Мониторинг системы закупок учебное пособие

ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ

А. И. Землин, П. А. Банников, С. А. Сергеева

Мониторинг системы закупок

Учебное пособие для направления подготовки 38.04.02 «Менеджмент»

магистерской программы «Управление государственными и муниципальными закупками»

Москва

2014

ВВЕДЕНИЕ

Принятый 5 апреля 2013 года Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. федеральных законов от 2 июля 2013 года № 188-ФЗ, 28 декабря 2013 года № 396-ФЗ, 4 июня 2014 года № 140-ФЗ; далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), пришедший на смену Федеральному закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), является дальнейшим развитием и совершенствованием нормативной правовой базы осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Целью учебного пособия является оказание методической помощи государственным и муниципальным заказчикам в теоретическом освоении и практическом применении Федерального закона № 44-ФЗ в части проведениямониторингаосуществлениязакупокдляобеспечениягосударственных и муниципальных нужд.

Вопросы, связанные с государственной тайной, и иные узкоспециальные ситуации в пособии не рассматриваются.

Пособие разработано для обучающихся по магистерской программе «Управление государственными и муниципальными закупками», а также для слушателей образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации по контрактной системе в сферезакупоктоваров,работ,услугдляобеспечениягосударственныхи муниципальных нужд в Московском городском университете управления Правительства Москвы. Пособие может также использоваться любыми государственными и муниципальными заказчиками, а также бюджетными учреждениями и иными получателями средств федерального бюджета,бюджетовсубъектовРоссийскойФедерации,местныхбюджетов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

3

1.Общие положения по проведению мониторинга государственных

имуниципальных закупок

Впособии используются следующие понятия:

•единая информационная система в сфере закупок (далее – единая информационная система) – совокупность информации, указанной в ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 44-ФЗ и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайтаединойинформационнойсистемывинформационно-телеком- муникационной сети «Интернет»;

•ЕАИСТ – единая автоматизированная информационная система торгов;

•заказчики – государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджета города Москвы, бюджетов муниципальных образований города Москвы, а также бюджетные учреждения независимо от источников их финансового обеспечения;

•федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок;

•официальный сайт – сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставкитоваров,выполнениеработ,оказаниеуслуг(www.zakupki.gov.ru.);

•контрольный орган в сфере закупок – федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к

4

государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну;

•орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок – орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению (во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок) реализации государственной политики в сфере закупок для обеспечения нужд субъектаРоссийскойФедерации,организациимониторингазакупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, а также по методологическому сопровождению деятельности заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

Федеральнымзаконом№ 44-ФЗ«Оконтрактнойсистемевсфереза- купок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено больше способов оценки эффективности осуществления государственных закупок, чем его предшественником – Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Помимо контроля в сфере закупок Федеральный закон № 44-ФЗ содержит еще и правила проведения мониторинга закупок и аудита в сфере государственных закупок.

Остановимся конкретно на рассмотрении вопросов проведения мониторинга. При проведении мониторинга в сфере государственных закупок необходимо руководствоваться следующими нормативными правовыми актами:

•Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст. 97);

•Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;

•Федеральнымзакономот12 января1996 года№ 7-ФЗ«Онекоммер- ческих организациях»;

•Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о

5

внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»;

•Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2013 года № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, атакжетребованияхкформеплановзакупоктоваров,работ,услуг»;

•Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2013 года № 1044 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг»;

•Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 года № 2019-р «Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)»;

•Приказом Министерства экономического развития Российской Федерацииот7июня2011года№273«Обутвержденииноменклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков»;

•Письмами Министерства экономического развития Российской Федерации «О применении приказа Минэкономразвития России «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков»» от 12 октября 2011 года № Д28-446, от 7 декабря 2011 года № Д28-658 и от 13 декабря 2011 года № Д28-690.

В свою очередь проведение мониторинга в городе Москве регламентируется следующими нормативными правовыми актами:

•Постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2012 года № 67-ПП «О системе закупок города Москвы»;

•Распоряжением Правительства Москвы от 16 мая 2014 года № 242-ПП «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения нужд города Москвы»;

•Приказом Департамента города Москвы по конкурентной политике от5 марта2014 года№ 70-01-28/14«Обутвержденииметодических рекомендаций о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций»;

6

•Приказом Департамента города Москвы по конкурентной политике от 13 марта 2014 года № 70-01-32/14 «Об утверждении Положения о комиссиях по осуществлению закупок второго уровня для нужд Департамента города Москвы по конкурентной политике и о признании утратившими силу отдельных приказов и пунктов приказов Департамента города Москвы по конкурентной политике»;

•Приказом Департамента города Москвы по конкурентной политике от19 марта2014 года№ 70-01-36/14«Положениеомежведомствен- ной городской комиссии по осуществлению закупок»;

•Приказом Департамента города Москвы по конкурентной политике от 31 мая 2012 года № 70-01-65/12 «Об утверждении регламента Департамента города Москвы по конкурентной политике по проведению мониторинга планирования и размещения заказа города Москвы, заключения и исполнения контрактов, заключенных заказчиками по результатам размещения заказа города Москвы» (в ред. от 18.01.2013 № 70-01-8/13).

Прежде чем перейти к рассмотрению порядка проведения мониторинга, необходимо отметить, что предыдущим Федеральным законом № 94-ФЗ данная процедура предусмотрена не была. Новеллы о мониторинге закупок впервые введены Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Всоответствии с положениями данного закона (ч. 1 ст. 97) мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизациииоценкиинформацииобосуществлениизакупок,втом числе реализации планов закупок и планов-графиков.

Всилу новизны новеллы, а также с учетом сроков введения в действие единой информационной системы для рассматриваемого нововведения установлен иной срок его введения, нежели для основной массы норм Федерального закона № 44-ФЗ: согласно ч. 3 ст. 114 мониторинг вводится в действие с 1 января 2016 года, т. е. по истечении двух лет с момента вступления основной массы норм данного федерального закона.

Вместе с тем соответствующими положениями Федерального закона № 44-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 102) предусмотрено право общественных объединений и объединений юридических лиц, осуществляющих общественный контроль, проводить независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления

7

закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям данного федерального закона.

Целями осуществления мониторинга закупок являются:

•оценка степени достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со ст. 13 Федерального закона № 44-ФЗ;

•оценка обоснованности закупок в соответствии со ст. 18 Федерального закона № 44-ФЗ;

•совершенствование законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

При этом необходимо обратить особое внимание на то, что соответствующими нормами закона, в частности ч. 5 ст. 18, по результатам мониторинга закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной. При установлении данного факта – признания планируемой закупки необоснованной, органы контроля, определенные соответствующими положениями Федерального закона № 44-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 99), выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований Федерального закона № 44-ФЗ, в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом того что единая информационная система наряду с другими данными будет содержать планы закупок, планы-графики и информацию о реализации планов закупок и планов-графиков, мониторинг закупок в соответствии с ч. 3 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ будет проводитьсясиспользованиемединойинформационнойсистемынаоснове содержащейся в ней информации. Вместе с тем данное положение вступает в силу согласно ч. 3 ст. 114 Федерального закона № 44-ФЗ с 1 января 2016 года.

Полномочия по установлению порядка осуществления мониторинга закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд предоставлены Правительству Российской Федерации. Это предусмотрено ч. 2 ст. 4 Федерального закона № 44-ФЗ, в которой сказано, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок функционирования, требования к технологическим и лингвистическим средствам, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации в единой информационной системе, порядок информационного взаимодействия единой информационной

8

системы с иными информационными системами, в том числе в сфере управления государственными и муниципальными финансами.

Мониторинг закупок будет обеспечиваться Министерством экономического развития России, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией (ч. 10 ст. 97 Федерального закона № 44-ФЗ).

Министерство экономического развития России, как федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, оформляет результаты мониторинга закупок по итогам каждогогодаввидесводногоаналитическогоотчета,которыйпредставляется в Правительство Российской Федерации.

Всводноманалитическомотчетедаетсяоценкаэффективностиобеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

При этом полномочия на определение требований к содержанию и порядкуподготовкисводногоаналитическогоотчета,атакжесроковего подготовки принадлежат Правительству Российской Федерации. Это закреплено в соответствующих положениях закона.

Сводный аналитический отчет подлежит размещению в единой информационной системе.

Кроме того, законодательством предусмотрена возможность осуществления мониторинга закупок для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Регламентация такого мониторинга осуществляется соответственно законодательством субъектовРоссийскойФедерацииимуниципальныминормативнымиправовыми актами. Однако при этом необходимо учитывать, что законодательством предусмотрено право Правительства Российской Федерации устанавливать порядок осуществления мониторинга закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целом, а не только федеральных нужд.

При использовании единой информационной системы для целей мониторинга закупок должен учитываться порядок ее функционирования. Данное положение должно учитываться Правительством Российской Федерации, поскольку именно оно наделено полномочиями устанавливать порядок осуществления мониторинга закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд и именно Правительство

9