Практика реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (66

ОПРОС

Закончите

предложение.

Муниципальная экономика в России …

Варианты окончания:

1уже отсутствует

2åùå åñòü

3должна быть

4должна стать более эффективной

5может быть, еще и возникнет когда-нибудь

Результаты:

5 30%

4 70%

3 0%

2 0%

1 0%

Опрос проведен в июне 2005 г. на Web-странице журнала

«Муниципальная экономика» http://rels.obninsk.com

КАЛЕНДАРЬ

ÀÑÄÃ

План мероприятий на 2-е полугодие 2005 г.

(по направлению «Обмен опытом работы»)

21. Учебный курс «Управление программами социальной помощи» (совместно с Фондом «Институт экономики города») – Новосибирск: 19.09.05–23.09.05.

22.Учебный курс «Управление программами социального обслуживания» (совместно с Фондом «Институт экономики города») – Новосибирск: 19.09.05–23.09.05.

23.Заседание Правления секции «Муниципальное здравоохранение» – Томск: 21.09.05.

24.Конференция АСДГ руководителей органов здравоохранения администраций городов Сибири и Дальнего

40. II заседание Совета

АСДГ 19-го созыва – Красноярск: 17.12.04.

www.asdg.ru

ЕВРОПА

Конгресс местных и региональных властей Европы

Двенадцатая сессия

Страсбург, 31 мая–2 июня 2005 г.

Проект Резолюции «20 лет Европейской хартии о местном самоуправлении»

Единогласно утвержден на заседании Институционального комитета Палаты местных властей 14 апреля 2005 г.

Конгресс, 1. Принимая во внимание

доклад «20 лет Европейской Хартии о местном самоуправлении», представленный Биргиттой Халварссон (СОЦ, Швеция);

2.Подтверждает в эту 20-

þгодовщину существования

Европейской Хартии о местном самоуправлении (ниже именуемой Хартией), что:

a. Будучи международным договором, Хартия остается единственным документом, в котором для государств определяются в обязательном порядке основные характеристики местного самоуправления и применение этих положений в институциональной сфере;

b. Хартия является уникальным документом в юридическом плане, который предоставляет местным органам управления в государст- вах-членах гарантии в осуществлении их прав и полномо- чий в демократическом государстве, где власть разделена между различными сферами управления;

c. Хартия является документом, который устанавливает условия демократического осуществления власти на местном уровне демократически избранными органами на благо граждан, которые способствуют тем самым улучшению качества жизни населения;

d. С начала 1990-х годов Хартия представляет собой правовые рамки для институ-

этом процессе, оказывая по-

мощь делегатам Конгресса в толковании Хартии;

4. Напоминает в этой связи о том, что толкование Хартии было осуществлено через ряд рекомендаций, направленных Конгрессом госу- дарствам-членам за последние 10 лет, которые касаются таких важных аспектов, как практика местного самоуправления, осуществление полномочий местных властей, местные финансы, институциональные рамки, а также отношения местных органов власти с гражданами и государством;

5. Полагает, что процесс толкования Хартии является постоянным и должен быть направлен на то, чтобы решать проблемы, связанные с развитием местного самоуправления;

6. Полагает, что процесс толкования должен продолжаться в первую очередь по следующим темам:

a.Полномочия и нормативная база самоуправления для местных органов власти;

b.Институциональные структуры местных органов власти;

c.Местные финансовые средства и муниципальная

собственность;

d. Отношения между государством и местными органами власти;

e. Правовая защита местного самоуправления и включение Хартии во внутреннее право государств- членов;

7. Полагает также, что некоторые понятия, связанные с осуществлением местного самоуправления могли бы быть развиты в дополнительных протоколах к Хартии и в отдельных документах в форме рекомендаций или резолюций Конгресса;

8. Считает, что целесообразно поставить вопрос о ратификации Хартии Европейским Союзом как юридиче- ским лицом, в соответствии со статьей I–7 Договора о Конституции для Европы;

9. Предлагает:

a. Усилить возможности работы Группы независимых экспертов по вопросам Хартии для того, чтобы эта Группа могла в большей степени поддерживать деятель-

на быть утверждена законом субъекта РФ на постоянной основе и также доведена до сведения муниципальных образований. Естественно, что муниципальные образования, имеющие доходы в расчете на одного жителя на уровне или выше критериального уровня, дотаций не полу- чают, а при доходах, превышающих более чем в 2 раза средний уровень доходов по субъекту РФ, вступает в силу система обратных трансфертов. При данной модели практиче- ски ликвидируется система регулирующих налогов и на порядок снижаются возможности субъектов РФ в произвольном и ежегодном пересмотре налоговых нормативов и принципов начисления дотаций местным бюджетам.

Кардинально меняется схема определения расходов местных бюджетов. Как известно, согласно действующему закону 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» законами субъектов РФ должны были устанавливаться минимально необходимые расходы местных бюджетов. В их основу были положены нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, которые должны быть на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов и выполнение которых гарантируется государством путем закрепления соответствующих источников доходов. Реально эта схема не работала, системы минимальных государственных социальных стандартов не было, государство практически ничего не гарантировало, да и не могло гарантировать по своим финансовым возможностям. Поэтому субъекты РФ определяли прогнозируемые объемы бюджетных расходов каждого муниципального образования по своему разумению и подгоняли под эти расходы доходы бюджетов через систему регулирующих налогов и дотаций. Попытки обосновать потребности в расходах местных бюджетов по отдельным сферам через ведомственные нормативы советских времен (а других не было) приводили к заведомо нереальным цифрам, в разы превосходящим возможности бюджетов всех уровней. Ситуация по сути была тупиковой.

Новый закон исходит из принципиально иной идеологии. Для передаваемых государственных полномо- чий нормативы их финансирования определяют федеральные органы или органы государственной власти субъектов РФ на основе федеральных или региональных социальных стандартов. Для вопросов местного

значения п. 2 статьи 53 закона ¹131-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Таким образом, вместо единых государственных минимальных социальных стандартов возникает их многоуровневая система: федеральные, региональные, муниципальные. Каждый уровень, устанавливая те или иные стандарты и нормативы, одновременно принимает на себя ответственность за их финансирование. Само понятие и содержание муниципальных социальных стандартов вызывает много вопросов у практиков и требует специального обсуждения. Попытаюсь изложить свое (возможно спорное) понимание этой проблемы.

Известно, что каждое расходное полномочие публичной власти включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение и исполнение. По вопросам местного значения за органами местного самоуправления закреплены все 3 компонента, тогда как по госполномочиям – только исполнение. Чтобы исполнить какое-то обязательство, надо знать, сколько это будет стоить. Чтобы знать цену расходного обязательства и заложить ее в бюджет, надо знать коли- чественные и качественные нормативы (т. е. объемы, структуру, порядок исполнения) каждого расходного обязательства. Это и есть муниципальные социальные стандарты. Следовательно, такой стандарт должен быть установлен соответствующим органом местного самоуправления на каждый вопрос местного значения. Рассмотрим несколько примеров.

а) Обеспечение социальным жильем малоимущих граждан.

Для реализации данного полномо- чия органам местного самоуправления потребуется:

1.Установить норму предоставления жилой площади по договору социального найма.

2.Установить фактическую норму жилой площади для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся

âжилье.

3.Установить размер дохода на каждого члена семьи и стоимости имущества членов семьи для признания их малоимущими. Все эти нормативы и будут муниципальными социальными стандартами, органы государственной власти могут издавать по этим вопросам только мето-

чтобы с ними консультирова-

лись, закрепленное в Статьях 4.6, 5, 9.6 и 10 Европейской Хартии о местном самоуправлении, является основополагающим принципом европейской правовой демократиче- ской практики, цель которой – способствовать благому управлению;

2. Полагает, что для содействия благому управлению консультации с местными органами власти должны стать обязательной частью принятия политических решений и административных процессов, для того чтобы пожелания местных властей становились известны в соответствующее время и могли бы быть должным образом приняты во внимание в решениях центральных и региональных органов власти;

3.С удовлетворением отмечает растущую тенденцию в центральных органах власти должным образом консультироваться с местными властями в большом числе стран Центральной и Восточной Европы, что стало одним из аспектов закрепления демократических изменений;

4.Отмечает, что в большинстве стран механизмы для консультаций с местными

органами власти основаны на юридических процедурах или традиционной практике, которая прочно установилась в демократических и политических отношениях между государством и муниципалитетами;

5.Отмечает, что в то время как в некоторых странах консультации с местными властями являются общим принципом, закрепленным в законодательстве, в большинстве стран это основывается только на традиционной практике;

6.Приветствует то, что процесс консультаций постепенно становится главной чертой политических переговоров между государством и местными органами власти. Действительно, в ряде государств процесс консультаций трансформировался в систему

переговоров между правительством и местными властями, в рамках которых разрабатываются настоящие институциональные соглашения о развитии местного самоуправления и применении

должна превратиться из достижений отдельных наиболее продвинутых городов в массовое явление – от крупного города до сельского поселения. Здесь наибольшие трудности будут связаны с недостатком статистической информации, методиче- ского обеспечения и квалифицированных кадров, особенно в сельских поселениях. Наряду с этим должна быть отработана технология разработки среднесрочных (трехлетних) планов социально-экономического развития муниципальных образований в увязке с требованием Бюджетного кодекса РФ о разработке трехлетних финансовых планов.

в. Проведение земельной реформы, завершение разграничения земель населенных пунктов по формам собственности, завершение работы по инвентаризации, межеванию и кадастровой оценке земельных участков, проведение до 1 января 2007 г. описания и утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства (ч. 3 статьи 85 закона ¹131-ÔÇ). Главная трудность в проведении данной работы – ее финансирование. Необходимо добиваться принятия федеральной целевой программы упорядочения земельных отношений в населенных пунктах.

г. Формирование и проведение муниципальной жилищной политики в соответствии с требованиями нового Жилищного кодекса РФ. Предстоит огромная работа по учету семей, имеющих право на сохранение или получение жилья на условиях социального найма, заключению договоров социального найма и по передаче частично приватизированных, а фактически муниципальных многоквартирных жилых домов, в которых не созданы ТСЖ и ЖСК, в управление собраниям собственников. Наряду с этим будет нарастать процесс передачи исполнения жи- лищно-коммунальных услуг от муниципальных к частным предприятиям, что потребует соответствующей корректировки местной тарифной и ценовой политики и системы муниципального заказа.

д. Работа по переподготовке и повышению квалификации муниципальных кадров. Наряду с первоочередными задачами 2005 г., каждое муниципальное образование должно иметь перспективную кадровую политику, определить потребность в повышении квалификации муниципальных служащих, формы и сроки обучения, очередность решения этой задачи. Здесь также главные проблемы будут связаны с финансированием, поэтому без госу-

дарственной поддержки не обойтись. Важно обоснованно определить потребность в финансовых средствах по годам и совместно с субъектами РФ разработать соответствующие целевые программы. Методическое обеспечение этой работы практически имеется, однако необходимо накапливать опыт обу- чения и распространять наиболее удачные программы, учебники и учебные пособия. АСДГ должна принять активное участие в этой работе.

Вопросы межмуниципального сотрудничества и роль АСДГ

Масштабный круг задач, стоящих перед органами местного самоуправления, требует координации их усилий. Эта координация могла бы осуществляться по нескольким направлениям.

Одно из важнейших направле-

íèé – формирование дееспособных советов муниципальных образований в субъектах РФ. У губернаторов

èпрезидентов будет большой соблазн создать такие ассоциации под своим патронажем, тем более что им поручено законом обеспечить проведение до 1 июня 2006 г. съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований (п. 5 ч. 1 статьи 85 закона ¹131ФЗ). Как будут проходить эти съезды, будет ли там реализован принцип «каждое муниципальное образование – один голос», при котором все будут решать голоса сельских поселений, или какой-то другой? Каким должен быть устав совета муниципальных образований субъекта РФ? Какими законодательными и иными полномочиями и правами будет обладать совет при принятии субъектом РФ законов и решений, касающихся местного самоуправления, в т. ч. в бюджетной сфере? Как

èпо какому принципу будут формироваться органы управления совета? На все эти вопросы ответов пока нет, а время идет. Представляется, что АСДГ могла бы создать рабочую группу по выработке рекомендаций по данному вопросу, возможно разработать модельный устав совета.

Другое направление – усиление взаимодействия АСДГ с полномоч- ными представительствами Президента РФ в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, а также с межрегиональными ассоциациями субъектов РФ этих федеральных округов. Здесь взаимоотношения в основном отлажены, имеется необходимое взаимопонимание, к мнению АСДГ прислушиваются. Важно закрепить эти взаи-

принципа субсидиарности, что

усиливает роль местных органов власти в управлении общественными делами и демократическими институтами;

7. Отмечает, однако, что данный процесс почти всегда является механизмом для обмена информацией и мнениями между представителями центрального правительства и местными органами власти и редко принимает форму подлинных политических переговоров;

8. Приветствует также то, что национальные и региональные ассоциации местных властей играют весьма важную роль в процессе обеспе- чения и развития их общих интересов и осуществляют институциональный диалог как с центральным правительством, так и с регионами;

9. Выражает сожаление в связи с тем, что в некоторых странах Кавказа предстоит еще многое сделать для того, чтобы консультации с местными органами власти проводились на регулярной основе и в четко определенных институциональных рамках;

10. Полагает, что с местными органами власти необходимо консультироваться в процессе принятия решений по всем вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, в частности, по экономическим и финансовым делам, территориальному планированию, окружающей среде, европейским делам, местному развитию, образованию

èкультуре;

11.Полагает, что за исключением Азербайджана, который требует особого внимания, можно сказать, что в ходе законодательного процесса по вопросам, касающимся местных властей, во

всех странах с ними консультируются в той или иной степени;

12. Отмечает, что в странах, где центральное (или федеральное)/региональное правительство консультируется с местными властями, как правило существуют три области, где проводятся формальные или неформальные консультации и/или обеспе- чивается участие местных властей: финансирование местного самоуправления, от-

ветственность местного

самоуправления и изменение границ местных образований;

13. Отмечает, что в отношении процессов в сфере законодательства, планирования и принятия решений

(Статья 4.6 Хартии), с местными органами власти, как правило, консультируются че- рез их национальные и региональные ассоциации (при этом в отношении решений, затрагивающих конкретный орган местного самоуправления консультируются, как правило, с региональными ассоциациями);

14. Отмечает, что для территориальной организации общим правилом являются предварительные консультации с заинтересованными местными властями (Статья 5 Хартии);

15.Приветствует то, что данный принцип был принят

âподавляющем большинстве стран;

16.Привлекает внимание к тому, что отсутствие консультаций с местными органами

власти и объективных и обязательных правил для принятия решений в сфере финансов может иногда приводить к таким неофициальным системам, в которых на финансирование местного самоуправления влияет политиче- ская предвзятость, а дотации и субсидии распределяются произвольно, что противоре- чит Хартии;

17. Приветствует то, что все страны признают право местных органов власти на ассоциации на национальном уровне (статья 10 Хартии) – иными словами, их право на то, чтобы принадлежать к национальной и/или региональной ассоциации для защиты и содействия их общим интересам;

18. Отмечает, что, за исключением лишь небольшого числа стран, концепция «соответствующих консультаций» еще не нашла отражения в конкретном законодательстве. (Тем не менее, необходимо помнить о том, что в ряде стран существует обширная законодательная практика в отношении общих юридиче- ских последствий отсутствия консультаций с местными органами власти по администра-

тивным и законодательным

вопросам); 19. Рекомендует, чтобы

государства-члены:

a. Закрепили право на консультации для местных органов власти в региональном, национальном или федеральном законодательстве;

b.Развивали процесс консультаций в качестве системы переговоров между правительством и национальными ассоциациями местных органов власти;

c.Официально признали национальные и/или региональные ассоциации местных органов власти в качестве партнеров региональных, национальных или федеральных властей в процессе консуль-

таций;

d.Создали постоянный консультативный орган, в котором могли бы быть представлены национальные и местные органы власти (при этом местные органы власти были бы представлены своей национальной ассоциацией);

e.Поддерживали развитие национальных и региональных ассоциаций местных органов власти;

f.На регулярной основе обеспечивали право ассоциаций местных органов власти

становиться членами международной ассоциации местных

èрегиональных властей;

g. Систематически вовлекали местные органы власти в консультации по таким важным вопросам, как полномо- чия и ответственность,

налоговая децентрализация и финансовые средства муниципалитетов в постоянных муниципальных рамках.

20. Призывает, в частности:

a. Органы власти Азербайджана, Армении, Болгарии, Греции, Дании, Исландии, Кипра, Латвии, Люксембурга, Мальты, Норвегии, Республики Словакия, Румынии, Соединенного Королевства, Турции, Украины, Финляндии, Франции, Чешской Республики, Швеции и Эстонии принять конкретные законодательные положения, содержащие общие требования консультироваться с местными органами власти на различных этапах законода-

тельной деятельности;

b. Правительства госу-