Таблица 15 – Кредитная активность субъектов РФ в 2010–2015 годах 8

Произошло это, в первую очередь из-за резкого сокращения выделяемых на эти цели в федеральном бюджете средств. Динамика здесь такова: на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ временных кассовых разрывов и для осуществления мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий 2010 г. в федеральном бюджете было заложено 140,0 млрд. руб., в 2011 году – 113,6 млрд. руб., в 2012 году – 105,0 млрд. руб., в 2013 году – 75,0 млрд. руб., в 2014 году – 80,0 млрд. руб., в 2015–2016 годах – 310,0 млрд. рублей.

Сокращение объемов предложения со стороны государства относительно недорогой финансовой помощи в виде бюджетных кредитов на фоне резкого увеличения дефицитности бюджетов субъектов РФ и необходимости поиска дополнительных средств на реализацию социальных указов Президента России, в итоге спровоцировало в 2012–2014 годах значительный рост объемов получения субъектами РФ банковских кредитов.

8 Составлено автором по данным об объеме государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований. Источник: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/#ixzz46jt6Vdnq

9 По состоянию на конец года (на 1 января следующего за отчетным года).

99

В2015 году произошло существенное замедление темпов привлечения банковских кредитов (к уровню 2014 года рост составил 77,3 млрд руб., или 8,7 процентов) на фоне, напротив, существенного ускорения темпов привлечения бюджетных кредитов (+161,2 млрд руб., или 19,9 процентов).

Стоит заметить, что в 2014 году привлечение бюджетных кредитов субъектами РФ выросло к уровню 2013 года еще более существенно – на 37,5 процентов (абсолютный прирост составил 176,6 млрд руб.).

Это объясняется тем, что с января 2014 года Минфином России был запущен принципиально новый механизм управления остатками средств на едином счете федерального бюджета, заключающийся в предоставлении Казначейством России субъектам РФ бюджетных (казначейских) кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ. Такие кредиты выдавались в 2014–2015 годах на срок до 30 дней (с января 2016 года – до 50 дней) под 0,1 процента годовых и являются инструментом управления платежеспособностью счетов бюджетов субъектов РФ.

Вбюджетное законодательство были внесены ряд поправок, допускающие для субъектов РФ возможность погашения своей коммерческой задолженности (банковских кредитов) за счет бюджетных кредитов, а также рефинансирования задолженности по бюджетным кредитам. В результате ряд субъектов РФ в 2014–2015 году смогли не только не привлекать новые банковские кредиты, но и провести замещение банковских кредитов бюджетными, что существенно снизило стоимость заимствований.

Здесь интересен опыт Кировской области, начавшей одной из первых пользоваться новым механизмом: в течение 2014 года в бюджет области было привлечено 7 бюджетных кредитов на общую сумму 12,1 млрд руб., плата за пользование 8,6 млн руб.; в первом полугодии 2015 года было

привлечено 3 казначейских кредита на 5,7 млрд руб., выплачено процентов на сумму 462 тыс рублей. Полученные кредитные средства были направлены на замещение дорогих коммерческих кредитов, привлеченных для финансирования дефицита и погашения долговых обязательств областного бюджета [3].

100

В ближайшие годы государство будет более активно корректировать контролировать проведение субъектами РФ заемной деятельности. По сути, принята и начала действовать программа, предусматривающая поэтапное сокращение в 2016–2018 годах доли общего объема долговых обязательств субъекта РФ по государственным ценным бумагам субъекта РФ и по полученным субъектом РФ банковским кредитам: к 1 января 2017 года до уровня не более 70 процентов суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, к 1 января 2018 года – до уровня не более 60 процентов суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2017 год и к 1 января 2019 г. – до уровня не более 50 процентов суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2018 год 10.

Представляется, что такая политика государства будет способствовать повышению ликвидности бюджетов субъектов РФ, снижению масштабов заимствований на рыночном кредитном рынке, удешевлению стоимости заимствований и региональных долговых обязательств, приведёт к снижению долговой нагрузки и бюджетных расходов на обслуживание и погашение долга.

Вместе с тем, на наш взгляд, в ближайшей перспективе продолжится рост дефицитности региональных бюджетов, но темпы роста замедлятся. Поэтому механизм заимствований останется актуальным. По-прежнему, кредитные ресурсы останутся важнейшей доступной для субъектов РФ формой долговых обязательств. При этом увеличатся масштабы заимствований на рынке банковских кредитов, что неизбежно приведёт к значительному удорожанию стоимости заимствований и, следовательно, региональных долговых обязательств, к увеличению долговой нагрузки на бюджеты и в конечном итоге к росту бюджетных расходов на обслуживание и погашение долга.

10 Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2014 года №1567 "Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2015 год" (с изменениями и дополнениями). Источник: URL: http://base.garant.ru/70835806.

101

4.2 Характеристика состава, структуры и динамики государственных долговых обязательств субъектов Российской Федерации

Осуществление государственных заимствований в форме эмиссии ценных бумаг и получения банковских (коммерческих) и бюджетных (казначейских) кредитов, а также предоставление субъектом РФ государственных гарантий ведет к образованию государственного долга субъекта РФ. В табл. 16 проведено сопоставление динамики долговых обязательств государства, субъектов РФ и муниципалитетов.

Таблица 16 – Динамика долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований за 2010–2015 годы (основной долг) *

* составлено автором по данным Минфина РФ (http://minfin.ru); данные по отчетному году приведены по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным.

** указаны данные о совокупном государственном долге Российской Федерации, рассчитанные автором путем конвертации внешнего долга в рублевый эквивалент по курсу Банка России на соответствующую дату.

102

В табл. 16 приводятся данные о совокупном долге субъектов РФ без разбивки на его внутреннюю и внешнюю составляющие. При этом на основании анализа данных Минфина России можно констатировать, что в 2010–2015 годы максимального значения объем государственного внешнего долга субъектов РФ достигал в октябре 2011 года – 34,7 млрд руб., или 3,1 % общего государственного долга субъектов РФ 11. Стоит заметить, что значительный удельный вес в структуре такого долга субъектов РФ приходится на кредиты, полученные субъектами РФ от иностранных банков. По состоянию на 1.01.2016 года единственным субъектом, имеющим внешние долговые обязательства, является г. Москва (объем долга составляет 32,4 млрд руб.).

Сравнение данных табл. 16 показывает, что в 2010–2015 годах самый высокий рост долговых обязательств произошел в субъектах РФ (211,6 процентов), при этом рост муниципального долга составил 201,0 процентов, а долга Российской Федерации –183,7 процентов. При этом если субфедеральный и муниципальный долги каждый год неуклонно росли, государственный долг Российской Федерации в 2015 году по отношению к 2014 году даже снизился на 26,8 процентов.

Самый значительный прирост объема государственного долга субъектов РФ произошел в 2013 году (386,1 млрд руб., или 28,6 процентов к объему 2012 года). В 2014–2015 годах темпы прироста несколько замедлились, но все же оставались существенными – соответственно 352,0 млрд руб. (+20,3 процента) и 229,1 млрд руб. (+11,0 процента).

И наконец, визуальное сравнение данных табл. 16 свидетельствует о том, что на региональном уровне основную долговую нагрузку несут именно органы исполнительной власти субъектов РФ: в 2015 году доля государственного долга субъектов РФ в объеме совокупного регионального долга (сумма субфедерального и муниципального долгов) в целом по 85 регионам составила 87,2 процентов. При этом надо учесть, что по состоянию на конец 2015 года муниципальный долг отсутствовал в 6 субъектах РФ (города Москва, Санкт-Петербург и Севастополь,

11 Объем государственного долга субъектов Российской Федерации. Источник: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt

103

Республики Ингушетия и Крым, Курганская область); при этом государственный долг отсутствовал только в 2 субъектах (г. Севастополь и Сахалинская область) 12.В табл. 17 дана количественная и качественная характеристика динамики различных форм долга субъектов РФ.

Таблица 17 – Характеристика состава и структуры государственных долговых обязательств субъектов РФ за 2010–2015 годы (основной долг) *

* составлено автором по данным Минфина РФ (http://minfin.ru); данные по отчетному году приведены по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным.

Как видно из табл. 17, динамика изменения абсолютных значений по отдельным формам долга в 2010–2015 годы оказалась весьма различной:

–по государственным ценным бумагам субъекта РФ произошел небольшой рост с 407,2 до 432,8 млрд. руб., или в 1,06 раза;

–по банковским кредитам произошел весьма существенный рост с 232,7 до 965,4 млрд. руб., или в 4,1 раза;

12 Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований на 1 января 2016 г. Источник: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/2015/ ?id_65=105018&page_id=3909&popup=Y&area_id=65

104

–по государственным гарантиям субъектов РФ произошло небольшое снижение с 115,8 до 102,9 млрд. руб., или на 11,1 процентов;

–по бюджетным кредитам произошел существенный рост с 340,1 до 808,7 млрд. руб., или 2,4 раза;

–по иным долговым обязательствам произошел весьма существенный рост с 0,2 до 8,8 млрд. руб., или в 44 раза.

Анализ причин изменения абсолютных значений по таким формам долга, как ценные бумаги и кредиты был проведен нами в предыдущем разделе.

В результате принципиально изменилась структура долга субъектов РФ: если в 2010 году на долю государственных ценных бумаг субъектов РФ в общем объеме долга приходилось 37,1 процентов, а на кредиты в целом – 52,2 процента, то в 2015 году доля ценных бумаг сократилась вдвое (18,7 процентов), а на долю кредитов пришлось уже 76,5 процентов. При этом прирост доли кредитов на 24,3 процента произошел в основном (на 20,4 процентов) за счет прироста банковских кредитов. Доля государственных гарантий субъектов РФ за тот же период сократилась более чем вдвое – с 10,5 до 4,4 процентов.

Несомненно, значительный удельный вес банковских кредитов в структуре совокупного государственного долга субъектов РФ (в 2015 году – 41,6 процентов) значительно удорожает стоимость долга, что снижает финансовую устойчивость регионального бюджета, требуя выделения дополнительных бюджетных средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, а, следовательно, на устойчивость социально-экономического развития территории в целом.

Справедливости ради надо отметить, что Минфин России, понимая отрицательные последствия быстрого наращивания регионами банковских кредитов, пытается повлиять на данную ситуацию, активно предоставляя бюджетные (казначейские) кредиты (подробнее об этом механизме шла речь в предыдущем разделе).

Несомненно, введение нового механизма дает свои положительные

результаты: в 2015 году прирост объема долга в форме банковских кредитов составил по сравнению с 2014 годом 77,3 млрд руб. (+8,7

105

процента), при этом доля такого долга снизилась с 42,5 до 41,6 процентов. Одновременно с этим прирост объема долга в форме бюджетных кредитов составил 161,2 млрд руб. (+24,9 процента), при этом доля такого долга увеличилась с 31,0 до 34,9 процентов (см. табл. 17).

Ряд субъектов РФ в 2014–2015 годы смогли заместить часть своего коммерческого кредитного долга бюджетным. Вместе с тем, в ряде субъектов РФ удельный вес банковских кредитов по-прежнему весьма значителен. На 1 января 2016 года в 31 из 83 субъектов РФ, имеющих долговые обязательства, на долю банковских кредитов в структуре государственного долга приходилось более 50 процентов, в том числе в 5 субъектах – более 80 процентов: Магаданская область (81,9), ЯмалоНенецкий АО (83,5), Ростовская область (85,6), Ивановская область (90,1), Ненецкий АО (100).

Выше уже отмечалось, что долговые обязательства по государственным гарантиям субъектов РФ в последние годы сокращаются как в абсолютном, так и в относительном значении (см. табл. 17). По состоянию на 1 января 2016 года в 31 субъекте РФ, имеющим долговые обязательства, долг в данной форме отсутствует. Причем, по сравнению с 1 января 2015 года таких регионов стало на 8 больше, а по сравнению с 1 января 2014 года – на 11. На наш взгляд, наметилась тенденция к отказу субъектов РФ от такого источника образования долговых обязательств, как предоставление субъектом РФ государственных гарантий.

Отсутствие на протяжении ряда лет в составе государственного долга субъекта РФ долга в форме государственных гарантий может свидетельствовать об упразднении функционирования механизма косвенной поддержки развития предпринимательских структур в ключевых областях региональной экономики, а также муниципальных образований, находящихся на территории субъекта РФ.

Предоставление государственных гарантий субъектом РФ является одной из форм региональной государственной финансовой поддержки инвестиционной деятельности наряду с предоставлением налоговых льгот,

106

льгот и понижающих коэффициентов при расчете и уплате арендной платы за земельные участки, субсидий на возмещение части затрат субъектов инвестиционной деятельности, связанных с реализацией инвестиционных проектов, предусмотренных региональными целевыми программами 13.

Гарантийная поддержка со стороны региональных органов власти, несомненно, является стимулом экономического развития территории, однако существенный бюджетный риск, заложенный в такой форме образования долговых обязательств, заставляет администрации субъектов РФ в последние годы сокращать размеры предоставления гарантий или вовсе отказываться от них.

Для объективной характеристики ситуации, складывающейся в последние годы в области образования государственных долговых обязательств субъектов РФ необходимо проанализировать динамику долговой нагрузки регионов.

Уровень государственной долговой нагрузки региона в отчетном году определяется как отношение объема государственного долга субъекта РФ на 1 января следующего за отчетным года к доходам бюджета субъекта РФ в отчетном году без учета безвозмездных поступлений, то есть к собственным доходам бюджета субъекта РФ.

Ниже, в табл. 18 приведена динамика государственной долговой нагрузки субъектов РФ (без учета муниципальных долговых обязательств). За базу взята информация о рейтинге субъектов РФ по уровню долговой нагрузки, ежегодно публикуемая Рейтинговым агентством РИА Рейтинг

(http://riarating.ru/).

Как видно из данных табл. 18, в 2010–2015 годы полностью отсутствовал долг только у 1–2 субъектов РФ (2010 год – Ямало-Ненецкий АО, 2011 –2013 годы – Ненецкий АО, 2014 год – Ненецкий АО и Сахалинская область, 2015 – г. Севастополь и Сахалинская область).

13 Хабаровский край. Презентация инвестиционного и туристического потенциала региона.

Источник: URL: http://rusturinvest.ru/region/habarovskiy-kray-65.html

107

Таблица 18 – Группировка субъектов РФ по уровню государственной долговой нагрузки в 2010–2015 годы

По сути, остальные субъекты РФ, постепенно «скатывались» в долговую яму: если в 2010 году уровень долговой нагрузкой в диапазоне 0,01-50,00 процентов был отмечен у 57 субъектов, 50,01-100,0 процентов – у 22 субъектов, и только 2 субъекта превысили предельную ному в 100 процентов (Республика Северная Осетия – Алания, Республика Мордовия), то в 2015 картина кардинально изменилась: только 26 субъектов попали в диапазоне 0,01-50,00 процентов (двукратное снижение), 43 субъекта 50,01100,0 процентов (двукратное увеличение), а субъектов, нарушающих бюджетное законодательство (долговая нагрузка составляет 100,01 и более процентов), насчитывалось уже 14. При этом величина максимальной долговой нагрузки за данный период увеличилась с 125,5 до 182,5 процентов (в обоих случаях – Республика Мордовия).

Наконец, число субъектов РФ с долговой нагрузкой в пределах среднего размера по всем субъектам, имеющим государственный долг, неуклонно сокращается: в 2012 году – 27 из 82 субъектов (32,9 процентов, или каждый третий), а в 2015 году – 21 из 83 субъектов (25,3 процентов, или каждый четвертый). При этом надо иметь в виду, что сама величина

108

средней долговой нагрузки на бюджеты в целом по субъектам РФ неуклонно увеличивалась.

Помимо долговой нагрузки на бюджеты субъектов РФ, на наш взгляд, показатель консолидированной долговой нагрузки (КДН) на экономику субъекта РФ также важен для комплексной характеристики долговой устойчивости субъекта РФ. Чем ниже показатель, тем выше долговая устойчивость (запас долговой прочности) субъекта РФ.

Под долговой устойчивостью субъекта РФ нами предлагается понимать такое состояние бюджетной системы субъекта РФ, когда долговая нагрузка на бюджет и экономику самого субъекта РФ не превышает заранее установленных нормативов, а осуществляемые субъектом РФ прямые и косвенные заимствования строятся исходя их оптимального состава и структуры, а также максимального использования возможностей всех долговых инструментов.

Показатель КДН целесообразно рассчитывать по аналогии с расчетом долговой нагрузки в целом по Российской Федерации, соотнося объём консолидированного долга субъектов РФ за год с объёмом ВРП, произведенного субъектом РФ за тот же год. Таким образом, показатель долговой нагрузки на экономику субъекта РФ характеризует общую заёмно-долговую активность органов исполнительной власти регионального и муниципального уровня субъекта РФ.

Однако здесь надо иметь в виду два принципиальных момента:

–само понятие «консолидированный долг субъекта РФ» в российском бюджетном законодательстве отсутствует и потому не является объектом регламентации и управления. В России долговая ответственность разделена по уровням власти: долговые обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов обеспечиваются исключительно за счет соответствующей казны, а исполняются за счет соответствующего бюджета. Также формально отсутствует ответственность одного уровня власти по долговым обязательствам любого другого (кроме случаев использования гарантийной поддержки);

–вместе с тем, теоретически существует потенциальный риск переоформления части муниципальных долговых обязательств, например, перед самим субъектом РФ, в долговые обязательства самого субъекта. Такая ситуация чревата нарушением устойчивости субнациональной бюджетной системы и может стать причиной административного

109

ограничения федеральным центром самостоятельности осуществления региональной долговой политики, например, через введение предусмотренного российским бюджетным законодательством механизма временной финансовой администрации.

Втабл. 19 нами предпринята пытка оценить консолидированную долговую нагрузку (КДН) на экономику субъекта РФ и выделить в ней долю органов исполнительной власти самого субъекта РФ

Как видно из данных, приведенных табл. 19, объёмы как произведенного субъектами РФ валового регионального продукта, так и консолидированного долга субъектов РФ показали за 2009–2014 годы устойчивый рост в абсолютном размере. При этом долги регионов росли более существенными темпами нежели ВРП (соответственно 234,5 и 183,5 процентов).

Витоге опережающий рост долга по сравнению с ростом ВРП привел к усилению долгового бремени регионов: за 2009–2014 годы консолидированная долговая нагрузка на экономику субъектов РФ увеличилась на почти на треть.

Таблица 19 – Динамика долговой нагрузки на экономику субъектов РФ в

2009–2014 годах *

* рассчитано автором на основе официальных данных об объёме ВРП субъектов РФ по годам (http://mrd.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/mrd/ru/statistics/grp); отчетные данные за

2015 год по состоянию на апрель 2016 года отсутствуют; объём консолидированного долга субъектов РФ учитывает одновременно государственные и муниципальные долговые обязательства субъекта; данные по отчетному году приведены по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным.

110

На первый взгляд, картина выглядит весьма позитивно: за рассматриваемый период долговая нагрузка увеличилась с 3,2 процентов в 2009 году до 4,1 процентов в 2014 году, темпы роста долговой нагрузки оказались значительно меньшими темпов роста самого объема долга и объема ВРП – 131,3, 234,5 и 183,5 процентов соответственно. Более того, был даже период (2011–2012 годы), когда долговая нагрузка снижалась на фоне роста ВВП и долговых обязательств. Однако, сопоставление динамики рассматриваемых показателей за 2012–2014 годы показывают совсем иную картину: рост ВРП составил 117,7 процентов, регионального долга – 150,5 процентов, долговой нагрузки – 131,3 процентов (табл. 19).

Это, на наш взгляд, свидетельствует о резком усилении в последние годы долгового финансирования развития территорий. Причем наращивание территориями России долговых обязательств не дает необходимой отдачи. Это может свидетельствовать, например, о том, что долговая политика регионов «завязана» в большей степени на социальное развитие и в меньшей степени на развитие экономическое. Такой дисбаланс не может привести к улучшению социально-экономического развития территорий в целом. В данной ситуации можно вести речь об остаточном принципе финансирования региональной экономики.

С 2011 года усиливается роль органов исполнительной власти субъекта РФ в формировании долговой нагрузки территории – на их долю в 2014 году пришлось 87 процентов долговых обязательств, доля муниципалитетов составила лишь 13 процентов (табл. 19).

Можно с уверенностью утверждать, что усиление инвестиционной активности региональных властей как непреложного императива потребует дальнейшей активизации заемно-долговой деятельности именно органов исполнительной власти субъекта РФ. Поэтому в большей степени от них будет зависеть, насколько рациональной и взвешенной будет проводимая региональная долговая политика.

111

4.3 Проблемы и перспективы развития механизмов эффективной долговой политики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Попытаемся охарактеризовать особенности и оценить эффективность проводимой ныне в России региональной долговой политики.

Финансовой науке известны три базовых теории балансирования бюджета:

–теория ежегодно балансируемого бюджета;

–теория балансирования на протяжении экономического цикла;

–теория функциональных финансов [5, с. 149–150].

При этом каждая теория по-своему оценивает значимость и влияние долговых обязательств государства на его развитие.

К примеру, теория балансируемого бюджета сторонников классической экономической школы предполагает достижение ежегодного равенства доходов и расходов бюджета при составлении его проекта. Такая экономическая политика позволяет государству жить по средствам, не накапливая долги и не провоцируя инфляцию. При снижении поступления в казну доходов государство должно либо повысить налоги, либо снизить расходы, и наоборот. Однако такой подход к формированию бюджета существенно ограничивает возможности государства поддерживать государственные расходы и совокупный спрос, например, в периоды экономического спада.

Кейнсианская теория балансирования на протяжении экономического цикла, напротив, фактически легализует образование дефицита бюджета государства в целях стимулирования экономики. Образующиеся в периоды экономического спада долговые обязательства государство должно компенсировать за счет повышенных ставок налогов или введения новых налогов как раз в периоды экономического подъема.

Наконец, в теории функциональных финансов наиболее важным считается балансирование экономики, а не бюджетов. Соответственно и увеличение государственного долга является менее значимой проблемой по сравнению с макроэкономичекой нестабильностью или устойчивой инфляцией.

112

По нашему мнению, реализуемая в настоящее время российским государством и регионами долговая политика в полной мере не встраивается ни в одну из вышеназванных теорий. Тем не менее, отдельные элементы теорий применяются при построении и осуществлении региональной долговой политики в России.

К примеру, перед разработчиками бюджетов в России фактически не ставится задача ежегодного балансирования бюджетов на бездефицитной основе. Практика реализации бюджетного процесса в нашей стране свидетельствует о том, что при принятии законодательных актов о бюджете в большинстве субъектов РФ и муниципалитетов, как правило, утверждается размер дефицита. Одновременно определяются источники финансирования дефицита, утверждаются соответствующие программы государственных заимствований субъекта РФ (муниципальных заимствований).

Вэтой связи стоит согласиться с мнением, что «сбалансированность бюджета – идеальное состояние, которое лишь пытаются достичь региональные органы власти, управляя региональными бюджетными и внебюджетными фондами, а также муниципальные органы власти, формирующие и исполняющие местные бюджеты» [4, с. 65].

При этом сами источники бюджетного финансирования различаются по уровням бюджетной системы Российской Федерации. К примеру, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней в принципе не могут быть источником финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку это прерогатива федерального центра.

Наиболее доступным и значимым источником финансирования бюджетного дефицита на субфедеральном уровне по-прежнему остаются прямые государственные и муниципальные заимствования (эмиссия облигаций и получение кредитных ресурсов).

Вотличие от прямых косвенные заимствования (предоставление субъектом РФ или муниципалитетом гарантий) не являются источником финансирования бюджетного дефицита. Вместе с тем, косвенные заимствования, как и прямые, в конечном счете, ведут к образованию

113

государственных и муниципальных долговых обязательств. Именно поэтому механизм предоставления гарантий является составной частью региональной долговой политики.

Здесь уместно обозначить два аспекта построения региональной долговой политики в России:

–комплекс мер регулирующего характера, предпринимаемых федеральной властью;

–комплекс практических действий и саморегулирующих мер, предпринимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Сравнение содержания обоих аспектов позволяет, с одной стороны, определить сущность региональной долговой политики, а, с другой, – оценить степень самостоятельности самих субъектов РФ в реализации такой политики.

Помимо закрепления в российском бюджетном законодательстве перечня источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ к мерам регулирующего характера со стороны государства можно отнести формирования механизма регулирования долговой устойчивости субъектов РФ. На наш взгляд, к элементам такого механизма стоит отнести ограничения:

–на размер осуществляемых заимствований;

–размер образующихся (накопленных) долговых обязательств;

–размер бюджетных расходов на обслуживание долговых обязательств;

–размер просроченной задолженности.

Если первые три показателя уже регламентируются Бюджетным кодексом РФ, то в отношении четвертого показателя Минфин России готовит поправки для внесения в Кодекс.

С точки зрения Минфина России в Бюджетном кодексе РФ определены два базовых показателя долговой устойчивости субъекта РФ:

– отношение государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений (действующее предельное значение показателя – 100 процентов, а для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете – 50 процентов);

114

–доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта (действующее пороговое значение – 15 процентов).

Помимо этого для более адекватной оценки долговой устойчивости субъекта РФ Минфин России предлагает:

–во-первых, существенно (в 2–3 раза) снизить допустимые пределы по уже установленным показателям: до 50 (25) и 5 процентов соответственно;

–во-вторых, расширить круг показателей, введя 2 дополнительных: отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов других уровней (рекомендуемый уровень – не более 10–13 процентов) и доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта РФ (рекомендуемый уровень – не более 15 процентов) [7, с. 15–17].

На наш взгляд, это свидетельствует о намерении Минфина РФ, учитывающего нынешние масштабы и тенденции заемной деятельности субъектов РФ, продолжить ограничение самостоятельности самих субъектов РФ в реализации долговой политики и тем самым предпринять жесткие меры для повышения эффективности региональной долговой политики.

Стоит отметить, что без обсуждения вопросов проведения эффективной долговой политики региона сегодня не принимается ни одно решение относительно среднесрочных и долгосрочных перспектив развития региональной экономики. При этом законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ долговая политика рассматривается, как правило, в тесной увязке с налоговой и бюджетной политикой 14.

Однако, до сих пор в российском бюджетном законодательстве понятие «долговая политика» отсутствует. При всем обилии публикаций по тем

14 Об основных направлениях налоговой, бюджетной и долговой политики Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и характеристиках проекта бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.: распоряжение правительства ХантыМансийского автономного округа – Югры от 14.08.2014 № 454-рп; Об утверждении основных направлений долговой политики Брянской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 гг.: постановление правительства Брянской области от 27.11.2014 № 529-п; Об основных направлениях бюджетной, налоговой и долговой политики Вологодской области на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг.: постановление правительства Вологодской области от 27.10.2014 № 945.

115

или иным аспектам образования, функционирования и погашения государственного или муниципального долгов авторы, как правило, не дают прямого определения долговой политики, или суть определений сводится к управлению долгом 15.

Представляется, что долговая политика государства (субъекта РФ или муниципалитета) – это часть финансовой политики наряду с бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, ценовой и таможенной политикой. При этом региональная долговая политика, точно так же, как и муниципальная, несомненно, является составной частью общегосударственной долговой политики, реализуемой на уровне субъекта РФ. Поэтому ее основными целями выступают формирование и функционирование механизма долгового (чрезвычайного) финансирования социально-экономического развития субъекта РФ, позволяющего при наращивании долговых обязательств обеспечивать их полное и своевременное исполнение, а также удерживать долговую устойчивость субъекта РФ в допустимых пределах.

Таким образом, к компетенции региональной долговой политики стоит отнести осуществление прямых и условных заимствований, управление образующимися долговыми обязательствами, в том числе их обслуживание и погашение.

К сожалению, подготовленные Минфином России и размещенные в декабре 2015 года на его официальном сайте Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики [7] опять-таки не дают четкого и однозначного представления о сущности долговой политики субъекта РФ: исходя из содержания документа управление госдолгом субъекта РФ и есть долговая политика субъекта РФ. При этом в Рекомендациях дается определение «управлению госдолгом», используется термин «стратегия управления госдолгом». Основная идея данного документа заключается в рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ отражать цели, задачи и инструменты проводимой ими долговой политики в специальном документе регионального уровня.

15 кстати, в Бюджетном Кодексе РФ также отсутствует четкое определение управления долгом: в ст. 101 «Управление государственным и муниципальным долгом» упоминаются (весьма абстрактно) лишь органы, полномочные осуществлять такую деятельность соответственно на федеральном региональном и муниципальном уровнях [1].

116

Несмотря на отмеченные выше недостатки теоретического характера, в Рекомендациях, на наш взгляд, весьма детально расписаны потенциальные риски заемной/долговой политики субъектов РФ. Действительно, понимание причин возникновения таких рисков и последствий их воздействия позволит повысить взвешенность и эффективность региональной долговой политики.

Опираясь на имеющиеся в экономической теории традиционные теоретические и практические подходы к моделям оптимального управления государственным долгом [2, с. 222–228], на наш взгляд, можно выделить следующие наиболее существенные критерии эффективности региональной долговой политики:

максимизация благосостояния потребителей региона, или минимизация социальных потерь;

минимизация бюджетного риска; минимизация стоимости обслуживания долговых обязательств.

Представляется, что эффективность региональной долговой политики нельзя однозначно оценивать исходя только из краткосрочного эффекта, например, достижения текущей и (или) плановой сбалансированности регионального бюджета, минимизации бюджетных расходов на обслуживание и погашение долга.

К примеру, может ли быть эффективной долговая политика региона, если она носит консервативный характер и направлена только на сокращение долговых обязательств? Несомненно, но только в том случае, если достигнут определенный оптимум в развитии социальноэкономической сферы региона, создана мощная стабильная региональная налоговая база, обеспечивающая собственными ресурсами устойчивость территориальной бюджетной системы. При этом в доходной части бюджета региона должны отсутствовать безвозмездные поступления из федерального бюджета, прежде всего дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Сегодня в России только 2 субъекта из 85 (г. Севастополь и Сахалинская область) формально не имеют государственных долговых обязательств. Однако причины отсутствия долга здесь принципиально

117

различны. В случае с г. Севастополем федеральный центр искусственно не допускает образования государственного долга, в силу объективных политических причин предоставляя значительные объемы безвозмездной финансовой помощи. Что касается Сахалинской области, то благодаря существенным налоговым поступлениям от эксплуатации шельфовых проектов нефтегазодобычи принимается профицитный областной бюджет, а имевшиеся ранее долговые обязательства полностью погашены. Область является одним из 14 российских регионов-доноров.

Тем не менее, в отличие от г. Севастополя, для руководства Сахалинской области проведение эффективной долговой политики в определенной степени остается актуальным вопросом, так как ряд муниципальных образований по-прежнему имеют долговые обязательства.

Напротив, стоит ли считать эффективной долговую политику, предполагающую активное наращивание долговых обязательств, приводящее впоследствии к резкому увеличению долговой нагрузки на бюджет и расходов на обслуживание и погашение таких обязательств? Если это наращивание обусловлено выполнением социальных обязательств, то, несомненно, с точки зрения отвечающих за это властных структур такая политика будет рассматриваться как эффективная.

В обоих случаях нельзя не учитывать муниципальный аспект региональной долговой политики. Ведь теоретически существует потенциальный риск переоформления части муниципальных долговых обязательств, например, перед самим субъектом РФ, в долговые обязательства самого субъекта. Такая ситуация чревата нарушением устойчивости субнациональной бюджетной системы и может стать причиной административного ограничения федеральным центром самостоятельности осуществления региональной долговой политики, например, через введение предусмотренного российским бюджетным законодательством механизма временной финансовой администрации.

Представляется также, что эффективность региональной долговой политики должна оцениваться с учетом инвестиционной активности органов власти субъекта РФ.

118

Слабая инвестиционная направленность бюджетов ряда субъектов РФ является фактором снижения устойчивости субнациональной бюджетной системы, поскольку поступательное развитие экономики региона не может быть обеспечено без поддержания на определенном уровне инвестиционных расходов бюджета региона. Именно увеличение доли инвестиционных расходов бюджетов субъектов РФ приводит к увеличению собственных доходных поступлений и наращиванию собственного экономического потенциала.

Проведенные нами исследования позволяют утверждать, что инвестиционная активность региональных властей предполагает существенную активизацию заемно-долговой деятельности [10]. Финансирование инвестиционных программ, например, развития региональной инфраструктуры, для большинства субъектов РФ зависит от результативности проведения региональной долговой политики: при ограниченности налоговых и неналоговых доходов бюджета средства инвестиционной направленности можно получить только путём сознательного увеличения расходов бюджета и образования дефицита, а, следовательно, развития заёмно-долговой деятельности.

Важным элементом эффективной региональной долговой политики должна оставаться практика косвенных заимствований путем предоставления субъектами РФ. При этом стоит согласиться с тем, что такие гарантии не должны рассматриваться как инструмент отложенного бюджетного финансирования, а основными целями предоставления государственных гарантий субъектами РФ должны являться стимулирование реализации инвестиционных проектов, приоритетных с точки зрения социально-экономического развития региона и стабилизация финансово-хозяйственной деятельности наиболее социально значимых и системообразующих предприятий региона, временно испытывающих финансовые трудности [7].

В ближайшей перспективе будет действовать ряд факторов, стимулирующих активизацию заемно-долговой деятельности субъектов РФ. Наиболее значимыми, на наш взгляд, стоит считать следующие факторы:

119

–продолжающееся перераспределение бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями;

–неоптимальная структура бюджетов субъектов РФ в части соотношения налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов;

–существенное сокращение объёмов федеральной финансовой помощи, выделяемой органам власти субъектов РФ;

–необходимость дальнейшего повышения социальной и инвестиционной направленности региональных бюджетов.

В этой связи представляется, что практика долгового финансирования развития большинства российских регионов продолжится. Это в свою очередь потребует дальнейшего совершенствования организационноэкономического механизма осуществления заёмно-долговой деятельности на региональном уровне, в частности корректировки методических подходов к проведению региональной долговой политики.

Даже сама цель управления долгом для каждого субъекта РФ может иметь свои особенности. Например, наличие валютной составляющей долга предполагает постановку цели снижения валютных рисков. В общем виде цель должна заключаться в привлечении заёмных ресурсов для осуществления эффективной бюджетной политики региона, покрытия кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения бюджета, и неукоснительном исполнении ранее взятых на себя долговых обязательств,

атакже достижении оптимальной структуры, срочности и объёма долга. Весьма важными аспектами такого организационно-экономического

механизма стоит считать выработку инструментария определёния «эталонной» структуры государственного долга субъекта РФ, а также оценки качества долговой политики субъектов РФ в контексте обеспечения экономической безопасности региона и государства.

Активная региональная долговая политика в любом случае должна быть взвешенной, ответственной и, в конечном счете, – эффективной.

120

Библиографический список к разделу

1.Бюджетный кодекс РФ. Источник: URL: https://www.consultant.ru/ document/Cons_doc_LAW_19702.

2.Вавилов А.П. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления: монография. М.: Городециздат, 2003. 400 с.

3.Гвызин О.Л., Кузина М.И. Казначейский кредит как инструмент управления ликвидностью счетов бюджетов в регионах // Бюджет. № 9 Сентябрь 2015. Источник: URL: bujet.ru/article/283754.php.

4.Кривоносова Н.Я. Теория и практика сбалансированности бюджетов субфедерального уровня // Известия ИГЭА. 2013. №6. С. 61–65.

5.Финансы : учебник для бакалавров / под ред. проф М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2012. 590 с.

6.Расширение прав губернаторов в межбюджетных отношениях повысит устойчивость региональных бюджетов (интервью с заместителем министра финансов РФ Л.В. Горниным) // Финансы, 2014 №2. С. 3–7.

7.Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики. Источник: URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2016/02/main/Rekomendatsii_2016_1.pdf.

8.Российское экономическое пространство: проблемы и перспективы реструктуризации : монография / Под ред. Гришина В. И., Гагариной Г. Ю.

–М. : ИНФРА-М, 2013. 187 с.

9.Солдаткин С.Н. Региональная долговая политика России в условиях бюджетной напряженности // Paradigmata poznání (Парадигмы познания), 2015. № 4. С. 94–100.

10.Солдаткин С.Н. Эффективность региональной долговой политики через призму инвестиционной активности // Региональная экономика: теория и практика, 2015. №30. С. 46–57.

121

Заключение

В данном научном труде авторским коллективом раскрыты экономические и правовые основы бюджета и бюджетной системы в Российской Федерации, дискуссионные вопросы бюджетного регулирования, содержание и назначение межбюджетных отношений,

принципы их функционирования, региональный аспект долговой политики, а также проблемы и перспективы развития механизмов эффективной долговой политики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Авторами предложена авторская интерпретация понятия «бюджетное регулирование». В отличие от преобладающего в современной науке подхода, в качестве объекта бюджетного регулирования рассматриваются не только межбюджетные отношения, но также пропорции социально-

экономического развития и уровень бюджетной устойчивости. Масштабы бюджетного регулирования, многообразие его объектов и субъектов, т.е.

его сложная структура, позволили предложить несколько классификаций,

что, по мнению авторов, создает основу для более качественной организации бюджетного регулирования и повышения его эффективности.

Регулирование межбюджетных отношения является не единственной подсистемой бюджетного регулирования, но ему по праву принадлежит основополагающая роль, предопределённая местом межбюджетных отношений в системе общественных финансов. В рамках дополнения теории бюджетного регулирования авторами расширен перечень основных задач регулирования межбюджетных отношений, в частности выделена такая задача, как минимизация бюджетных рисков. Показано, каким образом инструменты регулирования межбюджетных отношений позволяют снизить риски.

122

Анализ распределения межбюджетных трансфертов позволил сделать вывод о высоком уровне его стабильности. Было предложено деление субъектов Федерации, лидирующих по объемам получаемых межбюджетных трансфертов, на четыре группы в зависимости от оснований предоставления трансфертов и экономическому состоянию.

Вместе с тем, авторский коллектив данного научного труда полагает,

что эти мероприятия не исчерпывают круг возможных направлений совершенствования общественных финансов. Развитие бюджетной системы, бюджетного регулирования, межбюджетных отношений,

долговой политики – комплексный, долговременный процесс,

невозможный вне системных преобразований, не ограничиваемых финансовой сферой, но требующий модернизацию всех элементов управления и переосмысления широкого круга вопросов государственного менеджмента.

123