Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Хабаровский государственный университет экономики и права» Кафедра финансов

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Монография

Хабаровск 2016

ББК У 9 (2) 26 Х 12

Солдаткин С. Н. Общественные финансы: теория и практика : монография / С. Н. Солдаткин, О. И. Тишутина, И. М. Соломко, М. Н. Соломко. – Хабаровск : РИЦ ХГУЭП, 2016. – 124 с.

ISBN 978-5-7823-0667-0

Рецензенты: А.В. Барчуков, д-р экон. наук, профессор кафедры «Финансы и бухгалтерский учёт» ФГБОУ ВО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения»

М.А. Немчанинова, канд. экон. наук, доцент, завкафедрой «Финансы и бухгалтерский учёт» ФГБОУ ВО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения» Е.С. Осипова, д-р экон. наук, профессор кафедры «Экономика и финансовое право»

Дальневосточного института управления – филиала РАНХиГС

В монографии систематизированы теоретические и практические основы функционирования бюджетов и бюджетной системы РФ, дискуссионные вопросы сущности бюджетного регулирования, особенности межбюджетных отношений в РФ, региональный аспект долговой политики, а также проблемы и перспективы развития механизмов эффективной долговой политики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Монография может быть полезна студентам экономических специальностей, магистрантам, аспирантам, преподавателям, широкому кругу лиц, интересующихся вопросами общественных финансов.

Работа над монографией осуществлялась коллективом авторов: введение, глава 1 написана О.И. Тишутиной, глава 2 – И.М. Соломко, глава 3 – М.Н. Соломко, глава 4 – С.Н. Солдаткиным, заключение – О.И. Тишутиной и М.Н. Соломко.

ISBN 978-5-7823-0667-0

© Хабаровский государственный университет экономики и права, 2016

2

1.1Подходы к определению категории «бюджет» и его функциональное назначение……………………………………………………………………….…….6

1.2Характеристика бюджетной системы РФ: анализ ретроспективы и современное состояние……………………………………………………………...10

1.3Формирование бюджетов: источники доходов и направления использования

Глава 2 Дискуссионные вопросы сущности бюджетного регулирования…………………………………………………………………....…..29

3.1Необходимость и задачи регулирования межбюджетных отношений…………………………………………………………………………....52

3.2Тенденции регулирования межбюджетных отношений на современном этапе………………………………………………………………………………..…61

Глава 4 Государственная долговая политика в России: региональный аспект………………………………………..………………………………..………89

4.1 Причины активизации заёмной деятельности органов исполнительной власти

4.2Характеристика состава, структуры и динамики государственных долговых обязательств субъектов Российской Федерации…………………………..…….….102

4.3Проблемы и перспективы развития механизмов эффективной долговой политики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации……………………………..……………………………........................112

Заключение……………………..……………………………………..........……....123

3

Введение

Совершенствование системы управления общественными финансами невозможно ограничить рамками реформы, осуществляемой за несколько лет. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что процессы модернизации управления общественными финансами происходят непрерывно,

параллельно с развитием всех сторон жизни общества и функционирования государства. Формирование и внедрение совершенной модели, в полной мере удовлетворяющей интересам государства и общества – всех субъектов экономических отношений, позволяющей оперативно реагировать на все изменения внешних факторов, учитывать и предотвращать угрозы негативного изменения состояния общественных финансов и макроэкономической ситуации, возможно лишь в рамках краткосрочного периода. Динамизм современной экономики, усложнение финансово-экономических отношений, новое понимание роли государства в системе регулирования экономических, социальных, экологических и политических проблем, требуют непрерывного пересмотра подходов к управлению, в том числе и управлению финансовыми ресурсами государства, в первую очередь, бюджетными потоками.

Несмотря на активизацию нормотворческой деятельности, расширение практики разработки программ, ориентированных на развитие территорий и отраслей, модернизацию менеджмента в секторе государственного

(муниципального) управления, а также проведение исследований в сфере общественных финансов, теоретические и методологические вопросы не получают достаточного освещения. Большая часть научных работ, равно как и правовых актов, акцентирует внимание на прикладных вопросах.

При этом широко распространена практика адаптации зарубежного опыта и опыта других публично-правовых образований без всесторонней оценки приемлемости этих подходов для конкретного объекта.

4

Теоретическим и методологическим вопросам организации

общественных финансов посвящены работы А.М. Бабич, С.В. Барулина,

О.В. Врублевской, А.М. Година, Л.А. Дробозиной, А.С. Колесова, Т.Г.

Нестеренко, И.К. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В.

Романовского, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитовой и др.

Несмотря на наличие широкого круга работ, посвящённых общественным финансам, следует отметить, что не все аспекты их функционирования и совершенствования нашли должное отражение в научных исследованиях. Представляется недостаточно полным раскрытие региональной специфики бюджетных отношений в условиях перехода к управлению, ориентированному на результат, а также характера наиболее существенных проблем и недостатков управления общественными финансами, препятствующих повышению эффективности распределения и

использования бюджетных ассигнований.

Эти обстоятельства обусловливают постановку цели исследования – изучение теоретических и практических аспектов функционирования

общественных финансов в современных условиях.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

углубление теоретических представлений о содержании бюджета и

бюджетной системы РФ в современной экономике;

рассмотрение дискуссионных вопросов сущности бюджетного

регулирования в РФ на основе анализа теоретических разработок российских и зарубежных ученых-экономистов и практики бюджетного регулирования в РФ;

анализ регулирования межбюджетных отношений в РФ на современном этапе (на примере краевого бюджета Камчатского края и областного бюджета Амурской области);

анализ состояния государственной региональной долговой политики в России (путём исследования тенденций, состава, структуры

5

государственных долговых обязательств субъектов РФ, а также проблем и перспектив развития долговой политики органов исполнительной власти субъектов РФ).

Методологической основой исследования является системный подход,

обеспечивающий рассмотрение экономических категорий в их развитии и взаимосвязи. Для решения поставленных в работе задач применялись монографический метод, экономико-статистические методы, метод сравнительного анализа, метод экспертных оценок.

Информационная база исследования: законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,

регламентирующие вопросы организации общественных финансов,

статистические и аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики,

территориальных финансовых органов; научные статьи и информационно-

аналитические материалы, опубликованные в периодической печати.

Представленный в монографии материал позволит более глубоко изучить теорию и практику организации общественных финансов на современном этапе во всем многообразии их проявления.

Коллектив авторов выражает благодарность консультантам,

оппонентам и рецензентам А.В. Барчукову, И.В. Зикуновой, Е.С.

Осиповой, М.А. Немчаниновой за высказанные замечания и поддержку.

6

Глава 1 Бюджет и бюджетная система Российской Федерации в современной экономике

1.1 Подходы к определению категории «бюджет» и его функциональное назначение

Бюджеты публично-правовых образований представляют собой центральное звено общественных финансов. В связи с этим установленные пропорции перераспределения ВВП посредством бюджетного механизма, качество составления проекта бюджета и его исполнения в значительной степени определяют состояние финансов территории и влияют на результативность социально-экономической политики.

Несмотря на наличие правовой регламентации бюджетных отношений, вопрос о сущности бюджета носит дискуссионный характер. По мнению многих учёных-экономистов закреплённая Бюджетным кодексом РФ дефиниция не в полной мере раскрывает содержание бюджета. Являясь многогранной категорией, бюджет может быть рассмотрен с различных позиций. Большинство авторов полагают, что содержание бюджета раскрывается в экономическом и правовом аспекте. Также данную категорию рассматривают с организационной и политической точки зрения, с позиций влияния бюджета на общественное воспроизводство.

По мнению М.В. Романовского, бюджет как экономическая категория представляет «совокупность экономических (денежных) отношений органов государственной власти и местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, связанных с перераспределением ВВП и национального богатства в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических потребностей и исполнения властно-политических функций государства». С юридической точки зрения бюджет – основной финансовый план, принимаемый в форме закона с соблюдением установленной процедуры. «По способу существования бюджет – жестко регламентированная форма образования и использования централизуемых государством финансовых ресурсов для

7

обеспечения расходных обязательств бюджетов всех уровней власти и управления» [2].

Л.А. Дробозина трактует бюджет как центральную финансовую категорию, объединяющую налоги, государственный кредит, государственные расходы в их действии, и основное средство перераспределения национального дохода. Термин «бюджет», по мнению Л.А. Дробозиной, может использоваться для обозначения основного финансового плана государства, имеющего юридическую силу, и «основного централизованного фонда денежных средств», а также формы его образования и использования [8].

А.Ю. Казак также рассматривает бюджет в нескольких аспектах: как совокупность денежных отношений, как основной финансовый план и как основной финансовый регулятор социально-экономических процессов [8].

По мнению Т.Г. Нестеренко, бюджет имеет политическое, правовое и экономическое содержание. Политическое содержание данной категории состоит в том, что бюджет «является средством проведения государственной политики», правовое – в том, что «бюджет – это акт, устанавливающий план поступлений по доходам и ограничения по осуществлению расходов, а также предельный объём государственного долга на конец планируемого периода». С экономической точки зрения «бюджет – это поток денежных средств, возникающих в процессе управления активами и обязательствами публично-правового образования» [5].

В то же время ряд авторов придерживается позиции, согласно которой одному термину должно соответствовать только одно общественное явление. Следовательно, использовать понятие «бюджет» для обозначения финансового плана (документа), совокупности финансовых ресурсов государства (централизованного денежного фонда), экономических отношений и инструмента государственной экономической политики неправомерно. По их мнению, проблема может быть решена посредством четкого разграничения понятий «бюджет», «бюджетный план», «бюджетный фонд» и т.д.

Сторонники указанной точки зрения обозначают термином «бюджет» часть денежных отношений, обладающих рядом специфических

8

признаков, позволяющих выделить их в качестве самостоятельного звена финансовой системы.

Являясь частью финансов, бюджет обладает двумя основными признаками данной категории: денежным и распределительным характером экономических отношений. Могут быть выделены следующие отличительные черты бюджета как самостоятельного звена финансовой системы:

субъектный состав отношений (обязательный участник – публичноправовое образование);

сфера возникновения и функционирования (бюджетные отношения возникают в ходе перераспределения первичных доходов, созданных в сфере децентрализованных финансов; бюджет как экономическая категория обслуживает только процессы перераспределения ВВП и части национального богатства);

общественное назначение бюджета, заключающееся в удовлетворении общественных потребностей с учётом не только текущей социально-экономической ситуации, но и перспектив развития территории

иприоритетов государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу;

более жесткая регламентация бюджетных отношений по сравнению с другими звеньями финансовой системы [8].

Действующим бюджетным законодательством РФ дано следующее определение бюджета: «бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач

ифункций государства и местного самоуправления» [1]. До вступления в силу Федерального закона от 26.04.2007 № 63 – ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» бюджет определялся как «форма образования и расходования фонда денежных средств…». Таким образом, изменениями, внесёнными в Бюджетный кодекс РФ, из правовой дефиниции бюджета было исключено слово «фонд». Действительно, материальным воплощением бюджетных отношений в современных

9

условиях является не только централизованный денежный фонд, но и денежные средства, поступающие в распоряжение публично-правовых образований и используемые на цели финансового обеспечения их обязательств. Многообразие источников формирования бюджетных средств и направлений их использования, параллельность процессов поступления доходов и осуществления расходов бюджета не позволяет сводить совокупность бюджетных ресурсов к фондовой форме. Эти особенности организации бюджетных отношений нашли отражение в дефинициях бюджета, предложенных М.В. Романовским, Т.Г. Нестеренко и рядом других авторов.

Денежные фонды являются частью бюджетных ресурсов наряду с бюджетными средствами. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ публично-правовые образования могут формировать в составе бюджета резервные фонды с целью финансового обеспечения непредвиденных расходов, поддержания финансово-бюджетной устойчивости, компенсации негативного воздействия кризисных явлений в экономике и т.д.

В теории финансов общественное назначение бюджета как экономической категории рассматривается через совокупность функций бюджета и его роли в воспроизводственном процессе.

Вопрос о составе функций бюджета как экономической категории получил неоднозначную трактовку в работах российских экономистов. Так, представители Московской экономической школы полагают, что бюджету, как и финансам, присущи две функции: распределительная и контрольная [3]. Представители Санкт-Петербургской экономической школы традиционно выделяют функцию формирования общегосударственного денежного фонда, его использования, а также контрольную функцию [2].

По мнению ряда авторов, бюджету также присущи следующие функции:

фискальная (А.М. Годин, Н.С. Максимова) [4]; аналитическая, критическая (В.А. Парыгина, К.Браун) [6];

функция государственного регулирования и стимулирования экономики; функция финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики (Г.Б. Поляк) [3];

10

функция институционализации общественных предпочтений и информационная функция (М.В. Романовский) [2].

Основным аргументом в пользу выделения дополнительных функций бюджета (например, информационной или аналитической) является необходимость конкретизации характера проявления функции распределения (перераспределения), представляющейся ряду авторов несколько абстрактной.

Мы разделяем позицию представителей Московской школы экономистов и полагаем, что регулирование экономики, реализация социальной политики, решение приоритетных задач развития государства посредством бюджетного механизма отражает роль бюджета, которая может быть различной в зависимости от широкого круга факторов, но не может рассматриваться в качестве функции.

1.2Характеристика бюджетной системы РФ: анализ ретроспективы

исовременное состояние

В научной и учебной литературе можно встретить различные определения бюджетной системы государства. Например, в учебнике «Финансы» под редакцией А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной предлагается следующее понятие: «бюджетная система любого государства представляет собой совокупность бюджетов государственнотерриториальных и административно-территориальных образований, находящихся в определенной связи друг с другом на основе принципов, установленных законодательством» [9].

Наряду с понятием бюджетной системы в научном лексиконе широко используется близкий по смыслу термин «бюджетное устройство». Следует отметить, что последнее понятие несколько шире, поскольку охватывает не только совокупность бюджетов, логику их взаимосвязей и принципы их организации, но также разграничение бюджетных полномочий. Например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией М. В. Романовского и О. В. Врублевской указано, что «бюджетное устройство включает бюджетное право (в том числе бюджетное законодательство),

11

бюджетную систему и принципы её функционирования, бюджетные полномочия органов публичной власти» [2].

На организацию бюджетного устройства и, соответственно, бюджетной системы государства оказывают влияние следующие факторы:

—тип государственного устройства. В государствах с федеративным типом устройства, как правило, формируется трёхуровневая бюджетная система, включающая федеральный бюджет; бюджеты административнотерриториальных образований - членов федерации; бюджеты муниципальных образований. Например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов, местные бюджеты. Бюджетная система Германии состоит из федерального бюджета; бюджетов федеральных земель и городов, наделённых статусом федеральных земель; местных бюджетов (бюджетов общин). Бюджетная система унитарного государства традиционно включает государственный бюджет и местные бюджеты. При этом в зависимости от особенностей организации местного самоуправления бюджетная система может включать местные бюджеты муниципальных образований различных типов, в том числе находящиеся в иерархической подчинённости;

—модель бюджетного федерализма (в государствах с федеративным типом устройства) и модель местного самоуправления. Данные факторы определяют уровень самостоятельности органов государственной власти регионального уровня и органов местного самоуправления в вопросах разработки и реализации бюджетной и налоговой политики; степень централизации доходов в федеральном бюджете (государственном бюджете); механизм межбюджетных отношений;

—политические факторы, определяющие особенности статуса отдельных административно-территориальных единиц и, как следствие, их бюджетных полномочий. Как правило, наделение отдельных территорий государства особым статусом обусловливается необходимостью учёта их специфических национально-этнических, геополитических, экономических

ииных характеристик. Территории с особым статусом могут существовать как в странах с федеративным типом устройства (например, Канада), так и с унитарным (например, Испания). Кроме того, особым статусом могут

наделяться муниципальные образования. В РФ к ним относятся

12

наукограды, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования). В большинстве случаев территории с особым статусом обладают либо расширенными бюджетно-налоговыми полномочиями, либо приоритетными правами на получение государственной финансовой поддержки, что проявляется в специфике межбюджетных отношений;

— характер приоритетных проблем социально-экономического развития. В состав бюджетных систем многих стран наряду с бюджетами публично-правовых образований могут входить бюджеты государственных и (или) муниципальных внебюджетных фондов, специальные бюджетные фонды, а также резервные фонды. Формирование государственных (муниципальных) внебюджетных фондов или целевых бюджетных фондов связано с необходимостью концентрации части средств, поступающих в распоряжение государства (органов местного самоуправления) на стратегически значимых направлениях. Создание значительного числа целевых бюджетных фондов, как правило, имеет место в условиях нестабильной экономической ситуации и высоких рисков потери бюджетной устойчивости. Резервные фонды формируются государствами административно-территориальными образованиями) динамика доходов бюджетов которых подвержена резким непредсказуемым колебаниям в условиях изменения конъюнктуры национального или мирового рынка;

- исторически сложившаяся система взаимодействия органов власти различных уровней [7].

Безусловно, представленный перечень не исчерпывает всего многообразия факторов, влияющих на состав и структуру бюджетной системы, и может быть расширен и дополнен.

В бюджетном законодательстве Российской Федерации не закреплено понятие «бюджетное устройство». Правовое определение бюджетной системы Российской Федерации приводится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ: «бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской

13

Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Всоответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система Российской Федерации включает:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (к ним относятся бюджет Пенсионного фонда России, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (в частности бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования);

- местные бюджеты, в том числе:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

• бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов [1].

Стоит отметить, что в период с 1991 по 2015 год структура бюджетной системы России неоднократно менялась, дополнялась новыми элементами.

Впериод с 1991 по 2000 год бюджетные отношения, в том числе структура бюджетной системы России, регламентировались Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно нормам этого закона, бюджетная система включала:

- республиканский бюджет РСФСР; - республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые,

областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов;

- районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населённых пунктов [7].

14

Обращает на себя внимание тот факт, что бюджеты государственных внебюджетных фондов не рассматривались в качестве звеньев бюджетной системы России, Они были включены в состав бюджетной системы с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ. В отличие от действующей, первая редакция Бюджетного кодекса РФ не определяла виды местных бюджетов. Это объясняется незавершённостью формирования системы местного самоуправления в РФ и неупорядоченностью финансовоэкономических основ её функционирования. После принятия Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Бюджетный кодекс РФ были внесены поправки, конкретизировавшие состав местных бюджетов. Согласно нормам законодательства, все муниципальные образования были наделены полномочиями по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению, утверждению и исполнению собственных бюджетов. В период с 2005 по 2014 год к местным бюджетам относились бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также бюджеты городских

исельских поселений.

В2014 году в Бюджетный кодекс РФ были внесены очередные поправки, в соответствии с которыми перечень местных бюджетов дополнился двумя новыми позициями - бюджеты городских округов с внутригородским делением и бюджеты внутригородских районов. Эти изменения также обусловлены совершенствованием системы местного самоуправления и появлением в законодательстве новых видов муниципальных образований.

По данным Министерства финансов РФ, через бюджеты бюджетной системы РФ ежегодно осуществляется перераспределение около 37 - 38% валового внутреннего продукта, что сопоставимо со значениями аналогичного показателя ряда экономически развитых стран. Стоит отметить, что во многих государствах его значение намного выше и достигает 50% валового внутреннего продукта (например, в скандинавских странах) [7].

15

Согласно Бюджетному кодексу РФ, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Назначение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования состоит в исполнении расходных обязательств субъекта РФ.

Местные бюджеты предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Бюджетным кодексом РФ установлен запрет на формирование органами государственной и органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств.

Бюджетным кодексом РФ введено понятие консолидированного бюджета. Под консолидированным бюджетом понимается свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Следует отметить, что прогноз консолидированного бюджета и отчёт об его исполнении не имеют статуса правового акта.

Разработку прогноза консолидированного бюджета осуществляют финансовые органы. Этот документ составляется в аналитических целях, в частности для оценки предполагаемого объёма бюджетных средств, мобилизуемых на соответствующей территории, и пропорций их распределения между бюджетами. Данные отчёта об исполнении консолидированного бюджета РФ используются для экономического анализа, в том числе проводимого в целях международных сопоставлений. Данные отчёта об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ служат информационной базой оценки тенденций формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, определения условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, оценки налогового потенциала в целях расчёта дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и др.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ организована и функционирует на основе 13 принципов.

16

Стоит отметить, что за период 1991 - 2015 гг. количество и перечень принципов бюджетной системы России неоднократно менялись. Например, в соответствии с законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» бюджетная система основывалась на 5 принципах, к которым относились единство, самостоятельность, гласность, реальность и полнота бюджетов.

В соответствии с первой редакцией Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывалась на 10 принципах.

Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ был введён принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Необходимость его законодательного закрепления была обусловлена следующими обстоятельствами. В 1990 гг. - начале 2000 гг. система финансовых отношений между публично-правовыми образованиями характеризовалась неупорядоченностью и преобладанием субъективного подхода в вопросах разграничения источников доходов и бюджетноналоговых полномочий, а также предоставления межбюджетных трансфертов. Поскольку подобная система бюджетных отношений не содействовала созданию стимулов для укрепления доходной базы, развитию налогового потенциала и оптимизации расходов, а также усиливала диспропорции территориального развития, было принято решение об установлении единообразных подходов к формированию доходов, расходов бюджетов и организации межбюджетных отношений. В целях гарантирования соблюдения единых правил и требований перечень принципов бюджетной системы был дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

Принципы единства кассы и подведомственности расходов бюджетов были введены в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ. До вступления в силу указанного закона единство кассы рассматривалось как принцип исполнения бюджета, содержание которого излагалось в соответствующем разделе Бюджетного кодекса РФ. Введение принципа подведомственности расходов бюджетов обусловлено упорядочением системы отношений между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ допускалось

17

получение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств получателем бюджетных средств от нескольких распорядителей. Кроме того, Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ были внесены изменения в формулировки ряда принципов и их названия.

Рассмотрим содержание принципов бюджетной системы РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ [1].

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчётности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учёта и составления бюджетной отчётности бюджетов бюджетной системы РФ и казённых учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ [1].

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий [1].

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

18

-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;

-право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления

в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

-недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух

иболее бюджетов бюджетной системы РФ, за счёт средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

-право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

-недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или)

законодательства о налогах и сборах, законодательства о других

19

обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов [1].

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объёма, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными [1].

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объёме отражаются в соответствующих бюджетах [1].

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учёту средств бюджетов. Иными словами, принцип требует сбалансированность поступлений в бюджет и выплат из бюджета.

Принцип сбалансированности бюджета не запрещает утверждать и исполнять бюджет с дефицитом. При этом уполномоченные органы

20

обязаны соблюдать ограничения на предельно допустимый размер дефицита бюджета, установленные Бюджетным кодексом РФ, и стремиться к его минимизации [1].

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает,

что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из обеспечения экономности и (или) результативности. При этом под экономностью понимается достижение заданного результата при минимизации затрат, результативность трактуется как достижение максимального результата при заданных затратах [1]

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает недопустимость увязки расходов с определёнными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.

При этом Бюджетным кодексом РФ установлены исключения из данного правила. Так, его действие не распространяется:

—на субвенции и субсидии, полученные из других бюджетов бюджетной системы РФ;

—средства целевых иностранных кредитов (заимствований);

—добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан;

—расходы бюджета, осуществляемые в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

—расходы бюджета, осуществляемые за пределами территории РФ;

—отдельные виды неналоговых доходов, предлагаемые к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

—расходы бюджета, осуществляемые в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов [1].

Принцип прозрачности (открытости) раскрывается в двух аспектах.

Во-первых, содержит требование об обеспечении открытости информации

оходе бюджетного процесса. Обязательной публикации подлежат проекты бюджетов, утверждённые бюджеты, отчёты об исполнении и другая информация, раскрывающая состояние общественных финансов. Вовторых, принцип означает стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости

21

показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Принцип достоверности бюджета означает надёжность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчёта доходов и расходов бюджета.

Безусловно, неотъемлемым условием достоверности расчётов показателей бюджета является применение обоснованных методик прогнозирования и планирования, а также учёт тенденций социальноэкономического развития, влияющих на формирование бюджетов в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе. Например, к макроэкономическим параметрам, принимаемым во внимание при составлении проекта федерального бюджета на очередной год и плановый период, относятся величина и темп роста валового внутреннего продукта, объём инвестиций, курс доллара, цена на нефть марки Urals на мировом рынке, уровень инфляции и др.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включённым в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ,

22

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации [1].

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счёта бюджета. Исключение составляют два типа операций:

—операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии

снормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами за пределами указанных территорий;

—операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством РФ [1].

Соблюдение принципов бюджетной системы всеми участниками бюджетного процесса является основой обеспечения устойчивости бюджетной системы, законности исполнения бюджета и эффективности бюджетной политики.

1.3 Формирование бюджетов: источники доходов и направления использования средств

Бюджеты бюджетной системы РФ имеют определенные источники формирования доходов и направления использования средств. Так, согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ: «Доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета» [1].

С экономической точки зрения доходы бюджета - это основа финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления. Экономическое назначение доходов бюджетов раскрывается в двух аспектах: во-первых, необходимость формирования финансовой основы органов государственной власти (местного самоуправления), обеспечивающей своевременное и полное исполнение бюджетных обязательств; во-вторых, регулирование пропорций воспроизводственного процесса. Пропорции первичного распределения доходов между субъектами экономических отношений не являются

23

оптимальными и требуют корректировки. Одним из механизмов подобной корректировки является налоговой механизм - основной метод мобилизации доходов в бюджеты бюджетной системы. Изъятие части доходов, полученных субъектами воспроизводственного процесса, позволяет регулировать экономическую активность, соотношение между объёмами сбережения и потребления, структуру накоплений и компенсировать социальноимущественное неравенство (разрыв уровня доходов наиболее и наименее обеспеченных слоев населения).

Теоретически налоговые поступления должны являться основой формирования доходов бюджетов. На практике это теоретическое положение соблюдается только отчасти - в отношении структуры доходов консолидированного бюджета государства. Исследование бюджетов публично-правовых образований даёт другие результаты. Например, в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетов немалый (в ряде случаев преобладающий) удельный вес занимают безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ. В последние годы в федеральном бюджете на долю налоговых доходов приходится около 52 - 54%, неналоговые доходы занимают 44 - 46 % общего объёма доходов бюджета. Особенности структуры доходов федерального бюджета в значительной степенью объясняются экспортной ориентированностью экономики РФ и получением значительных доходов от внешнеэкономической деятельности [7].

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются за счёт налоговых доходов; неналоговых доходов; безвозмездных поступлений. Наряду с Бюджетным кодексом РФ правовой основой формирования доходов бюджетов являются федеральное законодательство о налогах и сборах, включая Налоговый кодекс РФ, федеральное законодательство о неналоговых платежах, нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы предоставления межбюджетных трансфертов. Кроме того, отдельные вопросы формирования доходов региональных и местных бюджетов регулируются региональным бюджетным и налоговым законодательством и муниципальными правовыми актами.

24

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, к неналоговым доходам бюджетов относятся:

1)доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2)доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней);

3)доходы от платных услуг, оказываемых казёнными учреждениями;

4)средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

5)средства самообложения граждан;

6)иные неналоговые доходы.

Отметим, что в доходы бюджетов от использования и продажи государственного (муниципального) имущества не зачисляются средства от использования (продажи) имущества автономных и бюджетных учреждений, государственных (муниципальных) предприятий, а также имущества, находящегося в федеральной собственности и используемого в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства". Более подробно состав доходов бюджетов от использования имущества раскрыт в ст.42 Бюджетного кодекса РФ. Порядок зачисления в бюджеты бюджетной системы средств, полученных в виде штрафов и иных сумм принудительного взыскания, установлен ст. 46 Бюджетного кодекса РФ.

К безвозмездным поступлениям относятся:

— дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

25

—субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

—субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов

РФ;

—иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

—безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Бюджетным кодексом РФ дано понятие собственных доходов бюджетов. В соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относят налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления за исключением субвенций. Собственные доходы служат финансовой основой исполнения обязательств, связанных с исполнением собственных полномочий публично-правового образования. Субвенции являются источником финансового обеспечения переданных (делегированных) государственных полномочий. Более подробно вопросы межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов раскрыты в 3 разделе монографии

Формирование доходов осуществляется на основе разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ. Разграничение доходов предусматривает установление для бюджетов бюджетной системы стабильных нормативов отчислений от налогов и неналоговых платежей на бессрочный период. В Бюджетном кодексе РФ дан перечень налогов и неналоговых доходов, зачисляемых в бюджеты бюджетной системы РФ, с указанием нормативов отчислений. В данный перечень входят все виды налоговых доходов (за исключением отменённых налогов) и преобладающая часть видов неналоговых доходов.

При этом региональные налоги в полном объёме зачисляются в бюджеты субъектов РФ, местные налоги - в бюджеты муниципальных образований. Наряду с Бюджетным кодексом РФ, разграничение доходов может закрепляться законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. В частности, субъекты РФ вправе установить для

местных бюджетов единые нормативы отчислений от налогов,

26

подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Более подробно вопросы бюджетного регулирования раскрыты в 2 разделе монографии.

Наряду с доходами инструментом регулирования социальноэкономического развития являются расходы бюджета. В частности, при помощи расходов бюджета происходит перераспределение доходов в межтерриториальном аспекте (путём предоставления межбюджетных трансфертов) и секторальном срезе (между различными сферами экономики - посредством предоставления бюджетных инвестиций и субсидий юридическим

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ: «Расходы бюджета - это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета».

С экономической точки зрения расходы бюджета могут быть рассмотрены как денежные средства, используемые органами власти (органами местного самоуправления) на цели финансового обеспечения целей и задач их деятельности, или в соответствии с другой формулировкой - на финансовое обеспечение общественных потребностей. Назначение расходов бюджетов состоит в финансовом обеспечении функций государства (органов местного самоуправления) и государственных (муниципальных) услуг, а также прямом и косвенном регулировании воспроизводственного процесса.

Выполнение государственных (муниципальных) функций и предоставление услуг может рассматриваться как производство благ. В соответствии с теорией сектора государственного управления государство (муниципальные образования) предоставляют обществу чистые общественные блага и смешанные блага.

К чистым общественным благам относятся внешнеполитическая и внутренняя государственная безопасность, судопроизводство, благоустройство территорий, например, уличное освещение. Примерами смешанных благ являются услуги социально-культурной сферы - образование, здравоохранение, социальное обслуживание, организация досуга и отдыха и др. Эволюция бюджетных систем государств показывает, что по мере развития и усложнения рыночных отношений

27

возрастает роль государства в регулировании социально - экономических процессов и, следовательно, доля расходов на финансовое обеспечение этих функций и задач. На современном этапе в структуре расходов бюджетов различных государств преобладают расходы социального характера, в то время как удельный вес ассигнований на финансовое обеспечение административных функций, обороны и национальной безопасности снижается по сравнению с показателями первой половины XX века. Во многих учебных и научных изданиях ставится вопрос об экономически обоснованном уровне расходов бюджетов (иными словами - степени вмешательства государства в регулирование экономики), о методологии и технологии выбора приоритетных направлений расходования бюджетных средств. Несмотря на многочисленность исследований по данной проблематике, теории которая могла бы достаточно дать однозначный и достаточно обоснованный ответ на поставленные вопросы, не существует. Многие учёные полагают, что роль государства в перераспределении ВВП зависит от широкого круга факторов и индивидуальна для конкретно взятой страны в зависимости от уровня её социально-экономического развития, стадии экономического цикла, демографических тенденций и иных факторов.

В РФ состав и структура расходов бюджетов бюджетной системы определяются разграничением полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также приоритетами социально-экономической и бюджетной политики.

Структура расходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов отражает социальную направленность бюджетной политики РФ. Так, в 2014 году доля расходов, учитываемых по разделу «Социальная политика», составила около 31 %. Второе место в структуре расходов бюджетов бюджетной системы РФ заняли расходы по разделу «Национальная экономика» - (16,7%), третье - расходы на образование (11,1%) [7].

Таким образом, рассмотрев в данном разделе монографии основные подходы к сущности бюджета и бюджетной системы, далее остановимся подробнее на вопросах бюджетного регулирования в РФ.

28

Библиографический список к разделу

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации : ФЗ от 31.07.1998 № 145

–ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

2.Бюджетная система РФ : учебник / под ред. М.В. Романовского. М. : Кнорус, 2007.

3.Бюджетная система России : учебник / под ред. Г. Б. Поляка. М. : ЮНИТИ – ДАНА, 2007.

4.Годин А. М. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / А. М. Годин, И. В. Подпорина, Н. С. Максимова. М. : Дашков и Ко , 2007.

5.Нестеренко Т. Г. Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс // Финансы. 2006. № 4.

6.Парыгина В. А. Бюджетная система России : учебник / В. А. Парыгина, К. Браун, Дж. Э. Стиглиц, А. А. Тедеев, С. И. Мельников. М. : Эксмо, 2006.

7.Соломко И.М., Соломко М.Н.Бюджетная система и бюджетный процесс в РФ. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2015.

8.Тишутина О.И., Соломко М.Н. Региональные бюджеты: вопросы теории и практики. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2011.

9.Финансы: учебник / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2012.

Глава 2 Дискуссионные вопросы сущности бюджетного регулирования

2.1 Понятие и содержание бюджетного регулирования

Обзор научных публикаций показывает, что вопросы бюджетного регулирования, его границ, целей и инструментов не утрачивают актуальность на протяжении последних двух десятилетий. На современном этапе научный интерес к данной проблематике возрастает под воздействием двух обстоятельств. Во-первых, напряжённой экономической ситуации, требующей не только мониторинга со стороны

29

органов управления, но и своевременного вмешательства, позволяющего компенсировать воздействие негативных факторов. Во-вторых, перехода к модели управления, ориентированной на достижение конечных социально и экономически значимых результатов. Применительно к сфере общественных финансов такой подход носит название бюджетирования, ориентированного на результат. За рубежом развитие методологии и практики управления результатами началось в середине ХХ века (например, в США). В Российской Федерации внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется с 2000-х годов. На современном этапе в данном направлении достигнуты определённые успехи, вместе с тем показатели эффективности бюджетных расходов остаются на низком уровне, что свидетельствует о необходимости дальнейших преобразований в сфере управления общественными финансами.

Полагаем, что исследованию современных проблем государственных и муниципальных финансов должно предшествовать рассмотрение теоретических основ бюджетного регулирования. Этому вопросу посвящён данный раздел монографии.

Современное бюджетное законодательство (включая Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним правовые акты) не содержат понятия бюджетного регулирования.

При этом в законе РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», действовавшем до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, содержалось определение бюджетного регулирования. Согласно этому закону, бюджетное регулирование рассматривалось как часть бюджетного процесса и представляло собой «частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами» [2]. Исходя из норм закона, можно сделать вывод, что бюджетному регулированию отводилась роль связующего звена между бюджетами бюджетной системы, обеспечивающему её единство.

Закреплённый в законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» подход к определению бюджетного регулирования получил развитие в научных работах, опубликованных не только в 1990-е годы, но и после вступления в действие Бюджетного

30

кодекса РФ. Например, он раскрывается в работах О. А. Бутаковой, Г. Б. Поляка, М. В. Романовского и ряда других авторов [4, 19]. Необходимость перераспределения обосновывалась территориальной дифференциацией и необходимостью решения проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетов.

Анализ подхода, согласно которому бюджетное регулирование представляет собой перераспределение средств между бюджетами, приводит к следующим выводам. Во-первых, авторы определения отождествляют бюджетное регулирование и межбюджетные отношения. Во-вторых, в предложенном понятии сделан акцент на распределительном свойстве бюджета, реализация которого позволяет компенсировать неравенство в размещении экономических ресурсов путём передачи средств из одного бюджета в другие. Отметим, что распределительный характер признаётся большинством экономистов в качестве основополагающего свойства бюджета.

В современных научных публикациях не менее широко представлен подход, согласно которому бюджетное регулирование является частью (подсистемой) государственного регулирования. Например, по мнению Д. С. Клейменова, бюджетное регулирование – «это процесс государственного влияния на бюджетные отношения, основанный на принципах построения и функционирования бюджетной системы РФ, имеющий целью обеспечение выполнения государством своих функции, а также обеспечение граждан страны необходимым объёмом государственных услуг» [12]. В данном определении бюджетное регулирование рассматривается как регламентируемое законодательством целенаправленное воздействие органов государственной власти на бюджетные отношения.

Е. Б. Дуплинская понимает под бюджетным регулированием «разработку мер вышестоящих органов управления по выравниванию доходов бюджетов публично-правовых образований, отстающих в своем социально-экономическом развитии по объективным причинам» [8]. В предложенном определении акцент также сделан на управленческие действия со стороны органов государственной власти либо органов

31

местного самоуправления, ориентированные на корректировку сформировавшихся пропорций бюджетной системы. При этом бюджетное регулирование рассматривается как сложная система, для которой характерно наличие финансовых, юридических и технологических отношений между её субъектами [8].

Системный взгляд на бюджетное регулирование получил наиболее полное отражение в работах Е. Б. Дьяковой. По её мнению, бюджетное регулирование, являясь комплексной категорией, имеет экономическое, правовое, организационное, управленческое и институциональное содержание [9]. Сущность бюджетного регулирования определяется его структурными взаимосвязями с такими категориями, как «система», «управление», «бюджет», «финансы» и другими.

Таким образом, на основе анализа теоретических представлений о сущности бюджетного регулирования могут быть выделены, по крайней мере, три основных подхода:

1.экономический подход, базирующийся на экономическом содержании бюджета и его основном свойстве – перераспределении стоимости;

2.организационно-управленческий подход, основанный на иерархии системы государственного управления и содержании государственного регулирования как компонента управления;

3.системный (комплексный) подход, в соответствии с которым бюджетное регулирование – это сложная категория, сущность которой раскрывается в системе признаков экономического, правового, организационного и иного характера.

Комплексный подход наиболее полно раскрывает содержание бюджетного регулирования и позволяет рассматривать его в системе экономических и иных общественных отношений, возникающих в рамках исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий. Помимо теоретической значимости, системный подход имеет вполне определённое практическое значение и в максимальной степени соответствует современному этапу реформы общественных финансов. Одной из его целей является обеспечение интеграции бюджетного процесса в систему стратегического

32

управления развитием государства, что содействует более эффективному распределению финансовых и иных ресурсов, находящихся в распоряжении государства и направляемых на решение задач общественного характера. Очевидно, что акцент, сделанный на одной из составляющих бюджетного регулирования (экономической, правовой или организационной), напротив, сужает представления о его роли в системе государственного управления, а на практике не позволяет в полной мере реализовать его потенциал.

Внаучной литературе представлены различные подходы к определению бюджетного регулирования.

Всоответствии с первым из них, бюджетное регулирование связано с межбюджетным перераспределением средств при помощи межбюджетных трансфертов, нормативов отчислений налоговых доходов и других инструментов. То есть его объектом выступают параметры региональных и местных бюджетов. В частности, на данном подходе основаны исследования О. А. Бутаковой, Е. Б. Дуплинской, Г. Б. Поляка, О. И. Тишутиной и ряда других авторов.

Согласно второму подходу, границы воздействия бюджетного регулирования определяются несколько шире – как вся совокупность бюджетных отношений. Исходя из норм Бюджетного кодекса РФ, к ним относятся отношения, связанные с формированием доходов и расходов бюджетов, организацией и осуществлением бюджетного процесса, а также

суправлением государственным (муниципальным) долгом [1].

Вработах широкого круга авторов показано, что бюджетное перераспределение не ограничивается рамками общественных финансов. Так, бюджетный механизм позволяет осуществлять перераспределение средств не только между бюджетами, но также между секторами экономики, категориями населения. Подробно эти виды бюджетного перераспределения рассмотрены в научных публикациях Н. А. Истоминой [11].

Многообразие объектов бюджетного регулирования позволяет выделить в его составе несколько блоков (подсистем). Например, по мнению Д. С. Клейменова, бюджетное регулирование включает «межбюджетное регулирование, регулирование правовых основ функционирования бюджетов, документальное регулирование» и другие компоненты [12]. Е.

33

Б. Дьякова рассматривает в качестве одной из подсистем бюджетного регулирования бюджетное регулирование территориального развития, которое в свою очередь включает регулирование доходов; регулирование расходов бюджетов и регулирование межбюджетных отношений [9].

Характерно, что в работах многих авторов приводится «открытый» перечень подсистем (блоков) бюджетного регулирования, включающий указание только на отдельные компоненты и ссылку на наличие других, не рассматриваемых элементов. В частности, объектом многих исследований является межбюджетное регулирование, определяемое как одна из подсистем бюджетного регулирования.

Определение объекта бюджетного регулирования влияет на формулировку его целей, хотя полного соответствия здесь не выявлено. Например, по мнению О. И. Тишутиной, цель бюджетного регулирования заключается в укреплении финансовой самостоятельности территорий и повышении ответственности территориальных органов власти (управления) за принимаемые решения [17]. В работе Е. Б. Дуплинской выделены тактические и стратегические цели бюджетного регулирования. Тактические цели связаны с преодолением вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы и обеспечением эффективности формирования и использования бюджетных средств, то есть касаются управления общественными финансами. В качестве стратегических целей выделены достижение устойчивого экономического роста и удовлетворение потребности населения в общественных благах [8]. Представленные выше точки зрения иллюстрируют два различных подхода к формулировке цели бюджетного регулирования, хотя его объект совпадает. Из изложенного можно сделать вывод, что в более новых исследованиях бюджетное регулирование рассматривается не только в рамках бюджетных отношений, но и в контексте стратегических ориентиров и целей государства.

В современной науке продолжается дискуссия о соотношении финансовой и социально-экономической политики. Едва ли следует отрицать значимость таких целей государственной политики, как обеспечение бюджетной устойчивости в текущем и долгосрочном периоде.

34

Достаточность финансовых ресурсов для исполнения расходных обязательств является обязательным условием для своевременного решения органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них экономических, социальных и иных задач. Необоснованное принятие расходных обязательств (в особенности длящегося характера) либо введение неэффективных налоговых льгот способно углубить проблему бюджетной несбалансированности и усилить долговую нагрузку.

Однако при обеспечении бюджетной устойчивости важны не только достигнутые параметры (размер дефицита бюджета, государственного долга и др.), но и способы решения, при помощи которых система была приведена в желаемое состояние. По мнению многих экономистов, бюджетная устойчивость, достигнутая путём минимизации расходов (в т.ч. имеющих высокое социально-экономическое значение) и усиления налоговой нагрузки на экономику, не способствует экономическому развитию и повышению уровня жизни населения. Решения, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления в сфере доходов, расходов, дефицита бюджета и государственного (муниципального) долга, должны быть согласованы с приоритетами социально-экономического развития. Снижение дефицита бюджета или государственного долга не должно превращаться в самоцель, достижение которой приведет к негативным экономическим последствиям (замедление темпов экономического роста, снижение инвестиционной и предпринимательской активности и т.д.).

Возвращаясь к вопросам бюджетного регулирования, отметим, что каждый из представленных подходов к его определению, структуре и целевой направленности имеет научную и практическую ценность, поскольку отражает тот или иной аспект государственного воздействия на экономику и социальную сферу при помощи бюджетного механизма.

Мы разделяем мнение тех учёных, которые рассматривают бюджетное регулирование в качестве комплексной категории, имеющей свойства системы. На наш взгляд, сущность бюджетного регулирования определяется его признаками как элемента государственного и

35

муниципального управления и особенностями, присущими бюджету как экономической категории.

Содержание бюджетного регулирования раскрывается в совокупности следующих признаков:

–целенаправленность воздействия на определённые сферы общественных отношений;

–иерархичность и самостоятельность каждого уровня власти (управления) в рамках законодательно закреплённых за ним полномочий;

–правовая регламентация всех элементов механизма регулирования;

–согласованность регулирования с другими компонентами процесса управления.

Признаки бюджетного регулирования, позволяющие выделить его в качестве отдельной подсистемы государственного и муниципального регулирования экономики и социальной сферы, следуют из свойств бюджета. В контексте нашего исследования остановимся на двух из них – перераспределительном характере бюджетных отношений и их двойственной природе. Стоит отметить, что если первое свойство признаётся большинством экономистов в качестве основного, то второе является предметом дискуссий в течение нескольких десятилетий. Не углубляясь в их содержание, отметим следующее.

С одной стороны, бюджетные отношения объективны – их возникновение предопределено закономерностями экономического развития общества. С другой стороны, процесс бюджетного перераспределения осуществляется по воле органов государственного (муниципального) управления, при помощи тех форм и инструментов, которые считаются оптимальными с позиций научной концепции и практики государственного управления соответствующего периода. Иными словами, в рамках бюджетного регулирования (то есть целенаправленного использования органами государственной власти и местного самоуправления форм бюджетных отношений, инструментов бюджетного механизма и др.) реализуется перераспределительная функция бюджета, становится возможным влияние на пропорции экономического и социального развития государства.

36

Резюмируя изложенные выше рассуждения, выделим особенности бюджетного регулирования:

–в целях воздействия на экономические и социальные процессы используются методы и инструменты бюджетного механизма;

–корректировка состояния объекта регулирования основывается на перераспределительном свойстве бюджета;

–направленность бюджетного регулирования определяется концепцией финансово-бюджетной политики, в рамках которой обосновываются оптимальные границы вмешательства государства в экономику при помощи бюджетного механизма.

Как было указано выше, мы склонны определять в качестве объекта бюджетного регулирования не только характеристики бюджетов бюджетной системы (доходы, расходы, дефицит, размер государственного или муниципального долга и др.), но и пропорции территориального и отраслевого развития, а также социальные процессы. Анализируя практику применения бюджетного механизма, можно отметить, что его отдельные инструменты используются в целях регулирования рынков, в том числе финансовых. Мы полагаем, что чётко провести грань между объектами бюджетного регулирования достаточно сложно в силу двух причин.

1. Конечной целью государственного регулирования (соответственно, всех его подсистем) является обеспечение достойного уровня жизни населения, а не достижение определённых параметров развития экономики или состояния финансовой системы. Следовательно, регулирование отраслевых или территориальных пропорций экономики не является самоцелью, а носит подчинённый характер по отношению к ориентирам социального характера.

2. Регулирование социальных и экономических процессов неразрывно связано (например, в рамках экономического стимулирования отдельных сфер и видов экономической деятельности осуществляется косвенное регулирование доходов населения, уровня потребления тех или иных благ, их качества, доступности, что в конечном итоге определяет качество жизни).

Проведённый теоретический анализ позволяет предложить следующее определение бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование – это

37

целенаправленное, регламентируемое законодательством и оказываемое в рамках определённой научной концепции воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на их корректировку в соответствии с приоритетами развития государства при помощи бюджетного механизма.

До недавнего времени в качестве субъектов бюджетного регулирования преимущественно рассматривались органы государственной власти. Федеративное устройство России позволяло выделять два уровня бюджетного регулирования – регулирование, осуществляемое федеральными органами государственной власти, и регулирование, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ. Современная система разграничения предметов ведения и бюджетных полномочий даёт основание рассматривать в качестве субъектов бюджетного регулирования органы местного самоуправления. Но, несмотря на достаточно обширный перечень вопросов местного значения, масштабы воздействия органов местного самоуправления на пропорции экономического развития и социальные процессы невелики.

2.2 Классификация бюджетного регулирования

Система бюджетного регулирования является многоуровневой, а её эффективность зависит от обоснованности мер, принимаемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления, а также от согласованности их действий.

Очевидно, что бюджетное регулирование представляет собой сложную систему, которую можно рассматривать с различных позиций.

Сточки зрения объекта воздействия в составе бюджетного регулирования предлагается выделить:

а) межбюджетное регулирование (регулирование межбюджетных отношений);

б) регулирование пропорций и динамики экономического развития; в) регулирование социальной сферы; г) регулирование бюджетной устойчивости.

Сточки зрения субъектного состава бюджетное регулирование включает:

а) бюджетное регулирование, осуществляемое федеральными органами власти;

38

б) бюджетное регулирование, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ;

в) бюджетное регулирование, осуществляемое органами местного самоуправления.

С точки зрения отношения субъекта регулирования к объекту полагаем возможным выделить:

а) внешнее бюджетное регулирование; б) бюджетное саморегулирование.

Например, внешнее регулирование в отношении бюджетов субъектов РФ осуществляет федеральный центр. В то же время органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно воздействуют на динамику формирования собственных бюджетов, обеспечивая при этом их сбалансированность и эффективность использования бюджетных средств на цели проведения социальной и экономической политики. При этом в рамках внешнего регулирования осуществляется не только прямое непосредственное воздействие, проявляющееся в предоставлении бюджетных средств в той или иной форме. Внешнее регулирование может заключаться в установлении норм, правил, целевых ориентиров, ответственности за их нарушение и т.д.

Аналогичным образом можно рассмотреть, как осуществляется внешнее регулирование и саморегулирование в отношении бюджетов муниципальных образований.

Опираясь на первую из предложенных классификаций, кратко охарактеризуем содержание основных элементов бюджетного регулирования.

Мы разделяем точку зрения, согласно которой межбюджетные отношения занимают основополагающее место в системе общественных финансов. Независимо от типа государственного устройства, практически в любом государстве существует разделение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. В исследованиях широкого круга российских и зарубежных экономистов обосновано, что децентрализованный подход к управлению (и в том числе к предоставлению общественных благ) имеет множество преимуществ по сравнению с централизованным. [13]

39

Кроме того, во всех странах мира имеет место более или менее выраженная территориальная дифференциация. Как показывают многочисленные исследования в этой сфере, основными источниками различий являются природный и агломерационный факторы. [14]

Разделение полномочий требует разграничения финансовых ресурсов между уровнями управления. Неоднородность экономических условий развития территорий обусловливает необходимость горизонтального перераспределения бюджетных средств.

Указанные выше обстоятельства являются объективной основой возникновения и формирования межбюджетных отношений. Система разграничения полномочий, доходов и их перераспределения не складывается стихийно, но напротив, требует целенаправленных действий со стороны органов управления, то есть регулирования межбюджетных отношений.

Исходя из экономического назначения межбюджетных отношений, можно отметить, что их регулирование является базовым компонентом в системе бюджетного регулирования. Обоснованное разграничение и распределение доходов между бюджетами позволяет не только обеспечить вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы

ипосредством этого сократить диспропорции территориального развития, но и усилить мотивацию региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления к развитию экономического потенциала

иукреплению финансовой основы своей деятельности. Разграничение полномочий и источников их финансового обеспечения создаёт основу для проведения публично-правовыми образованиями самостоятельной экономической и социальной политики и осуществления бюджетного регулирования экономики и социальных процессов, а также регулирования параметров собственного бюджета.

Масштабы перераспределения бюджетных средств в процессе регулирования межбюджетных отношений могут быть проиллюстрированы следующими данными. В 2012 – 2015 гг. в среднем

40

около 10% средств федерального бюджета передавалось в бюджеты субъектов РФ в форме межбюджетных трансфертов. Расходы на предоставление межбюджетных трансфертов составляют не менее 20 – 25% общего объёма средств региональных бюджетов. При этом в качестве инструмента регулирования межбюджетных отношений субъектами РФ активно используется механизм замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц. Передача части доходов от НДФЛ наряду с межбюджетными трансфертами обеспечивает перераспределение бюджетных средств в пользу бюджетов муниципальных образований.

Система регулирования межбюджетных отношений включает разнообразные инструменты, которые более подробно рассматриваются в следующем разделе.

Масштабы и формы государственного регулирования экономики, в том числе осуществляемого посредством использования бюджетного механизма, относятся к числу дискуссионных вопросов, представляющих не только теоретический, но и практический интерес.

Анализ структуры расходов бюджетов (расходы являются одним из инструментов бюджетного регулирования) свидетельствует, что регулированию экономики традиционно уделяется меньшее внимание, чем регулированию социальной сферы. Например, в 2012 – 2015 гг. доля расходов социального характера (социальная политика, образование, здравоохранение) составляла более трети средств федерального бюджета. Удельный вес расходов по разделу «Национальная экономика» варьировался в пределах 12 – 16 %. Более высокое значение показателя отмечалось в периоды экономической нестабильности, когда Правительством РФ реализовывались меры антикризисного характера. На региональном уровне ситуация неоднозначна. На рисунке 1 представлены данные, характеризующие долю расходов по разделу «Национальная экономика» в общем объёме средств региональных бюджетов.

41

современном этапе субсидии и другие поступления из бюджетов не являются доминирующим видом финансовых ресурсов не только для коммерческих, но и для целого ряда некоммерческих организаций. Таким образом, активное вмешательство органов государственного управления в деятельность организаций, предполагающее прямое бюджетное финансирование, противоречит принципам рыночной либо смешанной экономики. Существует точка зрения, согласно которой государственная поддержка экономики часто оказывается неэффективна и скорее препятствует развитию предпринимательства, чем содействует этому. Стоит отметить наличие противоположного взгляда на проблему государственного вмешательства в экономику, в соответствии с которым бюджетная политика, ориентированная на стимулирование инвестиционной и предпринимательской активности является оптимальным методом преодоления экономической нестабильности. [10]

В современных научных исследованиях нередко обосновывается справедливость тезиса, сформулированного Дж. М. Кейнсом, согласно которому активная бюджетная политика, предусматривающая значительный объём государственных инвестиций, способна дать импульс развитию экономики. [16]

По мнению ряда экономистов, третьей причиной низкой доли расходов на поддержку национальной экономики и недостаточно активного государственного регулирования этой сферы является недостаток бюджетных средств. В условиях ограниченности доходов публичноправовые образования, как правило, отказываются от расходов на развитие экономики. Прежде всего, подобная инвентаризация затрагивает расходы инвестиционного характера. В напряжённых экономических условиях сокращение инвестиционных расходов нередко представляется единственным серьёзным резервом экономии. Хотя подобная мера позволяет решить проблему сбалансированности бюджета и высвободить средства для исполнения первоочередных социальных обязательств, в долгосрочном периоде политика ограничения инвестиций даёт отрицательный эффект.

Основными инструментами регулирования экономического развития,

43

основанными на использовании бюджетного механизма, являются субсидии, бюджетные инвестиции (включая вклады в уставный капитал организаций, создание объектов инженерной, коммунальной и иной инфраструктуры и др.), гранты, государственные гарантии, бюджетные кредиты, налоговые льготы.

Бюджетное законодательство РФ не предусматривает разветвлённой системы бюджетного кредитования организаций. Бюджетный кодекс РФ допускает предоставление кредитов юридическим лицам только в двух исключительных случаях:

―за счёт средств целевых иностранных заимствований;

―в целях закупки и доставки топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (источником кредитования служат средства региональных бюджетов).

На наш взгляд, бюджетное кредитование в целях закупки и доставки топлива в населённые пункты со сложными климатическими условиями и ограниченным сроком завоза грузов имеет в большей степени социальное значение и не связано с экономической поддержкой отраслей либо стимулированием предпринимательской активности.

Хотя прямое бюджетное кредитование имеет ограниченное применение

впрактике бюджетного регулирования РФ, действующим бюджетным законодательством предусмотрены механизмы государственной поддержки организациям в привлечении ресурсов на заёмной основе. К ним относится предоставление государственных гарантий и субсидирование процентных ставок по кредитам, полученных в кредитных организациях.

Приоритетным направлением развития государства и его отдельных территорий является обеспечение достойного уровня жизни населения. Достижение этого приоритета осуществляется через систему разнообразных мер государственной политики, в том числе связанных с использованием бюджетного механизма.

На наш взгляд, бюджетное регулирование социальной сферы включает:

―регулирование уровня доходов населения посредством налоговых инструментов и социальной помощи;

44

― регулирование объёмов и качества услуг социальной сферы путём финансового обеспечения их предоставления.

Рассматривая следующий элемент бюджетного регулирования – регулирование бюджетной устойчивости, необходимо раскрыть суть самого понятия «бюджетная устойчивость». В научной литературе представлено более 10 различных определений бюджетной устойчивости, приведём некоторые из них (табл. 1).

Таблица 1 – Определение понятия «бюджетная устойчивость»

45

Во многих работах бюджетная устойчивость отождествляется с достаточностью бюджетных средств для полного и своевременного исполнения бюджетных обязательств в условиях поддержания экономически безопасного уровня долговой нагрузки. При этом многими авторами сделан акцент на двух принципиальных моментах: комплексный характер бюджетной устойчивости и зависимость её уровня от широкого круга внутренних и внешних факторов. В ряде работ бюджетная устойчивость рассматривается как система и, следовательно, наделяется свойствами, присущими любой экономической системе.

На современном этапе разработано множество подходов, методик и

46

показателей оценки бюджетной устойчивости как государства в целом, так и отдельных регионов и муниципальных образований. При этом существуют индикаторы бюджетной устойчивости, признаваемые большинством экономистов – уровень дефицита бюджета и государственного долга. В исследовании Е. Л. Горюнова, Л. Котликоффа, С. Г. Синельникова – Мурылева показано, что значения данных показателей в РФ ниже, чем во многих экономически развитых и развивающихся странах. [5] Вместе с тем, сравнительно невысокий уровень дефицита бюджета и государственного долга не является достаточным условием сохранения бюджетной устойчивости в перспективе. Данный тезис подтверждается результатами моделирования бюджетного разрыва, полученными указанными учёными. [5]

Анализ состояния общественных финансов субъектов РФ также свидетельствует о существовании высоких рисков потери бюджетной устойчивости. Индикаторами данной проблемы является замедление темпов роста налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов (в ряде субъектов РФ отмечается снижение этого показателя), сопровождаемое ростом расходов бюджета, дефицита бюджетов, величина которого приближается к максимально допустимой, увеличение долговой нагрузки на региональные бюджеты. Кроме того, следует отметить наличие рисков, связанных со структурой долга по источникам привлечения и срокам погашения.

Изложенные выше обстоятельства объясняют повышенное внимание органов государственной власти к вопросам регулирования бюджетной устойчивости. Исходя из иерархии приоритетов социальноэкономического развития, можно сделать вывод о подчиненной роли управления бюджетной устойчивости в системе бюджетного регулирования. Вместе с тем преуменьшать значение этого элемента бюджетного регулирования также не стоит, так как низкий уровень бюджетной устойчивости препятствует эффективному перераспределению бюджетных средств в территориальном и межотраслевом аспекте, а также реализации мер по социальному обеспечению населения. По мнению ряда авторов, например В. С. Сульженко, макроэкономическое содержание

47

бюджетной устойчивости заключается именно в способности финансовой системы эффективно перемещать финансовые ресурсы между секторами экономики. [16]

В «Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года», «Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» и в аналогичных документах, принятых на уровне субъектов РФ обеспечение бюджетной устойчивости рассматривается как неотъемлемое условие всех преобразований в бюджетной системе.

Поскольку уровень бюджетной устойчивости (как текущей, так и долгосрочной) определяется совокупностью характеристик бюджета, её регулирование представляет собой процесс воздействия на динамику и структуру доходов и расходов бюджета, размер и уровень его дефицита, объём и структуру государственного (муниципального) долга, их корректировку.

Анализ федеральных и региональных правовых актов, а также научных публикаций позволяет выделить основные направления регулирования бюджетной устойчивости:

―долгосрочное бюджетное прогнозирование, позволяющее определять тенденции формирования бюджетов на длительную перспективу;

―анализ бюджетных рисков;

―проведение консервативной долговой политики, предполагающей отказ от наращивания долговых обязательств и оптимизацию структуры долга с целью минимизации расходов на его обслуживание;

―укрепление доходной базы бюджетов, снижение зависимости региональных и местных бюджетов от безвозмездных поступлений из других бюджетов;

―формирование бюджетных резервов (на федеральном и региональном уровнях), эффективное управление ими и рациональное использование;

―повышение эффективности расходов бюджетов, в т.ч. благодаря использованию программно-целевого метода управления бюджетными средствами и его совершенствованию и др. [3, 16, 20]

48

Обзор направлений регулирования бюджетной устойчивости еще раз доказывает наличие тесной связи между всеми компонентами системы бюджетного регулирования. Низкая результативность одного из них снижает положительный эффект других.

В заключение теоретического исследования сделаем краткие выводы. Понятие бюджетного регулирования подробно рассмотрено в

современной научной литературе. Обзор источников показывает, что в большинстве случаев бюджетное регулирование отождествляется с межбюджетными отношениями и в частности с методами решения проблемы вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. На наш взгляд, подобный подход позволяет только частично раскрыть содержание бюджетного регулирования.

Наряду с регулированием финансовых отношений между публичноправовыми образованиями и корректировкой показателей их бюджетов, бюджетных механизм обеспечивает перераспределение средств в межотраслевом и социальном срезе. Активное применение разнообразных бюджетных инструментов, в числе которых субсидии, бюджетные инвестиции, гранты, налоговые льготы, в системе государственного воздействия на социальные и экономические процессы позволяет выделить такие элементы бюджетного регулирования, как бюджетное регулирование экономики и бюджетное регулирование социальной сферы.

Независимо от уровня социально-экономического развития государства или территории и состояния его общественных финансов в числе приоритетных задач органов государственной власти (органов местного самоуправления) остаётся обеспечение бюджетной устойчивости в текущем и долгосрочном периоде. Полагаем, что реализация мер по минимизации рисков потери бюджетной устойчивости также является компонентом бюджетного регулирования.

На протяжении последнего столетия не прекращаются дискуссии по поводу целесообразности бюджетного регулирования и его допустимых границах. Наиболее сложным вопросом остаётся обоснованность вмешательства государства в развитие экономики, формы и объёмы оказания бюджетной поддержки.

49

Библиографический список к разделу

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 31.07.1998 № 145–ФЗ

//СПС «КонсультантПлюс».

2.Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от10.10.1991 № 1734-1 // СПС «КонсультантПлюс».

3.Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года : распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р // СПС «Гарант».

4.Бутакова О. А. Бюджетное регулирование в Российской Федерации // Аваль. 2005. № 2 (апрель – июнь). С. 14 – 16.

5.Горюнов Е. Л. Теоретические основы бюджетного разрыва как показателя долгосрочной фискальной устойчивости и его оценка для России / Е. Л. Горюнов, Л. Котликофф, С. Г. Синельников – Мурылев. – М. : Изд-во Института Гайдара, 2015. 60 с.

6.Греков И. Е. Обоснование ключевых параметров бюджетной и денежно-кредитной политики как целереализующих институтов повышения эффективности общественного развития. Автореферат дисс. на соискание учён. степ. д-ра экон. наук. Орёл. 2010. URL: http:// www.ostu.ru (дата обращения: 20.07.2014).

7.Доронина Т. В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов. Дисс. на соискание учён. степ. канд. экон. наук. М., 1999.

8.Дуплинская Е. Б. Оценка результативности бюджетного регулирования в условиях модернизации публичного управления. Автореферат дисс. на соискание учён. степ. канд. экон. наук. Новосибирск. 2011. 20 с.

9.Дьякова Е. Б. Концептуальные основы бюджетного регулирования территориального развития в Российской Федерации // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2011. № 4 (28). URL: http://uecs.mcnip.ru. (дата обращения: 12.07.2014).

10.Заключение Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год.

11.Истомина Н. А. О бюджетном перераспределении и его роли в социально-экономическом развитии регионов // Финансы и кредит. 2013. № 11 (539). С. 12 – 19.

50

12.Клейменов Д. С. Механизм межбюджетного регулирования как часть системы бюджетных отношений // Теория и практика общественного развития. 2012. № 6. С. 192 – 194.

13.Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России. Автореферат дисс. на соискание учен. степени д-ра экон. наук:08.00.10. М., 2012. 44 с.

14.Соболева Г. В., Попова И. Н. Стимулирование экономического развития регионов средствами бюджетной и налоговой политики / Г. В. Соболева, И. Н. Попова // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5. Экономика. 2014. № 1. С. 5 – 26.

15. Соломко М. Н. Теоретические подходы к определению бюджетного регулирования // European Social Science Journal. 2014. № 8-2 (47). С. 454-461

16.Сульженко В. С. Обеспечение устойчивости бюджетной системы РФ в условиях институциональных преобразований. Дисс. на соискание учён. степ. канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2014.

17.Тишутина О. И. Совершенствование методов бюджетного регулирования в регионе. Автореферат дисс. на соискание учён. степ. канд. экон. наук. Хабаровск. 1999. 24 с.

18.Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. 1168 с.

19.Финансы: учебник / под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ – ДАНА. 2010. 607 с.

20.Шахова Г. Я. Долгосрочная устойчивость бюджетной системы / Г. Я. Шахова, П. Г. Крадинов, П. Л. Маненок // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2012. № 4. С. 5 – 18.

21.Шевченко И. К. Управление социально-экономическим развитием региона: разработка мер повышения бюджетной устойчивости / И. К. Шевченко, Ю.В. Развадовская // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2013. № 4 (24). С. 188 – 193.

22.Яшина Н. И. Совершенствование методологии определения бюджетной устойчивости субъектов РФ: два подхода к оценке в современных социально-экономических условиях / Н. И. Яшина, Е. В. Поющева, Н. Н. Прончатова – Рубцова // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих учреждениях. 2013. № 9 (321). С. 37 – 46.

23.URL : http://www.roskazna.ru

51

Глава 3 Регулирование межбюджетных отношений в РФ

3.1 Необходимость и основные задачи регулирования межбюджетных отношений

Одним из приоритетных направлений развития общественных финансов на современном этапе является совершенствование регулирования межбюджетных отношений.

На наш взгляд, регулирование межбюджетных отношений можно определить как основанный на действующем бюджетном законодательстве комплекс мер, направленных на корректировку пропорций распределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы.

Цель и задачи регулирования межбюджетных отношений предопределены экономическим назначением межбюджетных отношений, характером первоочередных социально-экономических проблем и приоритетами развития страны (региона).

Нередко в качестве основной цели регулирования межбюджетных отношений называют достижение оптимального уровня бюджетной децентрализации либо минимизацию дисбалансов территориального развития. Мы придерживаемся более широкого подхода, основанного на сущности и понятии межбюджетных отношений. Согласно Бюджетному кодексу РФ, межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Это определение нередко становится предметом критики со стороны экономистов, полагающих, что оно раскрывает суть межбюджетных отношений исключительно с правовой точки зрения и не отражает их свойства как экономической категории. На наш взгляд, данное понятие точно определяет предмет межбюджетных отношений, которым являются процессы, связанные с формированием и использованием средств бюджетов бюджетной системы в ходе взаимодействия публичноправовых образований. Территориальные единицы любого государства осуществляют свои бюджетные полномочия, основываясь на установленном законодательством балансе единства и самостоятельности. Модели бюджетного федерализма различаются по степени бюджетной автономии субъектов федерации и муниципальных образований, однако ни

52

в одной стране мира региональные и местные бюджеты не являются абсолютно независимыми от решений, принимаемых органами управления вышестоящего уровня, и финансовых потоков, возникающих в ходе их реализации.

Поскольку межбюджетные отношения охватывают значительную часть процессов, возникающих в ходе образования и расходования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов, то цель регулирования межбюджетных отношений может быть сформулирована следующим образом. Целью регулирования межбюджетных отношений является повышение эффективности управления общественными финансами, в свою очередь обеспечивающее высокое качество общественных благ и создающее основу для экономического роста. Наличие вертикали государственного управления и разграничение полномочий между её уровнями требует эффективного управления средствами бюджетов всех публично-правовых образований. Бюджетная система любого государства характеризуется тесными связями между всеми её элементами. Ретроспективный анализ бюджетной системы РФ и оценка её состояния на современном этапе иллюстрирует данное свойство. Существенные разрывы в уровнях бюджетной обеспеченности муниципальных образований и недостаток бюджетных средств для исполнения первоочередных обязательств приводит к возникновению дополнительных расходов региональных бюджетов. Углубление проблемы дефицита и государственного долга субъектов РФ требует принятия мер со стороны Федерации – предоставление дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, краткосрочных бюджетных кредитов в целях регулирования ликвидности региональных бюджетов, среднесрочных кредитов, замещающих банковские кредиты.

Таким образом, риски несбалансированности местных бюджетов имеют свойство распространять своё действие на бюджеты субъектов РФ. Аналогично напряжённая ситуация с исполнением региональных бюджетов (если проблемы носят массовый характер) влечёт дополнительные риски бюджетной устойчивости Федерации в целом.

Не в меньшей степени проявляется негативное воздействие кризисных

53

тенденций, возникших на федеральном уровне, на состояние бюджетов субъектов РФ. Это объясняется несколькими причинами, в том числе ролью безвозмездных поступлений из федерального бюджета в формировании доходов бюджетов субъектов РФ. В 2013 – 2015 гг. межбюджетные трансферты из федерального бюджета составляли порядка 18% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Учитывая существенную дифференциацию субъектов РФ по показателям валового регионального продукта и налогового потенциала, отметим, что для целого ряда регионов зависимость от безвозмездных поступлений из федерального бюджета заметно выше. Таким образом, решения в области регулирования межбюджетных отношений, принимаемые на федеральном уровне, могут оказывать серьёзное влияние на состояние бюджетов субъектов РФ и возможности региональных органов государственной власти исполнять принятые бюджетные обязательства.

Во многих исследованиях обоснован тезис о том, что конъюнктура экономики и прочие внешние по отношению к бюджетной системе факторы являются значимыми, но не единственными источниками риска бюджетной устойчивости. Несбалансированность бюджета, низкие темпы роста доходов либо их снижение могут быть следствием влияния внутренних факторов, в числе которых низкая собираемость налогов и других обязательных платежей, нерациональное распоряжение бюджетными средствами, недостоверное бюджетное планирование, недостаточно высокий уровень финансовой дисциплины и пр.

Субъекты РФ и муниципальные образования различаются по уровню качества управления общественными финансами, однако в каждом публично-правовом образовании в большей либо меньшей степени сохраняются недостатки в механизме формирования финансовых ресурсов и распоряжения ими. Их преодоление требует мер не только со стороны самого публично-правового образования, но и внешнего воздействия, прежде всего оказываемого в рамках регулирования межбюджетных отношений.

Основываясь на правовых актах и научных публикациях, выделим основные задачи регулирования межбюджетных отношений (рисунок 2).

54

Рисунок 2 – Задачи регулирования межбюджетных отношений в РФ

Как следует из представленного на рисунке перечня, наряду с весьма традиционными задачами он включает ещё один пункт – эффективное управление бюджетными рисками. С одной стороны, согласно Бюджетному кодексу РФ публично-правовые образования самостоятельно обеспечивают сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. С другой стороны, действующее законодательство предусматривает широкий круг мер, позволяющих вышестоящим органам управления оказывать содействие нижестоящим органам управления в решении проблем финансово-бюджетного характера.

Для более подробного изучения данной задачи рассмотрим понятие бюджетных рисков и их основные виды.

В отечественных научных публикациях уделено значительное внимание сущности бюджетного риска. Приведём несколько определений.

55

Таблица 2 – Определение понятия «бюджетный риск»

Как следует из анализа представленных определений, большинство авторов отождествляют бюджетные риски с разнонаправленными отклонениями параметров бюджета от утверждённых назначений. В некоторых исследованиях бюджетные риски рассматриваются не только в контексте сбалансированности и устойчивости бюджетов, но и эффективности распределения и использования бюджетных средств. Мы разделяем широкий подход к трактовке бюджетных рисков. Полагаем, что бюджетный риск – это вероятность отклонений показателей бюджета от утверждённых назначений не только с количественной, но и качественной точки зрения, а также временной точки зрения. Последний аспект связан с

56

ритмичностью исполнения бюджета и управлением ликвидностью бюджетных счетов.

В научной литературе рассматриваются различные классификации и виды рисков. Одна из наиболее развёрнутых классификаций представлена в работах В. В. Гамукина (рисунок 3).

Виды бюджетных рисков

Рисунок 3 – Классификация бюджетных рисков по В. В. Гамукину [4]

Во многом разделяя точку зрения В. В. Гамукина, мы полагаем, что к основным бюджетным рискам, возникающим в рамках бюджетной системы, можно отнести риск несбалансированности бюджета, риск неритмичности исполнения бюджета, риск нецелевого использования бюджетных, риск неэффективного использования бюджетных средств.

57

Анализ действующего бюджетного законодательства и практики управления общественными финансами показывает, что в процессе регулирования межбюджетных отношений реализуется комплекс мер, направленных на минимизацию рисков (таблица 3).

Таблица 3 – Роль регулирования межбюджетных отношений в минимизации бюджетных рисков

58

Безусловно, представленные в таблице риски различаются по вероятности возникновения. Например, на современном этапе риск нецелевого использования бюджетных средств существенно ниже, чем в начале 1990-х годов. Риск неритмичности исполнения бюджета, проявляющийся в неравномерности поступлений и выплат в течение года и возникновении временных кассовых разрывов, напротив, остаётся относительно высоким. Долговые риски характеризуются большей вероятностью для субъектов РФ и меньшей – для муниципальных образований. Это связано с тем, что субъекты РФ чаще используют долговой метод финансирования дефицита бюджета в то время, как муниципальные образования более консервативно подходят к вопросу о привлечении средств на возвратной основе.

Представленные в таблице меры по минимизации риска разделены на превентивные и оперативные. К превентивным мерам относятся меры, планируемые на стадии составления проекта бюджета, либо меры, ориентированные на несколько бюджетных циклов. Например, установление единых нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, позволяет расширить доходную базу бюджетов муниципальных образований и благодаря этому предотвратить риски недостатка средств для исполнения расходных обязательств. Поскольку подобные нормативы устанавливаются региональным бюджетным законодательством на неограниченный период с учётом долгосрочных тенденций экономического развития территории, данную меру можно отнести к превентивным.

Оперативные меры предпринимаются в течение финансового года на стадии исполнения бюджета. Они могут носить непосредственно финансовый (предоставление бюджетных средств в форме трансфертов или бюджетных кредитов) либо организационный характер (мониторинг).

Как следует из таблицы, одни и те же меры (соответственно, один и тот же инструмент регулирования) могут способствовать минимизации нескольких видов рисков. Это объясняется взаимозависимостью показателей бюджета и, следовательно, бюджетных рисков.

59

Безусловно, в ходе регулирования межбюджетных отношений может обеспечиваться снижение не только бюджетных, но и других экономических рисков. Например, рисков углубления диспропорций территориального развития, рисков развития кризисных явлений в различных регионах и секторах экономики, риски возникновения и усиления социальной напряженности, снижения уровня жизни и др.

Влияние, оказываемое федеральными органами государственной власти на состояние бюджетов субъектов РФ, не может быть оценено однозначно. По мнению экспертов Рабочей группы по оценке бюджетных рисков при Министерстве финансов РФ, в последние годы региональные бюджетные риски были снижены благодаря регулированию со стороны Федерации. Вместе с тем в докладе Рабочей группы и других источниках отмечается, что решения, принимаемые на федеральном уровне, могут служить (и нередко являлись) источником нестабильности. Это противоречие приводит к выводу о непоследовательности федеральной политики. Решения федеральных органов государственной власти в области налогообложения, социального обеспечения и ряде других сфер влекут возникновение дополнительных расходных обязательств и снижение налоговых поступлений в региональные бюджеты. Обусловленные этим риски несбалансированности и невозможность их эффективного преодоления в рамках саморегулирования требуют корректирующих мер со стороны Федерации.

Регулирование межбюджетных отношений позволяет снизить бюджетные риски только при условии эффективного регулирования. Напротив, низкая эффективность регулирования межбюджетных отношений (неверный выбор инструментов регулирования, несогласованность отдельных мер, их непоследовательность в рамках среднесрочного периода) усиливает бюджетные риски. Приведём несколько примеров.

1.Позднее заключение соглашений о предоставлении целевых межбюджетных трансфертов и их перечисление в конце года создаёт риски ритмичности исполнения бюджета.

2.Несовершенство методик распределения межбюджетных трансфертов

60

(в особенности субсидий) приводит к усилению дифференциации публично-правовых образований, являющихся реципиентами трансфертов, по величине доходов в расчёте на одного жителя.

3.Просчёты в выборе приоритетов софинансирования также может усиливать риски дифференциации социально-экономического развития. Кроме того, вероятна ситуация недостатка средств на решение задач, являющихся более значимыми для публично-правового образования по сравнению с теми, на реализацию которых выделены трансферты.

4.Преобладание нецелевых трансфертов может усиливать риски неэффективного использования средств. Реализация риска связана с отсутствием отчётности и контроля использования нецелевых трансфертов

ивозможностью их нерационального использования. Подобные риски наиболее вероятны для публично-правовых образований с низким качеством управления общественными финансами.

Приведённые примеры иллюстрируют прогнозируемые факторы риска, которые могут быть идентифицированы и оценены на основе ретроспективного анализа и изучения прогнозных и плановых показателей бюджетов. Соответственно, их влияние может быть устранено за счёт оптимизации порядка и методик расчёта и распределения трансфертов, мониторинга состояния бюджетов и т.д. Отметим, что, несмотря на очевидность способов минимизации рисков, они остаются сравнительно высокими для бюджетной системы РФ.

3.2 Тенденции регулирования межбюджетных отношений на современном этапе

Рассмотрев цель и задачи регулирования межбюджетных отношений, охарактеризуем его содержание на современном этапе.

На рисунке 4 представлены субъекты и объекты регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Регулирование межбюджетных отношений основывается на применении инструментов прямого и косвенного воздействия. [7] К инструментам прямого воздействия относятся те, использование которых приводит к образованию денежного потока из одного бюджета в другой.

61

Инструменты косвенного воздействия не предусматривают перераспределения средств между бюджетами, но оказывают воздействие на объёмы и качественную структуру денежных потоков, связанных с предоставлением трансфертов и др.

Рисунок 4 – Субъекты и объекты регулирования межбюджетных отношений

К инструментам прямого воздействия относятся все формы межбюджетных трансфертов, бюджетные кредиты, нормативы отчислений доходов.

Инструменты косвенного воздействия включают соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов; мониторинг соблюдения требований бюджетного законодательства; мониторинг качества управления общественными финансами; мониторинг и проверки эффективности использования целевых межбюджетных трансфертов и др.

Остановимся более подробно на инструментах прямого воздействия. Основным инструментом в системе регулирования межбюджетных

62

отношений являются межбюджетные трансферты. Мировая теория и практика, а также российский опыт регулирования межбюджетных отношений свидетельствуют о многообразии видов межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты классифицируются по назначению, условиям предоставления и использования, особенностям расчёта и распределения, наличию лимитов и другим признакам. [6] Механизм регулирования межбюджетных отношений любой страны предполагает комплексное использование различных видов и форм межбюджетных трансфертов, поскольку каждый из них имеет свои особенности, преимущества и ограничения. Например, в Российской Федерации на протяжении нескольких лет продолжалась дискуссия по поводу оптимального соотношения целевых и нецелевых трансфертов. На современном этапе в системе регулирования межбюджетных отношений на федеральном уровне приоритет отдаётся нецелевым трансфертам (рисунок 5). Это обусловлено несколькими обстоятельствами. Во-первых, необходимостью сокращения горизонтальных дисбалансов, выражающихся в разрыве уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Во-вторых, стремлением к расширению финансовой самостоятельности субъектов РФ даже в условиях, когда немалая часть доходов их бюджетов формируется за счет безвозмездных поступлений из федерального бюджета. Данный аргумент можно связать с преимуществами бюджетной децентрализации. Традиционно к ним относят большую оперативность в принятии решений относительно распоряжения бюджетными средствами и другими ресурсами и лучшую осведомленность региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в вопросах развития соответствующей территории. Регулирование, осуществляемое посредством нецелевых трансфертов, позволяет реализовать данные преимущества, в том числе в субъектах Федерации с невысоким экономическим и налоговым потенциалом.

На рисунке 5 представлена динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ в 2012 – 2015 гг.

63

межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ возросла только на 12,3%). Перечень задач и мероприятий, на финансовое обеспечение которых выделялись иные межбюджетные трансферты, значительно расширился, что связано с политическими, экономическими и другими обстоятельствами. Например, рост объёмов иных межбюджетных трансфертов в 2015 году связан с появлением таких новых направлений, как реализация программ развития дорожной и транспортной инфраструктуры, подготовка к проведению Универсиады и чемпионата мира по футболу.

Единственной формой межбюджетных трансфертов, в отношении которой наблюдалось снижение объёмов выделяемых средств, являются субсидии. Как видно на рисунке 4, за период сумма субсидий уменьшилась почти на 30%. Подобные изменения соответствуют среднесрочным задачам федеральной бюджетной политики по снижению объёмов и доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов, к которым относятся субсидии. В «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса на период до 2013 года» была поставлена задача по совершенствованию механизма софинансирования расходных обязательств субъектов РФ посредством консолидации узкоцелевых субсидий, оптимизации методики распределения, включая условия и критерии предоставления субсидий. Консолидация субсидий должна была привести к снижению их числа, устранению дублирующих направлений и расширению возможностей региональных органов власти по распоряжению полученными субсидиями. В 2013 году Министерством регионального развития РФ был разработан план – график перехода от узкоцелевых субсидий к блочным. Однако задача по консолидации субсидий не была решена ни в 2013 году, ни к настоящему времени. Как отмечается в заключении Счётной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год», причина, по которой консолидация не была проведена, заключается в отсутствии возможности и целесообразности объединения субсидий в условиях действующих подходов к составлению программного бюджета.

Сопоставляя попытки консолидации различных форм межбюджетных

65

трансфертов, отметим, что задача по переходу к единой субвенции была решена более успешно. Вместе с тем масштабы консолидации (единая субвенция составляет менее 3% общей суммы субвенций) нередко становятся объектом критики. По мнению ряда экономистов, единая субвенция не оказывает существенного влияния на уровень самостоятельности субъектов РФ в сфере распоряжения средствами, полученными из федерального бюджета.

Фактически уменьшение объёмов субсидий и их доли в структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета связано с отказом от отдельных направлений софинансирования, в том числе в связи с завершением отдельных программ и проектов.

Данные, представленные на рисунках 6 и 7, позволяют сравнить структуру межбюджетных трансфертов в 2012 и 2015 годах.

Рисунок 6 – Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ в 2012 году, процентов

Рисунок 7 – Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ в 2015 году, процентов

Меры в области оптимизации регулирования межбюджетных отношений, а также управленческие решения, направленные на

66

противодействие рискам развития бюджетной системы, привели к снижению доли субсидий (в 2012 году субсидии являлись доминирующей формой трансфертов) на фоне увеличения удельного веса дотаций и иных межбюджетных трансфертов.

Проведённый анализ позволяет сделать вывод, что задача по совершенствованию структуры межбюджетных трансфертов решена частично. Так, рост объёмов и доли иных межбюджетных трансфертов противоречит среднесрочному ориентиру по их сокращению до минимума и возможному отказу в будущем благодаря более чёткому разграничению полномочий между уровнями власти. Количество видов иных межбюджетных трансфертов, разнообразие целей их предоставления, ежегодная корректировка направлений ставят под сомнение возможность достижения этого ориентира в ближайшей перспективе. При этом мы полагаем, что уменьшение числа иных межбюджетных трансфертов, их величины и доли не должно рассматриваться в качестве основной задачи. Принципиальное значение имеет не название формы трансфертов и число задач, на решение которых выделяются средства. Намного важнее социально-экономический и бюджетный эффект, достигаемый за счёт предоставления трансфертов.

Распределение межбюджетных трансфертов между Федеральными округами оставалось сравнительно стабильным (рисунки 8 – 10). Наибольшая часть межбюджетных трансфертов направлялась в бюджеты субъектов Центрального и Приволжского федеральных округов. Стоит отметить, что эти федеральные округа являются крупнейшими по численности населения. В совокупности на их территории проживает порядка 47% населения Российской Федерации. Сопоставление численности населения и доли в распределении межбюджетных трансфертов по другим федеральным округам показывает отсутствие прямой зависимости между этими показателями. Например, по доле в общем объёме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Северо-Кавказский Федеральный округ занимает четвёртое место, а по численности населения – седьмое.

На распределение межбюджетных трансфертов между федеральными

67

округами влияют различные факторы, включая численность населения, уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, география крупнейших инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное или межрегиональное значение, непредвиденные обстоятельства (например, чрезвычайные ситуации, ликвидация последствий которых требует значительных средств).

Рисунок 8 – Распределение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в разрезе Федеральных округов в 2012 году, процентов

Рисунок 9 – Распределение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в разрезе Федеральных округов в 2013 году, процентов

68

В 2013 году в перечень субъектов, получивших наибольшие объёмы трансфертов, вошли Амурская область и Хабаровский край (9 и 12 место соответственно). Сумма трансфертов, предоставленных в бюджеты этих субъектов РФ в 2013 году, значительно превышает показатели 2012 и 2014 годов. Это позволяет сделать вывод о разовом характере факторов, повлиявших на увеличение объёмов безвозмездных поступлений в краевой бюджет Хабаровского края и областной бюджет Амурской области. Рост межбюджетных трансфертов был обусловлен выделением дополнительных средств на ликвидацию последствий крупномасштабного наводнения в этих регионах.

Рисунок 13 – Субъекты РФ, получившие максимальные по объёму межбюджетные трансферты из федерального бюджета в 2014 году, млрд рублей

На наш взгляд, субъекты РФ, получающие максимальные по объёму межбюджетные трансферты, могут быть разделены на несколько групп.

К первой группе относятся субъекты РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности, причиной которого являются сложные природноклиматические условия, обусловливающие дополнительные расходы на предоставление основных государственных услуг, и (или) низкий уровень экономического развития и налогового потенциала. Эти субъекты РФ характеризуются высокой зависимостью от безвозмездных поступлений из

71

федерального бюджета. В структуре межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты этих субъектов РФ, преобладают дотации. В состав этой группы включаются Камчатский край, Республика Дагестан, Чеченская республика.

Во вторую группу входят субъекты РФ, характеризуемые средним уровнем бюджетной обеспеченности, большой численностью населения, хорошими природно-климатическими условиями и потенциалом экономического развития. Типичными представителями этой группы являются Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область. Структуру межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты этих субъектов РФ, можно назвать «сбалансированной», поскольку для неё не характерно сильное преобладание какой-либо формы трансфертов. Вместе с тем в отдельные годы наблюдаются изменения в структуре трансфертов, связанные с финансовым обеспечением инвестиционных проектов (например, возведение объектов к Олимпиаде в г. Сочи и пр.).

Третью группу образуют субъекты Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых выше среднего по стране значения. К этой группе можно отнести Московскую область, Республику Татарстан, город СанктПетербург.

Четвёртую группу составляют субъекты РФ, вошедшие в перечень в разовом порядке. Значительная сумма трансфертов, предоставленных этим субъектам РФ, не связана с уровнем их бюджетной обеспеченности, численностью населения либо другими факторами длительного воздействия. Теоретически в составе этой группы может оказаться любой субъект РФ, испытывающий потребность в дополнительных средствах из федерального бюджета ввиду различных причин, начиная с чрезвычайных ситуаций и заканчивая реализацией крупномасштабных программ (проектов), признанных приоритетными для государства.

Особое место в перечне субъектов РФ – получателей наибольших по объёмам безвозмездных поступлений из федерального бюджета занимает город Москва. Как видно на рисунке 14, в структуре межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджет города Москвы, преобладают субвенции.

72

РФ является их расположение на территории Дальневосточного федерального округа. При этом регионы различаются по климатическим характеристикам, структуре экономики, налоговому потенциалу и уровню бюджетной обеспеченности.

Камчатский край входит в число пяти субъектов РФ с минимальными показателями бюджетной обеспеченности. В структуре доходов краевого бюджета более 70% составляют безвозмездные поступления из федерального бюджета. По данным официального сайта Камчатского края, территориальная структура местного самоуправления представлена 3 городскими округами, 11 муниципальными районами, 5 городскими и 47 сельскими поселениями.

Как следует из данных, представленных на рисунке 15, преобладающая часть налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета края концентрируется в краевом бюджете. Причём доля налоговых и неналоговых доходов, поступающих в краевой бюджет, имеет тенденцию к росту (с 62,9% до 70,3%). Наименьшая часть налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета поступает в бюджеты городских и сельских поселений (2,6% - 3,3%). Пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов между бюджетами городских округов и консолидированными бюджетами муниципальных районов свидетельствует о неравномерности размещения налоговой базы по территории региона.

Рисунок 15 – Распределение налоговых и неналоговых доходов между краевым и местными бюджетами Камчатского края в 2013 – 2015 годах

74

В целях вертикального выравнивания краевыми органами государственной власти установлены единые нормативы отчислений доходов от налога на прибыль организаций и налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, в бюджеты городских округов и бюджеты муниципальных районов. На современном этапе преобладающая часть субъектов РФ использует единые нормативы отчислений доходов в целях расширения доходной базы местных бюджетов. При этом установление единых нормативов отчислений от налога на прибыль организаций – один из наименее распространённых вариантов подобного регулирования. Нормативы отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, напротив, установлены в 30 субъектах РФ.

Анализ показывает усиление роли доходов по налогу на прибыль организаций в формировании бюджетов городских округов (в 2013 году поступления по налогу на прибыль организаций составляли 5% налоговых доходов, в 2015 году – 8,3% налоговых доходов).

Противоположная ситуация наблюдалась в отношении бюджетов муниципальных районов. Поступления по налогу на прибыль организаций снизились как в абсолютном, так и относительном выражении. В 2015 году их доля составила 3,4% против 3,7% в 2013 году и 4,3% в 2014 году. Разнонаправленные тенденции формирования доходов от налога на прибыль организаций подтверждают дифференциацию развития городских округов и муниципальных районов.

Поступления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощённой системы налогообложения, составляли от 3,3% до 4,1% в общем объёме налоговых доходов бюджетов городских округов. Вклад этого источника в формирование налоговых доходов бюджетов муниципальных районов оценивается в 2,9 – 3,4%.

Целесообразность регулирования доходов местных бюджетов посредством единых нормативов отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, подтверждается двумя аргументами. Во-первых, опережающими темпами роста доходов от уплаты данного налога. Так, за 2013 – 2015 годы доходы от налога,

75

взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, возросли на 19%, в то время как общая сумма налоговых поступлений снизилась на 4 процента. Темп роста налоговых доходов бюджетов муниципальных районов составил порядка 8%, доходы от уплаты налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, увеличились на 24,5 процента. Во-вторых, меньшей неравномерностью размещения налоговой базы и наличием перспектив её укрепления в условиях развития малого и среднего предпринимательства.

Несмотря на частичную передачу поступлений от уплаты налогов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ, концентрация налоговых и неналоговых доходов в краевом бюджете Камчатского края остаётся сравнительно высокой.

Кроме того, для Камчатского края, как и для большинства регионов РФ, свойственна значительная дифференциация муниципальных образований по показателям экономического развития. Эти обстоятельства обусловливают значимость трансфертного механизма регулирования.

Местные бюджеты Камчатского края характеризуются высоким уровнем зависимости от межбюджетных трансфертов из краевого бюджета (таблицы 4–6).

Таблица 4 – Структура доходов бюджетов городских округов Камчатского края в 2013 – 2015 годах

76

Так, в структуре доходов бюджетов городских округов доля безвозмездных поступлений из краевого бюджета варьируется от 57,1% до 65,7%. Ещё больший уровень зависимости отмечается по бюджетам муниципальных районов (свыше 80%). Отметим, что эти показатели превышают средние по Российской Федерации значения. По данным мониторинга исполнения местных бюджетов, Камчатский край входит в число десяти субъектов РФ с максимальной долей безвозмездных поступлений в структуре доходов местных бюджетов.

Таблица 5 – Структура доходов бюджетов муниципальных районов Камчатского края в 2013 – 2015 годах

Как следует из таблицы 6, доходы бюджетов поселений более чем на 82% формируются за счёт безвозмездных поступлений. При этом в 2013 году межбюджетные трансферты в бюджеты поселений передавались исключительно из бюджетов муниципальных районов. В 2014 и 2015 годах механизм регулирования изменился. Более 55% безвозмездных поступлений в бюджеты поселений представлены межбюджетными трансфертами из краевого бюджета.

77

Таблица 6 – Структура доходов бюджетов поселений Камчатского края в

2013 – 2015 годах

Структура межбюджетных трансфертов, передаваемых из краевого бюджета в бюджеты муниципальных образований, показана на рисунках

16, 17.

Рисунок 16 – Структура межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам городских округов, процентов

В структуре межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам городских округов на протяжении рассматриваемого периода преобладали субвенции (от 46,7% до 52%). Доля субвенций ежегодно

78

возрастала на фоне роста их объёмов более чем на треть. Второе место стабильно занимали субсидии (33,9% – 41,5%). Структура безвозмездных поступлений из краевого бюджета в бюджеты городских округов оставалась достаточно стабильной. Вместе с тем в 2014 году отмечалось существенное увеличение дотаций (как в абсолютном, так и относительном выражении). Рост дотаций был обусловлен увеличением дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (со 163,3 до 660,6 млн рублей, т.е. в 4 раза). В 2015 году объем дотаций снизился до уровня, сопоставимого с показателя 2013 года.

Структура межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов во многом сходна со структурой безвозмездных поступлений бюджетам городских округов. Для неё также характерно доминирование субвенций (36% – 48,5 %) и субсидий (27% – 41,9%). Доля дотаций в структуре межбюджетных трансфертов выше, чем в бюджетах городских округов. Это связано с тем, что уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов ниже, чем данный показатель городских округов. Более высокая доля дотаций типична для бюджетов муниципальных районов.

Рисунок 16 – Структура межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов, процентов

79

Как было указано выше, за период 2013 – 2015 годов произошли изменения в механизме регулирования межбюджетных отношений. В 2013 году регулирование бюджетов поселений осуществлялось только органами местного самоуправления районов. В 2014 году, кроме межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района, в бюджеты поселений передавались субсидии из краевого бюджета. В 2015 году из краевого бюджета бюджетам поселений были выделены субсидии и иные межбюджетные трансферты.

Краткий анализ регулирования межбюджетных отношений в Камчатском крае позволил сформулировать следующие выводы.

1.Регулирование межбюджетных отношений в Камчатском крае основано на комплексном использовании различных инструментов, в том числе межбюджетных трансфертов и нормативов отчислений доходов. Межбюджетные трансферты играют большую роль в формировании доходов местных бюджетов, чем доходы по нормативам отчислений, установленным региональным законодательством.

2.Более 40% безвозмездных поступлений из краевого бюджета в бюджеты городских округов и муниципальных районов представлено субвенциями, что типично для системы межбюджетных отношений в субъектах.

3.Соотношение между дотациями и субсидиями складывается в пользу последней формы трансфертов, что свидетельствует о приоритете целевых трансфертов над нецелевыми.

4.В 2013 – 2015 годах из краевого бюджета Камчатского края не предоставлялись кредиты муниципальным образованиям, что может рассматриваться как особенность в организации финансовых отношений в регионе.

Амурская область характеризуется более высоким показателем бюджетной обеспеченности по сравнению с Камчатским краем, что находит отражение в структуре доходов областного бюджета. В 2013 – 2015 годах структура доходов областного бюджета сильно менялась, главным образом, под влиянием обстоятельств объективного характера (последствия крупномасштабного наводнения, ликвидация которых

80

потребовала выделения дополнительных средств из федерального бюджета в 2013 и 2014 годах). В 2015 году в структуре доходов областного бюджета преобладали налоговые доходы (более 70%), безвозмездные поступления составили порядка 27 процентов. Для сравнения: в 2013 году доля безвозмездных поступлений превысила 60 процентов доходов областного бюджета.

По данным официального сайта Правительства Амурской области, на территории региона находится более 300 муниципальных образований, в том числе 9 городских округов и 20 муниципальных районов.

Уровень централизации налоговых и неналоговых доходов в Амурской области выше, чем в Камчатском крае. Так же, как и в Камчатском крае, в 2013 – 2015 годах отмечалась тенденция к росту доли налоговых и неналоговых доходов в областном бюджете. Так, в 2013 году в областной бюджет поступало 73,7% налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области, в 2015 году значение показателя составило 79 процентов. Изменения происходили на фоне роста налоговых и неналоговых доходов областного бюджета на 25% при снижении доходов бюджетов городских округов на 7% и бюджетов муниципальных районов на 13 процентов.

Местные бюджеты Амурской области характеризуются достаточно высоким уровнем зависимости от мер регулирования межбюджетных отношений, предпринимаемым Правительством области (таблицы 7–9).

Таблица 7 – Структура доходов бюджетов городских округов Амурской области в 2013 – 2015 годах

81

В структуре доходов местных бюджетов области преобладают безвозмездные поступления. Межбюджетные трансферты из областного бюджета составляли от 57,8 до 69,9% доходов бюджетов городских округов, при этом их удельный вес имел тенденцию к снижению. Уменьшение доли безвозмездных поступлений не сопровождалось укреплением доходной базы местных бюджетов. Значительное превышение суммы безвозмездных поступлений из областного бюджета в 2013 году над показателями 2014 и 2015 годов объясняется выделением в 2013 году дополнительных средств из областного бюджета на цели ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таблица 8 – Структура доходов бюджетов муниципальных районов Амурской области в 2013 – 2015 годах

Как следует из таблицы 8, структура доходов бюджетов муниципальных районов была более стабильной по сравнению с городскими округами. Вместе с тем в бюджетах муниципальных районов также наблюдалось небольшое снижение доли безвозмездных поступлений из областного бюджета.

Анализ доходов бюджетов поселений показывает, что в 2013 – 2015 годах в их структуре произошли серьёзные изменения. Доля налоговых доходов возросла с 15,1% до 34,3 процентов. Снизилось значение безвозмездных поступлений, прежде всего межбюджетных трансфертов из областного бюджета, в формировании доходов бюджетов поселений. Динамику межбюджетных трансфертов из областного бюджета можно объяснить возникновением в 2013 году дополнительной потребности в средствах на преодоление последствий наводнения.

82

Таблица 9 – Структура доходов бюджетов городских и сельских поселений Амурской области в 2013 – 2015 годах

Сравнительный анализ показывает, что зависимость бюджетов муниципальных образований от безвозмездных поступлений в Амурской области ниже, чем в Камчатском крае.

В2013 – 2015 годах отмечалось не только существенное снижение объёмов межбюджетных трансфертов из областного бюджета и их роли в формировании доходов местных бюджетов, но и изменение их структуры.

Втаблицах 10–12 показано, что в 2013 – 2015 годах произошло уменьшение доли субсидий (с 67,7% до 32,7% в структуре межбюджетных трансфертов в бюджеты городских округов и с 21,7% до 7,9% в структуре трансфертов бюджетам муниципальных районов).

Таблица 10 – Структура межбюджетных трансфертов из областного бюджета в бюджеты городских округов в 2013 – 2015 годах

83

Доля дотаций, напротив, увеличилась с 9,9% до 16,6% в структуре межбюджетных трансфертов бюджетам городских округов и с 26% до 34% в структуре трансфертов бюджетам муниципальных районов. При этом объёмы дотаций бюджетам городских округов и бюджетам муниципальных районов сократились.

Таблица 11 – Структура межбюджетных трансфертов из областного бюджета в бюджеты муниципальных районов в 2013 – 2015 годах

В структуре межбюджетных трансфертов в бюджеты поселений на протяжении всего периода преобладали субсидии (при этом их доля снизилась с 95,1% в 2013 году до 74,8% в 2015 году).

Таблица 12 – Структура межбюджетных трансфертов из областного бюджета в бюджеты городских и сельских поселений в 2013 – 2015 годах

84

Анализ структуры межбюджетных трансфертов из областного бюджета

вместные позволил сформулировать следующие выводы.

1.Изменения структуры межбюджетных трансфертов из областного бюджета в местные бюджеты обусловлены различными факторами, в числе которых возникновение потребности в дополнительных средствах на восстановление инфраструктуры и решение социальных задач после чрезвычайной ситуации.

2.В 2013 и 2014 годах основным инструментом регулирования, применяемым в отношении бюджетов городских округов, являлись субсидии. В 2015 году роль механизмов софинансирования значительно снизилась, а первое место в структуре безвозмездных поступлений из областного бюджета заняли иные межбюджетные трансферты.

3.На протяжении 2013 – 2015 годов иные межбюджетные трансферты занимали наибольшую долю в структуре безвозмездных поступлений в бюджеты муниципальных районов.

4.Доля иных межбюджетных трансфертов в безвозмездных поступлениях из областного бюджета значительно выше, чем в большинстве субъектов РФ. По данным мониторинга, ежегодно проводимого Министерством финансов РФ, в общем объёме трансфертов, передаваемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований, иные межбюджетные трансферты составляют наименьшую долю, например 6,5% в 2014 году.

Более высокая доля иных межбюджетных трансфертов обусловлено особенностями планирования и учёта отдельных видов трансфертов, в частности трансфертов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного и общего образования. Во всех субъектах РФ вопрос об отражении данных трансфертов в бюджете решается по-разному. В ряде субъектов РФ они отражаются в составе иных межбюджетных трансфертов, в то время как иные регионы учитывают их в составе субвенций.

В Амурской области, в отличие от Камчатского края, в 2013 – 2014

годах использовался кредитный механизм регулирования. Так, бюджетам городских округов были предоставлены кредиты из областного бюджета в

85

сумме 93,4 млн рублей в 2013 году и 47 млн рублей в 2014 году. Размеры бюджетных кредитов бюджетам муниципальных районов составили 89,6 и

9млн рублей соответственно.

Взаключение раздела отметим следующее.

Регулирование межбюджетных отношений и его роль в управление общественными финансами остаётся одним из наиболее значимых вопросов современной теории финансов. На современном этапе разработаны разнообразные подходы к оценке эффективности регулирования межбюджетных отношений. Полагаем, что регулирование может считаться эффективным в случае успешного решения его основных задач. Наряду с такими задачами, как минимизация дисбалансов территориального развития и обеспечение сбалансированности бюджетов, на современном этапе приоритетное значение приобретает управление бюджетными рисками. В исследовании приведены примеры, иллюстрирующие возможные пути снижения бюджетных рисков в процессе регулирования межбюджетных отношений.

Регулирование межбюджетных отношений может рассматриваться как система, включающая субъект и объект регулирования, а также разнообразные инструменты и др. В рамках данного исследования внимание было уделено основному инструменту регулирования межбюджетных отношений – межбюджетным трансфертам.

Анализ показал, что пропорции распределения межбюджетных трансфертов между Федеральными округами и бюджетами субъектов РФ достаточно стабильны. Факторы, влияющие на распределение межбюджетных трансфертов, весьма разнообразны, ввиду чего в числе регионов, бюджеты которых получают максимальные по объёму трансферты, оказываются субъекты РФ, сильно различающиеся по уровню экономического развития.

Субъекты РФ наделены сравнительно широкими полномочиями в сфере регулирования межбюджетных отношений на своей территории. В связи с этим способы и инструменты регулирования в каждом регионе имеют

86

определённую специфику. Так, различается перечень налогов, от которых установлены единые нормативы отчислений доходов, структура межбюджетных трансфертов, в различной мере используется кредитный механизм регулирования.

Проведённый анализ позволяет сделать вывод, что хотя механизм регулирования межбюджетных отношений в РФ (на федеральном и региональном уровне) характеризуется отдельными недостатками и противоречиями, он позволяет снизить бюджетные риски, возникающие в процессе исполнения бюджетов.

Библиографический список к разделу

1. Аюпов А. А., Казаковцева М. В. К вопросу о дефинициях понятия «бюджетный риск» // Казанский экономический вестник. 2015. № 1 (15). С.

69 – 74.

2.Аюпова С. Г. Бюджетный риск в условиях финансового кризиса в Российской Федерации. Дисс. на соискание учен. степ. канд. экон. наук. Челябинский государственный университет. Челябинск, 2011.

3.Бюджетные риски – выявление, предупреждение и защита : доклад Рабочей группы по оценке бюджетных рисков Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации (руководитель Рабочей группы – Е. Т. Гурвич). М., 2015.

4.Гамукин В. В. Бюджетные риски: группы, виды, примеры : монография. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета. 2015. 340 с.

5.Паздникова Н. В., Кочарян А. А. Методические аспекты оценки бюджетных рисков региона // Российской предпринимательство. 2014. № 15 (261). С. 4 – 12.

6.Соломко И. М. Межбюджетные отношения: вопросы теории и

87

практики : монография / И. М. Соломко, О. И. Тишутина, М. Н. Соломко. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2013. – 164 с.

7. Соломко М. Н. Анализ системы межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Хабаровского края) // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-

аналитический журнал. 2014. № 2 (50). СПб. С. 274 – 278.

8.Юшкин С. Н. Специфика бюджетных рисков территории и пути их минимизации // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 1 (25). С. 189 – 194.

9.Янов В. В. Парадигма бюджетных рисков муниципального образования // Актуальные вопросы экономических наук. 2009. № 8 – 1. С.

157 – 159.

10.Яшина Н. И., Прончатова – Рубцова Н. Н. Определение бюджетных рисков Нижегородской области на основе исполнения доходной и расходной части бюджета // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Серия Социальные науки. 2014. № 4 (36). С. 16 – 24.

11.URL : http://www.fin.amurobl.ru/ - официальный сайт министерства финансов Амурской области

12.URL : http://www.kamgov.ru/minfin - официальный сайт Правительства Камчатского края. Министерство финансов Камчатского края.

13.URL : http://www.roskazna.ru/ - Официальный сайт Казначейства России

14.http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/index.php - Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Финансовые взаимоотношения в регионами и муниципальными образованиями.

88

Глава 4 Государственная долговая политика в России: региональный аспект

Финансы субъектов Российской Федерации (далее – субъект РФ) и местных органов власти являются частью централизованных (публичных) финансов общей финансовой системы государства. Территориальным финансам в современной России отводится особая роль, так как именно они в значительной степени ответственны за оказание населению социально-культурных и жилищно-бытовых услуг, за комплексное развитие территории, всех сфер региональной экономики.

Составной частью территориальных финансов финансовой системы Российской Федерации выступают региональные финансы. Поэтому весьма важно поддерживать их устойчивое состояние. Важнейшей составной частью региональных финансов являются региональные бюджеты.

Необходимость укрепления финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов, поиска собственных возможностей обеспечения сбалансированности их бюджетов, средств на реализацию региональных программ модернизации и инноваций неизбежно ведёт к дальнейшей активизации заёмной деятельности органов власти субъектов РФ и муниципалитетов. Требуют рассмотрения вопросы, связанные проведением взвешенной долговой политики на региональном уровне.

4.1 Причины активизации заёмной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Обеспечение бюджетной устойчивости и финансовой самостоятельности органов власти субъектов РФ по-прежнему остается важным направлением бюджетной и региональной политики российского государства.

В государственной программе РФ «Региональная политика и федеративные отношения» прямо указывается на то, что приоритетами государственной региональной политики являются сбалансированное

89

социально-экономическое развитие субъектов РФ, а также сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни населения 1.

Стоит заметить, что одной из важнейших задач реализации подпрограммы "Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием" государственной программы является повышение обеспеченности расходов субъектов РФ и муниципальных образований (без учета субвенций) закрепленными налоговыми и неналоговыми доходами.

Действительно, сложившуюся сегодня в России систему межбюджетных отношений нельзя считать рациональной и справедливой, поскольку большая часть налоговых доходов, получаемых регионами, попрежнему направляется в доход федерального бюджета. Более того, перераспределение расходных полномочий между бюджетами разных уровней, происходящее в рамках совершенствования межбюджетных отношений, далеко не всегда приводит к реальному улучшению ситуации с наполняемостью бюджетов субъектов РФ. Поэтому российским регионам становится все сложнее обеспечивать необходимый уровень финансовой устойчивости и самостоятельности.

Сегодня принято говорить об экономической, социальной и экологической миссиях региона. Например, экономическая миссия заключается в эффективном и динамичном сочетании и совершенствовании территориального и отраслевого развития территории с соблюдением государственных и региональных интересов. От успешного развития экономики региона как основы миссии зависит решение социальных и демографических проблем, а также повышение инвестиционной привлекательности региона, увеличение его конкурентоспособности [8, с. 78–79].

Несомненно, руководство любого региона (субъекта РФ) должно это осознавать и быть в этом заинтересовано.

1 Государственная программа РФ «Региональная политика и федеративные отношения» (утверждена постановлением Правительства РФ № 307 от 15 апреля 2014 года). Источник:

URL: http://base.garant.ru/70644074/#friends#ixzz46PMY6Sdz

90

Надо отметить, что с января 2014 года Фонд развития гражданского общества периодически публикует Рейтинг эффективности губернаторов России. Согласно действующей в настоящее время методики составления такого рейтинга модуль социально-экономического положения субъектов РФ является одним из важнейших. Модуль основан на экспертной оценке ряда социально-экономических показателей регионов:

1)объема валового регионального продукта (ВРП);

2)объёма ВРП на душу населения;

3)динамики уровня промышленного производства;

4)уровня средней заработной платы;

5)соотношения средней заработной платы к стоимости потребительской корзины 2.

Однако одного понимания руководством региона значимости миссий региона и стремления к их достижению, как правило, недостаточно. Для финансирования (софинансирования на условиях государственно-частного партнерства) реализации тех или иных мероприятий, направленных на развитие территории региона требуется достаточное количество средств, аккумулированных в региональном бюджете. В этом случае регион можно считать финансово состоятельным и самостоятельным (в рамках российского бюджетного законодательства).

В любом случае только сбалансированный региональный бюджет позволяет осуществлять помимо текущих расходов расходы капитального характера, связанные с развитием территории, прежде всего с созданием необходимой инфраструктуры. Именно такой подход будет стимулировать частных инвесторов к масштабным вложениям в экономику региона. Только в этом случае можно достичь сбалансированного социальноэкономического развития субъекта РФ, повысить его инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность.

Нужно иметь в виду, что все без исключения субъекты РФ, испытывающие бюджетный дефицит, прибегают к такому способу его

финансирования, как осуществление государственных заимствований в

2 Рейтинг эффективности губернаторов. Тринадцатый выпуск. Источник: URL: http://civilfund.ru/mat/view/99.

91

форме эмиссии ценных бумаг от имени субъекта РФ или получения банковских или бюджетных кредитов. Более того, российское бюджетное законодательство разрешает осуществление субъектами РФ заимствований только в целях финансирования дефицита регионального бюджета или погашения имеющихся у субъекта РФ долговых обязательств [1].

Финансовая состоятельность субъекта РФ непосредственно влияет на характер реализуемой заёмной деятельности и построение механизма осуществления долговой политики. Условно взаимосвязь основных элементов заёмно-долговой деятельности субъекта РФ можно проследить на представленном ниже рисунке 17.

Финансовая

состоятельность

Обслуживание и погашение долговых

обязательств субъекта РФ

Рисунок 17 – Взаимосвязь основных элементов заёмно-долговой деятельности субъекта РФ [9, с. 96].

92

На наш взгляд, можно выделить ряд причин, приведших в последние годы к активизации заёмной деятельности субъектов РФ:

–необходимость укрепления финансовой самостоятельности;

–поиск собственных возможностей обеспечения сбалансированности бюджетов при росте уровня их дефицитности;

–рост расходов на реализацию региональных программ модернизации и инноваций, социальных программ;

–необходимость оказания финансовой помощи муниципальным образованиям, имеющим, как правило, дефицитные бюджеты.

В результате непродуманной политики распределения полномочий и соответствующих им размеров бюджетных средств между федеральным центром и регионами снижается финансовая состоятельность регионов, они становятся все более зависимыми от федерального бюджета.

Представляется, что нынешний уровень финансовой состоятельности российских регионов можно оценить через динамику численности регионов-доноров: в 2005 году 19 из 87 регионов (21,8 процента) были донорами федерального бюджета, в 2011 году – 37 из 83 (44,6 процента), в 2013 году – 10 из 83 (12,0 процентов), в 2014 году – 10 из 85 (11,8 процентов). В 2015–2016 годах уже 14 из 85 субъектов РФ (16,5 процентов) отнесены к регионам-донорам: г. Москва, г. Санкт-Петербург, Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Тюменская и Ярославская области, Республика Татарстан, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В 2017 году предполагается снижение количества регионов-доноров.

Ниже, в табл. 13 приведена информация, характеризующая заёмную активность субъектов РФ в части выпуска субъектами РФ государственных внутренних облигационных займов.

Из данных табл. 13 видно, что в 2010–2013 годах число российских регионов, выходящих на внутренний российский финансовый рынок с целью размещения облигационных займов, а также количество осуществляемых ими эмиссий ценных бумаг постепенно увеличивалось (рост к уровню 2010 года составил соответственно 2,1 и 2,0 раза). В 2013 году уже каждый третий российский регион (30 субъектов РФ из 85) был вынужден прибегнуть к выпуску своих облигаций. Тогда же был отмечен максимальный объем разовой эмиссии (г. Москва – 29,7 млрд руб.).

93

Таблица 13 – Эмиссионная активность органов власти субъектов Российской Федерации в 2010–2015 годах

Примечание. Составлено автором по данным Минфина России о номинальной сумме долга по ценным бумагам субъектов Российской Федерации. Источник: http://www.minfin.ru

В 2014–2015 годах наметилась тенденция к снижению как числа регионов-эмитентов, так и количества эмиссий ценных бумаг. Существенно замедлились темпы образования нового бумажного долга субъектов РФ: в 2014 году снижение составило к уровню 2013 года 27 процентов, в 2015 году (к 2014 году) – 40 процентов. На этом фоне стабилизация числа субъектов РФ, имеющих долг в ценных бумагах, на уровне 38-37 привела к резкому снижению максимального объема разовой

94