Методические рекомендации по разработке порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений (66

но судить о прогрессе в дос-

тижении этой цели.

Наша Глобальная кампания по обеспечению гарантий права на жилье определяет как жизненно важный элемент решения этой проблемы защиту от необоснованных выселений, необходимую для устойчивого развития населенных пунктов. Кампания является также одним из наиболее важных инструментов для достижения цели развития тысячелетия – ликвидации трущоб. Глобальная кампания ООН-ХАБИТАТ поддерживает партнерские отношения между организованными группами обитателей трущоб и местными органами власти. Предотвращая выселения и защищая права людей на землевладение, эта кампания способствует модернизации городов, основываясь на принципах социаль- но-экономической справедливости.

Существует 3 основные проблемы при решении вопросов о гарантиях землевладения, на которые необходимо обратить особое внимание.

Во-первых, ООН-ХА- БИТАТ полагает, что предоставление населению традиционного права собственности на землю не является самым легким путем обеспече- ния гарантий от необоснованного выселения. Вместо этого жителям должна быть предоставлена возможность выбора. На данном этапе важно пересмотреть традиционный подход к кадастрам и вопросам регистрации земель. Земельные регулирующие органы должны использовать передовой опыт в этом отношении. Приемлемые гарантии от необоснованного выселения и оптимальные системы управления землей должны быть доступными для беднейших слоев населения. Традиционные же подходы предоставления права собственности в целом не рассчитаны на обитателей трущоб. Они не осуществляются в достаточно быстрые сроки и в необходимом объеме. Должны быть разработаны новые более гибкие системы.

Во-вторых, лица, принимающие решения по этому

ционные меры для создания условий по участию граждан, их объединений, представителей заинтересованных организаций в обсуждении и принятии решений по застройке и использованию территорий при рассмотрении следующей градостроительной документации:

–генеральные планы городских

èсельских поселений;

–проекты черты городских и сельских поселений;

–схемы зонирования территорий городских и сельских поселений для осуществления градостроительной деятельности;

–проекты планировки отдельных частей территорий городских и сельских поселений;

–проекты межевания отдельных частей городских и сельских поселений, микрорайонов, кварталов;

–проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских

èсельских поселений;

–проектная документация для строительства, реконструкции отдельных объектов, благоустройства

èозеленения территории.

4.4.2.Местные органы архитектуры и градостроительства должны доводить до сведения организацийзаказчиков и организацийразработчиков градостроительных проектов требования о необходимости привлечения граждан и представителей заинтересованных организаций к участию в обсуждении разработанной градостроительной документации на промежуточных и завершающем этапах и принимаемых по ней решений.

4.4.3.При выдаче или согласовании в установленном порядке градостроительных заданий на разработку документации о градостроительном планировании развития территорий городов и сельских поселений и об их застройке местные органы архитектуры и градостроительства делают в задании запись о необходимости привлече- ния граждан, их объединений и других заинтересованных лиц к обсуждению и принятию решений по вопросам градостроительной деятельности на территории городов и иных поселений.

4.4.4.Местные органы архитектуры и градостроительства в рамках контроля за соблюдением Порядка осуществляют проверку деятельности организаций-заказчиков и орга- низаций-разработчиков градостроительных проектов по вопросу обеспечения участия граждан в обсуждении разработанной градостроительной документации и принимаемых по ней решений.

4.4.5. Местные органы архитектуры и градостроительства как генеральные заказчики, другие органи- зации-заказчики градостроительных проектов совместно с организация- ми-разработчиками проектов в целях организационной подготовки участия граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений по вопросам градостроительной деятельности на территории городов и иных поселений:

–своевременно информируют население о состоянии среды жизнедеятельности и намерении о ее изменении, о предполагаемом использовании земель, конкретных проектах строительства и реконструкции объектов, комплексного благоустройства территории;

–своевременно информируют население о месте, сроках и порядке предварительного ознакомления

ñматериалами и обсуждения градостроительных проектов;

–заблаговременно доводят до сведения населения основные положения разработанных в градостроительных проектах предложений;

–подготавливают демонстрациионные материалы по проекту.

4.4.6.По полномочию органов местного самоуправления местные органы архитектуры и градостроительства требуют от организацийзаказчиков и организаций-разработ- чиков градостроительных проектов проведения информационной подготовки предстоящих обсуждений с участием граждан. При необходимости местный орган архитектуры и градостроительства оказывает в этом организациям-заказчикам и организациям-разработчикам организационное содействие.

4.4.7.В качестве видов информационной поддержки участия граждан

âобсуждении и принятии решений по рассматриваемому градостроительному проекту необходимо использовать:

– уведомление широких кругов

жителей о намерениях планирования конкретных городских территорий и объектов, о начале архитек- турно-планировочных работ и об их завершении;

–оповещение граждан о результатах решения важных для города (микрорайона, квартала, объекта, функциональной зоны) вопросов;

–публикацию основных положений градостроительных проектов;

–устройство экспозиции наглядных материалов о градостроительных проектах;

–уведомление населения о месте, сроках и порядке обсуждения градостроительных проектов и решений.

Хорошо обустроенная зем-

ля имеет, как минимум, инженерную инфраструктуру, включая дороги, водоснабжение, электроснабжение, а также дренажные и канализационные сети. Обустроенная земля имеет лишь дорожную инфраструктуру. Необустроенная земля представляет собой необслуживаемые уча- стки, имеющие либо не имеющие плановых разрешений. Цены на землю в некоторых городах представлены в таблице.

ВысокоНеобуГород обустростроененная ная зем-

земля ля

Источник: ООН-ХАБИТАТ.

Глобальная база данных по городским показателям. 1998

Соотношение цен на землю и доходов населения показывает не только наличие доступной земли для различных слоев населения. Оно также показывает способность местного правительства реагировать на растущие потребности посредством развития инфраструктуры в слаборазвитых районах города либо создания возможностей для ее разви-

тия. Низкие цифры говорят о

том, что риск на рынках земли достаточно низок, а также что уровень предложений относительно высок, а уровень спроса низок.

В Азии и Тихоокеанском регионе квадратный метр хорошо обустроенной земли стоит около 3 месячных доходов семьи. В Центральной Африке цена одного квадратного метра составляет всего 15% от месячного дохода.

От захвата земли к сотрудничеству

Вторжение и захват земли стали достопочтенным занятием в городах Латинской Америки. Характерным примером этого являются события в городе Куритибе в южной Бразилии, где бедняки создали свою организацию в ответ на упорное равнодушие властей к их требованиям.

Куритиба - это цветущий город с населением в 1,7 млн. чел., находящийся между Сан-Паулу и Порто-Алегри. Он славится своей хорошо организованной системой общественного транспорта, новаторскими методами планирования и умелым администрированием.

Озвученная одним правительственным чиновником, проблема Куритибы состоит в том, что находящиеся на грани фантастики удобства города оставили на обочине цивилизации 700 тыс. людей в 800 фавелах (трущобах) и других неформальных поселениях на периферии, где люди ютятся в отвратительных условиях. Один из лидеров Национального жилищного движения (НЖД) жалуется на отсутствие доступа к земле, отсутствие диалога с городскими властями, равнодушие чиновников и жесткую позицию властей по отношению к малоимущим.

В 2002 г., протестуя против их жилищных условий, НЖД решило организовать и обучить небольшую группу бездомных, многие из которых уже пережили насильственное выселение.

Годом позднее результатом этой инициативы явилась "Добрая пятница" - 24- часовой захват земли в центре города и общая молитва 80 семей из 3 трущоб. Эта

4.5.1.Органы местного самоправа на участие в обсуждении и

неординарная акция принесла

участникам известность и поддержку церкви. При полном равнодушии со стороны прессы для людей она закон- чилось тем, что было названо первой победой.

Спустя 2 месяца 80 чел. из тех же трущоб под предводительством НЖД на несколько часов перегородили основную транспортную магистраль, вызвав интерес у прессы, которая в первый раз отреагировала на требования людей.

Через несколько дней примерно 50 бездомных семей захватили заброшенное здание банка в центре города. "Мы сыты по горло проживанием на затопленных берегах рек и тем, что о нас забыли навечно", - сказал лидер группы. Выступление закончилось компромиссом с властями, по которому бездомные отдали здание властям в обмен на участок земли на окраине, переданный в их владение.

Но и через 2 месяца они все еще ждали. В одну из ночей они стали строить бараки на обещанной территории. Но затем их силой выселила оттуда муниципальная полиция. Бараки были сожжены, лидеры жестоко избиты, а некоторым из них пригрозили смертью. Такая бесчеловечность снова принесла им внимание СМИ и еще большую общественную симпатию.

Для заключения соглашения, которое было подписано 3 октября 2003 г., понадобился еще месяц переговоров. Муниципалитет Куритибы передал бездомным маленький участок земли, поделив его между 50 семьями, а в рамках одной из федеральных программ было выделено каждой семье по 2 тыс. долл. США на основные строительные и инфраструктурные расходы. Строительство было проведено государственной компанией "КОХАПАР" при участии семей по подготовленным НЖД чертежам многоэтажных зданий, что сэкономило территорию для других целей.

На время постройки семьям выделили временное жилье в здании университета. Такое

решение еще 9 месяцев назад

показалось бы невероятным. Одна из женщин - лиде-

ров НЖД сказала, что они одержали победу, потому что начали с призыва нуждающихся семей к сплочению во имя общей цели. Путем предоставления людям информации и тренинга они усилили этот настрой. Она также отметила, что постепенное получение поддержки со стороны бедняков и всех членов общества было в равной степени важным.

Эта история подтверждает многосторонний характер захвата земли, спланированного городскими бедняками. Захват этот явился механизмом, давшим малоимущим прямой доступ к земле и жилью. Он стал инструментом для переговоров с властями. События в Куритибе показали, что захват может принести беднякам внимание, симпатию и поддержку со стороны общественных организаций, общественных и политических движений и средств массовой информации. В итоге, он может вызвать широкие общественные дебаты о стратегиях городского и жилищного планирования, ранее не проводившиеся.

Ив Кабаннес - региональный координатор программы городского управления, проводимой под эгидой ООН-ХАБИТАТ для стран Латинской Америки и Карибского бассейна.

Земельное планирование в урбанизированном Китае

Использование земли является ключевым вопросом в планировании процесса урбанизации и одним из самых важных элементов любой программы городского развития. В Китае из-за большого населения и малого количества доступной земли вопрос адекватного ее использование является особенно актуальным.

Планирование использования земли в городах Китая призвано решить 2 основные задачи: удовлетворить спрос на современные условия проживания и удержать величину используемых площадей на душу населения на относительно низком уровне.

и иных объектов недвижимости; порядка выполнения инженерных изысканий; сооружения транспортных и инженерных инфраструктур.

Одной из форм общественного контроля является проводимая по требованию граждан, их инициативных групп и объединений независимая экспертиза градостроительной документации о планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, принятых органами местного самоуправления и их должностными лицами решений о градостроительном развитии и использовании территорий. Заключение независимой экспертизы является основанием для обращения граждан в судебные инстанции.

4.7. Организация и осуществление участия граждан в обсуждении и принятии решений

Порядок устанавливает систему действий и процедур, обеспечи- вающих реальное участие граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам градостроительства на территории городов и иных поселений по каждой из возможных форм такого участия.

4.7.1. Проведение социологиче- ских опросов. Инициаторами (заказ- чиками) проведения социологиче- ских опросов в целях выявления мнения жителей об актуальных градостроительных проблемах, приоритетных направлениях и задачах развития, размещения объектов и использования земель на территории их проживания являются органы исполнительной власти местного самоуправления, местные органы архитектуры и градостроительства, зарегистрированные в установленном порядке группы и объединения граждан, общественные организации, специализированные организации по изучению общественного мнения населения (при наличии соответствующей лицензии) и др.

Инициатор (заказчик, исполнитель опроса) обращается с заявкой в орган местного самоуправления, орган районного управления города (иного поселения) в зависимости от территориального масштаба предстоящего опроса за разрешением на его проведение. В заявке указываются: основание для проведения, место и назначение социологиче- ского опроса, заказчик, численный состав опрашиваемых жителей (количество анкет), сроки проведения опроса, какими силами он будет проводиться, источники финансирования работ (приложение Г).

Орган архитектуры и градостроительства в течение 15 календарных дней с даты подачи заявки обязан

разрешить или в письменной форме мотивированно отказать в выдаче разрешения на проведение социологического опроса. Причинами отказа могут быть:

–режимный статус территории проведения опроса;

–отсутствие или неправильное оформление документов о регистрации и лицензировании;

–неактуальность опроса для целей градостроительного развития.

Отказ в выдаче разрешения на проведение социологического опроса может быть обжалован в органе местного самоуправления.

Разрешение на проведение социологического опроса жителей на бланке органа архитектуры и градостроительства подписывается его ответственным должностным лицом.

Результаты опроса жителей в виде отчета передаются заказчику и органу архитектуры и градостроительства для использования при градостроительном планировании развития и застройке обследованной территории и при подготовке соответствующих решений.

Граждане и их объединения вправе в письменной или устной форме обратиться в соответствующий орган архитектуры и градостроительства за разъяснением, как учтено выявленное преобладающее мнение жителей по вопросам застройки и использования территорий в его конкретной градостроительной деятельности, и получить на обращение исчерпывающий ответ.

4.7.2. Письменное обращение граждан. Письма граждан и их объединений с предложениями по поводу предварительно объявленной разработки градостроительного проекта, его завершения или в связи с жалобами на возникшие проблемы в жизнеобеспечении и на нарушения в застройке и использовании территорий принимаются в органе местного самоуправления, местном органе архитектуры и градостроительства, в районном органе архитектуры и градостроительства, а также по иному адресу (заказчи- ка), указанному в опубликованных информационных материалах, без ограничений с регистрацией их на общих основаниях.

В течение 30 календарных дней с момента получения и регистрации письма на него должен быть дан развернутый ответ на бланке учреждения за подписью ответственного должностного лица или ответственного представителя заказчика. В ответе должны содержаться:

–оценка обоснованности жалоб

èцелесообразности сделанных предложений;

В процессе трансформации

национальных систем экономики и смены приоритетов городского развития китайская стратегия использования земли подверглась фундаментальным изменениям. До либерализации экономики в 1978 г. в стране функционировала высокоцентрализованная система. Правительство владело городскими землями, которые предоставлялись для использования без какой-либо платы. Основной целью городского развития являлось удовлетворение нужд промышленности. Использование земли было беспорядочным, а состояние поселений плачевным.

Плата за пользование землей в Китае была введена после становления рыночной экономики. В то же время поощрялось внимание к экологическим проблемам.

За последние 20 лет ситуация резко изменилась. Структура и методы пользования городской землей постоянно корректировались и улучшались. Финансовый и деловой секторы сосредоточи- ли свое внимание на центрах городов, в то время как большинство промышленных предприятий было постепенно переведено в пригороды больших городов либо в их города-спутники. Мешающие друг другу производства были разделены. Общая площадь, занимаемая промышленными предприятиями, была уменьшена, в то время как площадь жилой застройки увели- чена и улучшено состояние поселений.

В рамках программы пользования городской землей существует стандартная шкала используемых площадей на душу населения. Были разработаны принципы землепользования в различных районах, утверждена общая классификация и определена доля используемой земли. Также были установлены стандарты для центров городского и районного уровней и крупных сооружений общественного назначения.

В соответствии с нуждами городской промышленности были разработаны планы реконструкции центров городов, регламент городского землепользования и основопола-

гающие принципы для разра-

ботки экологических программ. С целью защиты некоторых живописных мест, экологически важных районов и находящихся под охраной государства сельскохозяйственных земель развитие некоторых регионов было ограни- чено.

Все это было сделано посредством сбора основных данных, в первую очередь отражающих текущее состояние землепользования. Далее были проведены оценка земли и ее разделение на основные категории пригодности: пригодная, годная на определенных условиях и полностью непригодная для строительства. На основании этой оценки городская земля была классифицирована и установлены общая система и индексы для

ååразличных категорий. Основной целью планиро-

вания использования городской земли является выработка различных строительных требований к территориям с различными особенностями, отражающими плотность и высоту застройки, а также размеры зеленых участков.

Китайский «Закон о городском планировании» устанавливает четкие критерии по управлению использованием городской земли. Любой вид ее использования или городское строительство должны соответствовать этому закону. Основой для городского планирования является соответствующая методика, абсолютно четко регулирующая главное содержание и требования по осуществлению генеральных планов городов.

Был разработан государственный «Классификатор городского землепользования и стандарты по планированию земли, пригодной для строительства», устанавливающий основные технические принципы планирования городского землепользования. Городские территории были разделены на различные категории, такие как: территории, находящиеся под общественными сооружениями, предприятиями промышленности, складами, международными биржами, предприятиями муниципальных услуг, под зелеными насаждениями, городские

–пути и действия по решению затронутых в письме проблем;

–меры по реализации полезных предложений и их использованию в планировании развития и застройки территорий.

Граждане и их объединения вправе письменно или устно обратиться

âорганизацию, подготовившую и направившую ответ, за подтверждением того, в каких документах и как использованы принятые от них положительно оцененные предложения, и получить на обращение ис- черпывающий ответ.

4.7.3. Обсуждение в средствах массовой информации. Обсуждению должно предшествовать широкое оповещение через средства массовой информации, иным способом жителей города (иного поселения, части поселения), чьи интересы затрагиваются разрабатываемой (разработанной) градостроительной документацией или решаемыми градостроительными проблемами, о проведении дискуссии с их участием.

Оповещение граждан организуют и проводят совместно заказчик и разработчик градостроительного проекта при содействии органа архитектуры и градостроительства.

Информация о намечаемом обсуждении должна поступать за 30 календарных дней до срока его нача- ла. Она должна содержать приглашение к участию в обсуждении, тематику и цель обсуждения, где оно будет проходить (издание, радио, телевидение – программы, каналы, часы), сроки (даты) обсуждения, условия его проведения и учета мнения граждан, порядок проведения и объявления итогов обсуждения, регламент работы.

Для подготовки и осуществления дискуссии образуется оргкомитет по проведению обсуждения, в который входят представители органа архитектуры и градостроительства, заказчика и разработчика градостроительного проекта, средств массовой информации, граждан и их объединений. В задачи оргкомитета входит решение содержательных и техни- ческих вопросов обсуждения, анализ выступлений участников дискуссии, подготовка итогового материала обсуждения.

Обсуждение начинается с основных статей (докладов, выступлений) специалистов, в которых раскрываются главные положения, особенности, дискуссионные моменты и наиболее важные аспекты градостроительного проекта, проблемы застройки и использования территорий и пути их решения. Затем по затронутым вопросам к дискуссии подключаются граждане, представи-

тели объединений, других организаций.

Итоговый материал проведенного обсуждения с выводами и рекомендациями по его использованию в градостроительном проекте или при решении обсуждавшихся градостроительных проблем публикуется

âпечатных средствах массовой информации.

Âдальнейшем оргкомитетом до сведения граждан доводятся результаты работы по внедрению сделанных рекомендаций, которые свидетельствуют об эффективности проведенного обсуждения и участия

âнем граждан.

4.7.4. Сход (собрание) населения жилого микрорайона, квартала, других городских образований, сельского поселения. В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» порядок созыва и проведения схода (собрания) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Информация о сходе (собрании) любым доступным способом должна быть доведена до сведения жителей соответствующей территории за 30 календарных дней до его проведения. В информации следует указать требующие решения вопросы, место и сроки проведения схода (собрания), цель мероприятия. В работе собрания принимают участие все желающие из числа постоянных жителей территории.

Работа схода (собрания) проводится в соответствии с принимаемым регламентом и состоит из основного (основных) доклада по обсуждаемым вопросам, выступлений участников, принятия итогового решения. Для ведения схода (собрания) выбираются председатель и секретарь. При необходимости выбирается редакционная комиссия для подготовки итогового решения. Все процедуры и выступления на сходе (собрании) протоколируются. Докладчик, как правило, выдвигается инициативной группой граждан из своей среды.

Сторонние участники из состава управленцев, заказчиков, разработ- чиков градостроительных проектов, подрядчиков строительных работ и других, имеющих отношение к поставленным на обсуждение вопросам, заблаговременно приглашаются инициативной группой граждан по подготовке и проведению схода (собрания).

После принятия сходом (собранием) итогового документа выно-

улицы и площади, земля для

специальных целей, а также водное пространство.

Ма Цежун – сотрудник Департамента городского и сельского планирования

Министерства строительства Китая.

Специалисты по земельным вопросам

ратуют за реформы

Топографы и архивариусы привлекают все большее внимание общественности к ответственному землепользованию и устойчивым стратегиям городского планирования. При поддержке ООН Международная федерация топографов (МФТ) участвует в беспрецедентных усилиях по приведению систем управления землей в соответствие с

ООН, – Саммит по земле в Рио-де-Жанейро в 1992 г., Вторая конференция ООН по населенным пунктам, прошедшая в Стамбуле в 1996 г., и Всемирный саммит по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г. – стали призывом к действию для специалистов по земле во всем мире. Опровергая свою репутацию как консерваторов, они сделали все возможное для земельной реформы существующих систем в рамках рекомендаций ООН.

МФТ объединяет профессиональные союзы примерно 50 стран и такое же количе- ство корреспондентов в остальных странах мира. Комиссия по кадастрам и управлению землей, известная как Комиссия ¹7, возглавляет работу по реализации реформ, проводимых МФТ.

Отвечая на призыв ООН

В соответствии с требованиями ООН, реформы охватывают: совершенствование систем управления землей, стимулирование гарантированного землевладения, прозрачность рыночных процедур, облегчение доступа к кредитам, развитие и планирование земли наряду с надлежащими кадастровыми системами и учетом. За последние годы МФТ выработала целый ряд декларативных и