выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья [18]. Соглашение о разделе продукции (далее СРП) является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Таким образом, в отличие от концессий, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции. С начала 1990-х годов до 2010 года в России в рамках СРП разрабатывались три проекта: Харьягинское нефтяное месторождение, Сахалин-1 и Сахалин-2. Общая сумма дохода, полученного государством от этих проектов, составила к началу 2006 года около 686 млн долл.

США [16, с. 51].

Подводя итог вышесказанному, отметим, что общим для всех моделей ГЧП является:

• перенос расходов бюджета по финансированию результатов капитальных вложений в будущее путем оплаты выкупа готового объекта в рассрочку;

108

И.В. Ёлохова, Ю.В. Дубровская

•переход в государственную (муниципальную) собственность созданных объектов (или эквивалентной части) и произведенных улучшений по результатам исполнения контрактов;

•строительство «под ключ» – передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам;

•формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора ГЧП (нормативная правовая и контрактная документация).

Одним из ключевых препятствий для развития рынка ГЧП в России является отсутствие полноценно работающих, эффективных моделей координации действий между всеми участниками проекта и управления проектами

[19].Так, для участия в крупных проектах ГЧП обычно объединяются строительные, финансовые, проектные и иные отечественные и иностранные компании.

1.В производственном секторе:

•компания-победитель тендера на концессию или контракт;

•проектная компания;

•подрядчики;

•поставщики оборудования;

•оператор проектных и строительных работ;

•покупатели товаров и услуг.

2.В финансовом секторе:

•банки, финансирующие и кредитующие проект;

•институциональные инвесторы;

•страховые компании;

•международные финансовые организации.

3.В государственном секторе:

•агентства по гарантированию инвестиций;

•федеральные, региональные и местные органы власти.

4.Институты гражданского общества (в методических рекомендациях ООН провозглашено: «People – th е first»).

При этом источниками финансовых ресурсов при реализации проектов ГЧП могут быть:

•собственные средства компании (амортизационный фонд, нераспределенная прибыль);

•заемные средства (кредиты, облигационные займы, коммерческие кредиты поставщиков машин, оборудования и пр., лизинг машин и оборудования);

•привлеченные средства, включаемые в состав собственного капитала (эмиссия акций, паевые взносы в акционерный капитал и пр.);

109

Вестник ПНИПУ. Социально-экономические науки. 2012. № 17 (43)

• государственное финансирование (бюджетные кредиты, гарантии, налоговые льготы, субсидии и пр.).

В России полноценное развитие ГЧП можно датировать начиная с 2004 года – с момента создания Совета по конкурентоспособности, задачей которого было «обеспечение взаимодействия власти с предпринимательским сообществом» [16, с. 15]. В 2005 году был создан Инвестиционный фонд РФ (далее – ИФ РФ), как основной инструмент государственной политики при реализации проектов ГЧП.

На сегодняшний день ИФ РФ наряду с ФАИП представляет собой часть средств федерального бюджета, направляемую на реализацию инвестиционных проектов на принципах ГЧП. Цель использования средств фонда – поддержка приоритетных для государства и регионов инвестиционных проектов путем создания исключительно объектов капитального строительства транспортной, энергетической или инженерной инфраструктуры, а также для реализации концессионных соглашений.

Бюджетные ассигнования ИФ РФ предоставляются в следующих фор-

мах [20]:

а) осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (в том числе подготовки конкурсной документации);

б) предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ;

в) предоставления субсидий на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, предполагаемые к реализации в рамках концессионных соглашений;

г) направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении;

д) предоставления субсидий на осуществление Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, в том числе при реализации концессионных проектов.

Отбор проектов осуществляется исходя из показателей финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности на основе Постановления Правительства от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда РФ». Полный перечень проектов (около 50 проектов), включая их паспорта, представлен на сайте Минрегионразвития в «Государственном реестре проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ» [21].

110