Таблица 5.5.1

69

ние постоянного купонного дохода в размере 15% годовых. Условия эмиссии были зарегистрированы Минфином РФ 17.09.2002 г. Исключением являются так называемые муниципальные земельные ценные бумаги, которые намерено разместить правительство г. Москвы.

Повышению активности регионов способствует целый ряд факторов. Во-первых, Минфин РФ подготовил поправки в Бюджетный кодекс

РФ, касающиеся региональных заимствований и облегчающие выход субъектов РФ на внутренний и внешний денежные рынки. В действующей редакции БК РФ несет в себе целый ряд ограничений на заимствования субъектов РФ. Так, например, выход на рынок внешнего долга закрыт для тех из них, кто не успел занять за границей до 1.01.2001 г. Брать в долг, согласно Кодексу, города и регионы могут только на покрытие бюджетного дефицита, размер которого не должен превышать 15% собственных доходов субъекта. А сумма, необходимая на обслуживание долга, должна укладываться в 15% от объема его бюджетных расходов.

Во-вторых, Центральный банк РФ четко обозначил свою политику в сторону поэтапного сокращения ставки рефинансирования. В апреле и августе 2002 г. она была снижена в общей сложности на 4% пункта и достигла 21% годовых. Кроме того, ЦБ РФ снизил кредитные и депозитные ставки. Все это в ближайшем будущем должно привести к падению доходности на рынке облигаций и, как следствие, к удешевлению заимствований, в том числе и региональных.

В-третьих, жесткая конкуренция между двумя ведущими торговыми площадками России, на которых проходит первичное размещение и последующее обращение многих региональных облигационных займов (РТС и ММВБ), ведет к снижению биржевой комиссии по операциям с облигациями и введению института маркет-мейкерства. Например, на Московской межбанковской валютной бирже комиссия на сделки с субфедеральными бумагами снижена с 0,035 до 0,02%, а по операциям, совершаемым в режиме переговорных сделок (РПС), она не может превышать 1 500 рублей. Для маркет-мейкеров комиссия составляет всего 0,01% по сделкам с российскими бумагами и 0,001 % – с евробондами.

Однако снижение издержек по выпуску и размещению облигаций, оптимизация законодательства и снижение процентных ставок – это всего

70

лишь стимулы для дальнейшего развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований.

В первую очередь появлению нового налогового законодательства России обязан своим возрождением сектор субфедеральных заимствований. Вступивший в силу новый НК РФ в 2002 г. привел к перераспределению фискальных потоков от субъектов к федеральному центру. В результате ряд регионов столкнулись с проблемами исполнения своих бюджетов. Сегодня более 80% из них не в состоянии прожить исключительно за счет собственных доходов и постоянно пользуются финансовой помощью федерального центра. В такой ситуации вполне естественным является перенос внимания регионов на денежный рынок.

Несомненно, самым безопасным и рациональным является привлечение займов на развитие региональной инфраструктуры. Отдачей от них станет в будущем увеличения налоговых платежей вследствие роста деловой активности в регионе. Однако сегодня большинство регионов вынуждены выбирать другой, более простой способ решения проблемы нехватки финансовых ресурсов – прямое замещение выпадающих доходов заемными средствами, которые зачастую безвозвратно идут на решение насущных вопросов в социальной сфере.

5.6. Предоставление субъектами РФ и муниципальными образованиями гарантий

Ранее уже шла речь о государственных гарантиях как форме кредитных отношений (см. главу «Государственные займы, гарантии и кредиты как формы кредитных отношений», раздел 3.2). Отмечалось, что под статус государственных подпадают только гарантии (письменные обязательства), выданные от имени РФ или субъекта РФ. Здесь мы более подробно рассмотрим суть и значение предоставления гарантий субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В соответствии с ст. 104 БК РФ от имени субъекта РФ право выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов

71

(займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ.

От имени муниципального образования право выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно ст. 117 БК РФ государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии предоставляются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. При этом законом о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета.

Соответствующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществления платежей по выданным гарантиям.

Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав долга субъекта РФ, муниципального долга как вид долгового обязательства.

Нужно отметить, что в последнее время субъекты РФ не часто идут на предоставление гарантий. В основном это касается получения предприятиями ТЭК кредитов в коммерческих банках на закупку топлива.

Нужно ли объяснять, как сегодня обстоят дела с оплатой населением своих долгов за предоставленные коммунальные услуги. В результате задержки по текущим платежам предприятия ТЭК не по своей вине нередко оказываются в весьма затруднительном положении (отсутствие достаточных средств на закупку сырья и т.д.).

В октябре 2002 г. законодательная дума Хабаровского края приняла решение разрешить ОАО «Хабаровскэнерго» взять кредит на сумму 500 млн руб. в одном из коммерческих банков под гарантию Правительства Хабаровского края. Кредит был взят с целью недопущения перебоев с отоплением и подачей горячей воды в зиму 2002–2003 гг.

74

Статья 99 БК РФ всесторонне характеризует суть понятия "Государственный долг субъекта РФ". В общем и целом под этим понимается совокупность долговых обязательств субъекта РФ.

При этом законом четко оговариваются все возможные формы долговых обязательств:

-кредитные соглашения и договоры;

-государственные займы субъекта РФ, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

-договоры и соглашения о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

-договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

-соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Таким образом, в объем государственного долга субъекта РФ включаются:

-основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

-объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

-объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;

-объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, определенные условиями заимствований, но не могут превышать 30 лет.

О состоянии государственного долга ряда субъектов РФ можно судить из данных, приведенных в приложении 10.

Как видно, ни один из рассматриваемых регионов Дальневосточного федерального округа (ДФО) в 2001 г. не эмитировал субфедеральные ценные бумаги. Последний случай эмиссии был отмечен в Приморском крае в 2000 г. В результате администрация Приморского края сумела привлечь денежные средства в размере 31,5 млн рублей. В 2001 г. администрация края погасила основную сумму задолженности в размере 32,4 млн рублей.

75

Можно считать этот источник образования государственного долга субъектов незначительным.

Как известно, все субъекты ДФО являются дотационными. Поэтому, вполне естественным является значительные размеры заимствований из бюджетов других уровней в виде бюджетных ссуд. По всем субъектам отмечается превышение заимствованных таким образом средств над их погашением.

Что касается кредитов, полученных от кредитных организаций, то только Хабаровский край не смог в 2001 г. их погасить в полном объеме. В Приморском крае и Амурской области размеры погашения кредитов превысили их получение. Сахалинская область не прибегала к таким заимствованиям, продолжая погашение задолженности предыдущих лет.

Наконец, состояние государственного внутреннего долга каждого из субъектов отражают данные последней строки таблицы. Стоит заметить, что в 2000 – 2001 гг. субфедеральный долг Приморского края сократился с 2 141,8 до 1 987,7 млн руб., или на 7,2%. За тот же период долг Амурской области увеличился на 611,0 млн рублей.

5.8. Содержание муниципального долга

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования (ст. 100 БК РФ).

Законодательно допускаются следующие формы долговых обязательств:

-кредитные соглашения и договоры;

-займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

-договоры и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

-договоры о предоставлении муниципальных гарантий.

Следовательно, в объем государственного долга субъекта РФ включаются:

- основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

76

-объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;

-объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;

-объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, определенные условиями заимствований, но не могут превышать 10 лет.

О состоянии муниципального долга в разрезе ряда субъектов РФ можно судить из приложения 11. В 2001 г. лишь в Амурской области были эмитированы и погашались муниципальные ценные бумаги. В результате муниципалитеты сумели привлечь денежные средства в размере 1,4 млн руб. Можно считать этот источник образования муниципального долга в субъектах ДФО незначительным. Основной удельный вес в общей сумме муниципальных заимствований приходится на получение средств из бюджетов других уровней в виде бюджетных ссуд. По всем субъектам отмечается превышение заимствованных таким образом средств над их погашением.

Что касается кредитов, полученных от кредитных организаций, то их доля в общих заимствованиях по субъектам сильно колеблется. Например, размеры кредитов, полученные муниципалитетами, оказались наибольшими в Приморском крае (787,1 млн руб.) и в Сахалинской области (356,2 млн руб.), тогда, как в Хабаровском крае они составили совсем незначительную сумму (2,0 млн руб.).

Вместе с тем в Приморском, а особенно в Хабаровском крае произошло существенное погашение задолженности по кредитам предыдущих лет. Муниципалитеты Амурской и Сахалинской областей не смогли погасить текущую задолженность по взятым кредитам.

К сожалению, не представляется возможным охарактеризовать состояние муниципального долга по каждому из субъектов в виду отсутствия информации. Что касается Приморского края, то в 2000 – 2001 гг. произошло снижение муниципального долга с 3 754,5 до 2 247,6 млн руб., или на 40,1 %.

77

ГЛАВА 6. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

6.1. Суть и задачи управления государственным долгом

Государственный долг может выступать, с одной стороны, в качестве инструмента, а с другой - в качестве объекта управления.

В первом случае государственный долг позволяет законодательным (представительным) и исполнительным органам власти разного уровня влиять на многие экономические процессы в обществе.

К объектам такого влияния можно отнести, например, денежное обращение, финансовый рынок, инвестиционную деятельность, производство (реальный сектор экономики), занятость населения, организацию населением своих сбережений и т.п.

Для нас больший интерес представляет рассмотрение государственного долга как объекта управления.

Субъектом управления здесь выступает государство в лице тех же законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. При этом государство устанавливает все необходимые практические аспекты (правила, рамки) функционирования государственного долга:

-соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования, гарантии, кредиты);

-структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности;

-механизм построения конкретных государственных займов, гарантий,

икредитов;

-порядок выпуска и обращения государственных займов, предоставления государственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним, предоставления и возврата государственных кредитов.

В этой связи принято говорить об управлении государственным дол-

гом. Под управлением государственным долгом понимают совокупность мер по регулирования объема и структуры долга, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, определению условий и предоставлению

79

- координация действий федеральных органов, органов субъектов РФ и местного самоуправления на рынке государственных долговых обязательств.

В последние годы Правительство РФ предприняло значительные усилия по упорядочению управления государственным долгом:

1.19.01.1996 г. Минфин РФ издал приказ № 11 "Об упорядочении работы по формированию и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ".

2.04.03.1997 г. Правительство РФ приняло постановление № 425 "О единой системе управления государственным долгом РФ".

3.24.03.1997 г. Минфин РФ издал приказ № 224 "О создании эффективной системы управления государственным долгом".

4.23.06.1999 г. Правительство РФ приняло постановление № 677 "О Федеральной целевой программе развития органов федерального казначейства на 2000 – 2004 гг.".

6.2. Виды управления государственным долгом

Выделяют два вида управления государственным долгом:

-стратегическое, или перспективное;

-оперативное.

Субъектами стратегического управления выступают Федеральное собрание, Президент РФ, Правительство РФ, а также законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов РФ.

Прежде всего, стратегическое управление заключается в том, что ежегодно Федеральное собрание и Президент РФ устанавливают в законе о федеральном бюджете следующие параметры:

-предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов;

-источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг;

-предельный размер внешних заимствований;

-предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам-участникам СНГ;

80

-направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РФ;

-верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Помимо этого по представлению Правительства РФ Государственная

дума утверждает программу государственных внешних заимствований РФ, предоставляемых Россией государственных кредитов, программу предоставления гарантий Правительства РФ.

Наконец, Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают и утверждают социально-экономические программы на перспективу, непосредственно затрагивающие различные аспекты развития государственного долга.

В истории "новой" России есть немало примеров принятия и реализации документов, прямо или косвенно относящихся к стратегическому управлению государственным долгом: Концепция развития рынка ценных бумаг (1996 г.), определяющая перспективные задачи и качественные показатели рынка государственных долговых обязательств; Программа сокращения дефицита федерального бюджета на 1998 – 2000 гг. (1997 г.), нацеленная на ограничение негативного влияния расходов по обслуживанию государственного долга на экономический рост.

Субъектами оперативного управления государственным долгом выступают Правительство РФ, в частности Минфин РФ, а также ЦБ РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ по обслуживанию внутреннего

ивнешнего долга соответственно.

6.3.Показатели эффективности управления

государственным долгом

В настоящее время не существует единого интегрального показателя, наиболее полно и всесторонне характеризующего эффективность управления государственным долгом. Весьма сложно одновременно отразить в одном показателе положительное влияние государственного долга на бюджет, денежное обращение, инвестиционный процесс и т.п. Отсутствует методика оценки, например, степени доверия населения к финансовой политике государства.

81

Однако отдельные стороны результативности управления государственным долгом все-таки можно измерить.

Размер ежегодных поступлений чистой выручки от реализации госу-

дарственных заимствований является абсолютным показателем и характеризует масштабы мобилизации ресурсов для финансирования дефицита бюджета:

В = П – Р,

где П – поступления по системе государственных заимствований, ден. ед.; Р – расходы по системе государственного долга, ден. ед.

Эффективность управления долгом (Э) рассчитывается по следующей формуле

П– Р

Э= ---------- .

Р

По государственному внешнему долгу можно рассчитать коэффициент обслуживания по формуле

где ПВЗ – платежи по внешней задолженности государства, ден. ед., ВПЭ – валютные поступления государства от экспорта товаров и

услуг, ден. ед.

В мировой практике безопасным уровнем обслуживания государственного внешнего долга считается значение коэффициента до 25%. То есть на 1 руб. производимых платежей по внешней задолженности должно приходиться не менее 4 руб. валютных поступлений от экспорта товаров и услуг.

6.4. Методы управления государственным долгом

Сегодня накоплен большой опыт в разработке и применении на практике различных методов управления государственным долгом. При этом одни методы применимы к управлению внешним долгом, другие – к управлению внутренним долгом.

82

Конверсия долга. Данный метод может быть применен лишь в отношении управления внутренним долгом. Суть его заключается в изменении первоначальных условий займа (срока, величины процентной ставки, методов погашения), а также размера текущей задолженности по внутренним заимствованиям государства. В литературе встречается и более краткая и конкретная формулировка: обмен облигаций по регрессивному курсу.

Необходимо иметь в виду, что п. 4 ст. 817 ГК РФ не допускает изменений условий выпущенного в обращение займа. Целью конверсии является высвобождение дополнительных средств для бюджета путем уменьшения расходов на обслуживание внутреннего долга, т.е. его удешевления. Таким образом, процедурно конверсия в основном сводится:

-к продлению сроков погашения займов;

-к снижению процентной ставки государственных ценных бумаг и как следствие их доходности.

Конверсия – мера чрезвычайная, вынужденная, используемая государством при определенных условиях. Данный метод широко использовался в

СССР в условиях централизованной плановой экономики (1930, 1936, 1938, 1947 гг.).

Например, в декабре 1947 г. одновременно с денежной реформой была проведена конверсия займов по всем ранее выпущенным облигациям. Главной причиной такого шага послужило то, что основная часть внутреннего государственного долга, накопленного к этому моменту, образовалась

впериод войны, т.е. при минимальной покупательной способности денег. После войны с восстановлением экономики страны ситуация начала коренным образом меняться. Поэтому было принято решение о замене всех ранее выпущенных облигаций на вновь выпускаемые облигации 2%-го займа 1948 г. Срок погашения по новому займу был установлен в 20 лет. Обмен облигаций ранее выпущенных займов на новые проходил по следующей схеме:

-облигации займа 1938 г. по курсу 3:1 в новых деньгах;

-облигации более ранних выпусков – 5:1.

Для сравнения стоит сказать, что наличные деньги обменивались по соотношению 10:1.

83

Консолидация долга. Метод управления государственным внутренним долгом, касающийся увеличения сроков функционирования ранее выпущенных займов.

Унификация займов. Данный метод представляет собой объединение нескольких ранее выпущенных займов в новом займе. При этом на вновь выпускаемые облигации обмениваются облигации унифицируемых займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменяются в нужном для государства направлении. Унификация, как правило, сочетается с конверсией и консолидацией.

Реструктуризация долга. Данный метод применим к управлению как внутренним, так и внешним долгом. Собственно говоря, данный термин заменяет предыдущие три, которые были характерны для плановой экономики и проводились в принудительном порядке. В рыночной экономике реструктуризация долга осуществляется на основе использования механизмов финансового рынка и на добровольной основе.

Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга проводится на договорной основе, подразумевая изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. В главе 9 приводятся примеры реструктуризации долговых обязательств России перед Парижским и Лондонским клубами.

Рефинансирование долга. Основной способ получения средств для погашения ранее выпущенных займов в условиях бюджетной напряженности, острой нехватки средств для проведения текущих и предстоящих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долга.

По сути, данный метод подразумевает погашение накопившейся задолженности путем новых заимствований. При построении графика новых займов исходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами погашения облигаций предыдущих выпусков. При невозможности рефи-

84

нансирования долга на его обслуживание и погашение направляются текущие доходные поступления в бюджет.

Рефинансирование применяется для превращения краткосрочной задолженности в задолженность долгосрочную, чем достигается улучшение структуры заимствований.

Минфин РФ и ЦБ РФ 28.08.1998 г. распространили Информационное сообщение "О программе рефинансирования государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенными в обращение до 17 августа 1998 г."

Этим документом предусматривалась возможность для инвестора получения права на досрочное рефинансирование ГКО/ОФЗ. Владельцу названных ценных бумаг предоставлялось право выбора:

а) досрочно обменять часть или все свои ГКО/ОФЗ на такой же пакет новых ОФЗ или такой же пакет депозитных сертификатов, выпущенных Сбербанком РФ, который этот владелец в противном случае получил бы в установленный срок погашения его ГКО/ОФЗ;

б) досрочно получить единовременную выплату денежных средств в размере 5% от номинальной стоимости ГКО/ОФЗ (включая еще не оплаченные купоны ОФЗ), предъявленных владельцами в рамках осуществления данного права.

Погашение займов. Несомненно, является наиболее приемлемым для инвесторов методом управления долгом. При этом погашение может осуществляться одним из трех способов:

-путем выкупа облигаций у инвесторов (ГКО, ОФЗ, СГСЗ и др.);

-путем проведения тиражей выигрышей по выигрышным облигационным займам (например, по Государственному внутреннему выигрышному займу 1992 г.). Периодически в центральных газетах публикуются таблицы

ситогами таких тиражей. Вместе с суммой выигрыша, выпавшего на определенную облигацию, владельцу облигации также выплачивается ее номинальная стоимость;

-путем проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам. Выплата доходов в этом случае производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и це-

85

ной размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Отсрочка погашения займа, аннулирование государственного дол-

га в условиях рыночных отношений являются весьма нетрадиционными методами управления. Их применение неизбежно ведет к снижению или полной потере репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов. В истории государственного долга применение данных методов отмечено только в условиях ведения войн, в период послевоенного восстановления разрушенной экономики страны или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.

Вотечественной истории известен случай аннулирования государственного долга, накопленного царским и Временным правительствами России с 1 декабря 1917 г. (подробнее об этом в главе 2). Тем самым Советское правительство практически лишилось возможности использовать такой инструмент привлечения дополнительных финансовых ресурсов как внешние займы.

Новация государственных ценных бумаг. Данное понятие вошло в финансовый лексикон в конце 1998 г. Метод применим к управлению внутренним государственным долгом.

Новация – это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга

исроков его погашения.

ВРоссии новация явилась следствием долгового кризиса, прежде всего проявившемся в значительных объемах внутренней и внешней задолженности и резком росте платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. К началу 1998 г. государственный долг составил 49,4% ВВП, в том числе внутренний – 19,3% и внешний – 30,1%. Доля расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долга в первом полугодии 1998 г. приблизилась к критической отметке – 35,6%. При этом основной рынок государственных заимствований (рынок ГКО/ОФЗ) перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в

87

страны-должника. Центральный банк оплачивает выкупленный долг национальной валютой. Иностранная компания направляет полученные средства на финансирование инвестиций в стране-должнике.

6.5. Вопросы создания эффективного механизма управления государственным долгом

Активная и многогранная деятельность государства на рынке внутренних и внешних заимствований вызвала необходимость создания единой системы управления государственным долгом.

Первым шагом в этом направлении стало издание Минфином РФ приказа № 11 от 19.01.1996 г. "Об упорядочении работы по формированию и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ".

Более масштабные и конкретные мероприятия предусматривались в принятом Правительством РФ 04.03.1997 г. постановлении "О единой системе управления государственным долгом РФ" (№ 245).

Прежде всего, в данном документе излагается цель создания единой системы управления государственным долгом (в дальнейшем – ЕСУГД): оптимизация расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга РФ и своевременное выполнение РФ обязательств перед внутренними и внешними кредиторами.

Было принято решение о создании ЕСУГД в Минфине РФ. Для этого перед Минфином РФ ставились следующие задачи:

-обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований;

-разработать механизм привлечения источников финансирования дефицита федерального бюджета путем взаимного замещения внутренних и внешних заимствований;

-добиться законодательного адекватного единообразного отражения всех расходов федерального бюджета по обслуживанию государственного долга;

88

-принять меры по минимизации неблагоприятного воздействия колебания курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину расходов федерального бюджета.

Поставленные Правительством РФ задачи начали немедленно реализовываться Минфином РФ: 24.03.1997 г. был издан Приказ № 224 "О создании эффективной системы управления государственным долгом". Важнейшими элементами создания единой системы были признаны:

-управление государственным долгом осуществляется впредь на основании единого плана по объему первичного дефицита, рассчитываемого как разница между дефицитом федерального бюджета и процентными расходами по государственному долгу на финансовый год, с помесячной разбивкой;

-открытие Главным управлением Федерального казначейства (ГУФК)

вЦБ РФ специальных счетов в рублях и иностранной валюте для осуществления учета и совершения операций в рамках ЕСУГД;

-организация ГУФК обособленного учета всех операций, совершаемых

врамках ЕСУГД;

-осуществление операций по размещению, выкупу и погашению государственных ценных бумаг Департаментом иностранных кредитов и внешнего долга и Департаментом ценных бумаг и финансового рынка (ныне Департамент управления государственным внутренним долгом);

-учет Департаментом ценных бумаг и финансового рынка всех долговых обязательств по внутреннему долгу РФ в Государственной долговой книге РФ;

-учет Департаментом иностранных кредитов и внешнего долга всех долговых обязательств по внешнему долгу и гарантиям внешним кредиторам РФ в Государственной книге внешнего долга РФ;

-учет ГУФК долговых обязательств по гарантиям Минфина РФ в ре-

естре гарантий.

В принятом 31.07.1998 г. Бюджетном кодексе РФ (№145-ФЗ, в ред. Закона №116-ФЗ от 05.08.2000 г.) в главе «Государственный и муниципальный долг» отражены важнейшие элементы функционирования ЕСУГД РФ:

-установление предельного объема государственного долга РФ и предельных объемов государственных заимствований (ст. 106);

89

-разработка Программы государственных внешних заимствований РФ (ст. 108) и Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 110);

-установление предельных объемов расходов на обслуживание и погашение государственного и муниципального долга (ст. 111);

-осуществление единой системы учета и регистрации государственных заимствований РФ, государственных заимствований субъектов РФ и муниципальных заимствований (ст. 120) путем ведения государственной долговой книги РФ, государственных долговых книг субъектов РФ, муниципальных долговых книг (ст. 121) .

Названые элементы создания ЕСУГД призваны обеспечить оптимизацию структуры государственного долга, снизить общую долговую нагрузку на бюджет, восстановить доверие кредиторов к российскому государству как надежному заемщику.

ГЛАВА 7. ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА

Статья 119 БК РФ устанавливает общие принципиальные положения обслуживания государственного внутреннего долга РФ, государственного внутреннего долга субъекта РФ и муниципального долга:

-затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета;

-обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме;

-выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, упол-

90

номоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг;

-Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно;

-оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется в пределах норм, утверждаемых Правительством РФ, за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание государственного долга;

-обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

7.1. Роль Федерального казначейства в обслуживании государственного внутреннего долга

Значительная роль в обслуживании государственного внутреннего долга РФ отводится Федеральному казначейству. При этом Федеральное казначейство руководствуется Положением о Федеральном казначействе РФ1.

Организация и осуществление исполнения бюджета в части обслуживания и погашения государственного внутреннего долга является важнейшей функцией Федерального казначейства. Данная работа проводится в соответствии с бюджетной росписью и комплексом нормативных документов бюджетного законодательства РФ, регламентирующих сроки, формы и размеры выплат, а также порядок расчетов и источники финансирования этих расходов.

Расходные операции федерального бюджета, в т.ч. обслуживание и погашение государственного внутреннего долга, производятся на уровне территориальных органов Федерального казначейства (УФК) Минфина РФ. ГУФК производит перевод средств федерального бюджета с ЕКС в течение операционного дня в учреждения Банка России на основе заявок УФК

1 Утверждено Постановлением Правительства РФ от 27.08.1993 г. № 864

91

в объеме, необходимом на операционный день для проведения расходов федерального бюджета. Зачисление средств на счет УФК производится в обязательном порядке в начале следующего операционного дня. УФК осуществляет оплату расходов федерального бюджета получателей бюджетных средств в течение операционного дня в пределах имеющихся средств на счете и весь неиспользованный остаток в конце операционного дня учреждение Банка России перечисляет на ЕКС.

Статьи 229-230 БК РФ устанавливают четкие правила действий в случае снижения доходных поступлений или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета в процессе его исполнения. В 2002 г. согласно Федеральному закону от 30.12.2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 г." отвлечение средств из общей суммы расходов, выделенных на обслуживание государственного и муниципального долга (а это не менее 18 412 280,7 тыс. руб.) может быть использовано на финансирование расходов, предусмотренных приложениями 36 и 37 закона о бюджете. Кроме того, необходимо учитывать то, что расходы на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году не должны превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

В зависимости от размера недофинансирования расходов бюджета по сравнению с утвержденным уровнем возможны три ситуации:

1) недофинансирование не превышает 5%. В этом случае распоряжением Министра финансов РФ (руководителя финансового органа субъекта РФ или муниципального образования) может быть введен режим сокращения расходов. При этом ст. 229 не оговаривает, в какой пропорции осуществляется снижение расходов. Федеральному казначейству в ходе исполнения бюджета следует ожидать особых распоряжений Министерства финансов РФ;

2)недофинансирование составляет более 5%, но не более 10%. Решение

осеквестировании может принять Правительство РФ (соответствующий орган субъекта Федерации, муниципального образования). При этом сокращение расходов бюджета осуществляется в одинаковой пропорции для всех видов расходов бюджета и всех получателей бюджетных средств, а также по всем объектам, включенным в адресную инвестиционную программу;

92

3) недофинансирование превышает 10%. Сокращение бюджетных расходов осуществляется только путем внесения изменений в закон о бюджете.

Контроль за исполнением бюджета со стороны Федерального казначейства является эффективным средством обеспечения целевого использования бюджетных средств, позволяет выявить нарушителей финансовой дисциплины, а в ряде случаев предотвратить нарушения.

Ведение бухгалтерского учета операций со средствами федерального бюджета также возложено на Федеральное казначейство ст. 240 БК РФ. Бухгалтерский учет обеспечивает достоверный автоматический механизм контроля всех операций, непрерывно дает достоверную информацию о движении государственных финансовых ресурсов. Аналитической основой бюджетного учета является бюджетная классификация РФ, утвержденная законом "О бюджетной классификации Российской Федерации", в которой по кодам детализируется государственный (муниципальный) внутренний долг.

7.2. Учет погашения и индексации задолженности по государственным ценным бумагам

В настоящее время в обращении находятся государственные ценные бумаги только с фиксированными и достаточно низкими купонными ставками (10–30% годовых). Это позволяет точно рассчитать расходы на обслуживание внутреннего долга на весь период обращения. Выплата дохода и погашение облигаций производятся в сроки, установленные в глобальных сертификатах на каждый выпуск, в соответствии с ежемесячно утверждаемыми объемами финансирования расходов, дефицита и поступления доходов федерального бюджета. Процентный доход по купонам облигаций выплачивается уполномоченными банками (платежными агентами). При погашении облигаций владельцам выплачивается номинальная стоимость облигаций и процентный доход по последнему купону. Погашение облигаций осуществляется уполномоченными банками (платежными агентами) при предъявлении подлинника облигации.

Банк России является генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федерального займа с амортизацией долга. Выплата купонного

95

1)облигации государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления;

2)целевые расчетные чеки с правом приобретения легковых автомобилей в

1991 – 1995 гг.;

3)действующие целевые вклады на приобретение легковых автомобилей. На погашение указанных обязательств в рамках Программы предусматри-

вается выделение средств федерального бюджета в 2001 г. на сумму 3 млрд руб., в 2002 г. – 2 ,46 млрд руб., в 2003 г. – 1,5 млрд руб., в 2004 г. – 655

млн рублей. Предусмотрено и уточнение сумм выделяемых средств при формировании проектов бюджета на 2002 – 2004 гг. в связи с возможным изменением цен на товары.

Погашение государственных долговых товарных обязательств осуществляется путем выплаты денежной компенсации и их выкупа.

Погашение государственной задолженности перед владельцами облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления (кроме легковых автомобилей) производится путем выкупа облигаций по средним по РФ потребительским ценам на указанные в облигациях товары, определяемым на момент исполнения обязательств Минфином РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Госкомстатом РФ. Срок погашения данной государственной задолженности – с 1.01.2001 г.

по 31.12.2002 г.

Погашение государственной задолженности перед владельцами облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение легковых автомобилей) производится путем выплаты денежной компенсации в размере 60% стоимости указанного в облигации автомобиля, определяемой Минфином РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством промышленности и технологий РФ по согласованию с заводамиизготовителями на момент исполнения обязательств. Срок погашения указанной государственной задолженности – с 1.01.2001 г. по 31.12.2002 г.

Погашение задолженности перед владельцами целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1991 – 1992 гг. производится путем выплаты денежной компенсации в размере стоимости указанного в чеке автомобиля, определяемой Минфином РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством промышленности, науки и техноло-

96

гий РФ по согласованию с заводами-изготовителями на момент исполнения обязательств. Срок погашения – с 1.01.2001 г. по 31.12.2002 г.

Погашение задолженности перед владельцами целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1993 – 1995 гг. и вкладчикам действующих целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей производится путем выплаты денежной компенсации в размере части стоимости автомобиля, указанного в чеке или на счете по действующему целевому вкладу, установленной исходя из процентного соотношения оплаченной владельцем обязательства части стоимости автомобиля на 1.01.1992 г. (по действовавшим до этого ценам) и стоимости автомобиля, указанного в чеке и на счете по вкладу, определяемой Минфином РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством промышленности, науки и технологий РФ по согласованию с заводами-изготовителями на момент исполнения обязательств. Срок погашения по целевым расчетным чекам с правом приобретения легковых автомобилей в 1993 г. – с 1.01.2002 г. по 31.12.2003 г., по целевым расчетным чекам с правом приобретения легковых автомобилей в 1994 г. – с 1.01.2002 г. по 31.12.2004 г., по целевым расчетным чекам с правом приобретения легковых автомобилей в 1995 г. и действующим целевым вкладам – с 1.01.2003 г. по

31.12.2004 г.

Погашение облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей и действующих целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, находящихся в собственности инвалидов I и II групп, граждан до 1940 г. рождения, родителей и опекунов детейинвалидов, производится Сбербанком РФ в течение двух месяцев с момента обращения граждан указанных категорий в филиалы (отделения, территориальные банки) Сбербанка РФ.

Выплата денежной компенсации по государственным долговым товарным обязательствам производится Сбербанком РФ в соответствии с заключенным с Минфином РФ соглашением. Федеральное казначейство ежемесячно перечисляет средства федерального бюджета на погашение государственных долговых товарных обязательств на счет Сбербанка РФ.

97

7.4. Обслуживание долга по исполнительным документам

По исполнительным документам, выданным во исполнение решений судебных органов, согласно Приказу Минфина РФ от 15.01.1999 г. № 8, погашение государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 г. и целевых расчетных чеков на приобретение легковых автомобилей производится за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на погашение государственного внутреннего долга РФ в пределах сумм, не превышающих предусмотренной Правительством РФ компенсации на соответствующий вид товаров, а погашение товарных обязательств в сумме, превышающей предусмотренную Правительством РФ компенсацию на соответствующий вид товаров, - за счет прочих расходов по погашению государственного внутреннего долга РФ. Размеры выплат определяются Департаментом управления государственным внутренним долгом Минфина РФ. Департамент передает в ГУФК на исполнение реестр по финансированию расходов на выплаты по долгам, составленный по исполнительным листам. Реестр передается на исполнение в УФК. УФК по исполнительным документам извещают в однодневный срок получателей средств по их месту жительства. Выплата гражданам денежных средств осуществляется в однодневный срок на основании их письменных заявлений с приложением соответствующих документов: ценных бумаг и исполнительных решений судебных органов на указанные ими счета, открытые в филиалах (отделениях) Сбербанка РФ.

УФК осуществляет сбор облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 г. и целевых расчетных чеков на приобретение легковых автомобилей по оплаченным исполнительным документам, направляет их на проверку и хранение или уничтожает. Исполнительные листы в 2-дневный срок со дня выплаты средств возвращаются в суд или другой орган, выдавший документ. Принятые облигации государственных целевых беспроцентных займов 1990 г. вместе с одним экземпляром описи УФК направляют в отделения Сбербанка РФ по месту нахождения УФК для проведения проверки подлинности и хранения или уничтожения указанных ценных бумаг. В 3-дневный срок со дня осуществления проплаты УФК передает информацию о произведенных вы-

98

платах ГУФК и Департаменту управления государственным внутренним долгом. ГУФК проводит работу по выявлению всех не исполненных исполнительных документов.

7.5. Обслуживание задолженности РФ по централизованным кредитам, выданным в 1992-1994 гг. и начисленным по ним процентам, а также начисление процентов за пользование бюджетными ссудами под товарный кредит на приобретение горюче-смазочных материалов

Не имеющая источников возврата задолженность по централизованным кредитам, предоставленным в 1992 –1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и лесного комплексов, текстильной и легкой промышленности и других отраслей экономики и начисленным по ним процентам по состоянию на 1.01.1999 г., была переоформлена в задолженность указанных предприятий и организаций Минфину РФ под соответствующие гарантии субъектов РФ.

Задолженность организаций агропромышленного комплекса, организаций потребительской кооперации, а также организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, переоформляется в задолженность организаций Минфину РФ и относится на государственный внутренний долг РФ путем выдачи Минфином РФ Центральному банку РФ векселей со сроками погашения в течение 10 лет начиная с 1998 г. ежегодно равными долями с уплатой 10 % годовых под соответствующие гарантии субъектов РФ. Порядок погашения векселей Минфина РФ серий 1-АПК, II-АПК, Ill-АПК, IV-АПКиV-АПК утвержден приказом Минфина РФ от 13.08.2002 г. № 83 н.

Обслуживание просроченной задолженности РФ по централизованным кредитам, выданным в 1992 – 1994 гг. и начисленным по ним процентам, а также начисление процентов за пользование бюджетными ссудами под товарный кредит на приобретение горюче-смазочных материалов, выданными в 1995 г., производится в соответствии с Федеральным законом от 24.04.1995 г. № 46-ФЗ "О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организаций агропромышленного комплекса, а

99

также организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности".

Согласно Федеральному закону от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 г." с 1.01.2002 г. прекращено начисление платы за обслуживание этой части внутреннего долга. Задолженность бюджетов субъектов РФ и кредитных организаций перед федеральным бюджетом по переоформленной в государственный внутренний долг РФ под гарантии субъектов РФ и кредитных организаций задолженности сельскохозяйственных организаций всех форм собственности и других организаций агропромышленного комплекса, организаций потребительской кооперации и организаций, осуществляющих завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности по централизованным кредитам, выданным в 1992 – 1994 гг., и начисленным по ним процентам, а также по бюджетным ссудам под товарный кредит на приобретение горючесмазочных материалов, выданным в 1995 г., уменьшается на сумму:

-начисленных по состоянию на 1.01.2002 г. процентов за обслуживание государственного внутреннего долга РФ по централизованным кредитам, выданным в 1992 – 1994 гг., и начисленным по ним процентам и процентов за пользование бюджетными ссудами под товарный кредит на приобретение горючесмазочных материалов, выданными в 1995 г.;

-задолженности по централизованным кредитам, выданным в 1992–1994 гг.

иначисленным по ним процентам, не имеющей источников погашения.

7.6. Обслуживание целевых долговых обязательств

Имеющиеся в наличии у граждан РФ облигации Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г., Государственные казначейские обязательства СССР, приобретенные до 1.01.1992 г., сертификаты Сберегательного банка СССР, приобретенные до 1.01.1992 г. (далее – восстанавливаемые ценные бумаги), размещение которых производилось на территории РСФСР, относятся к гарантированным сбережениям граждан, определенным Федеральным законом от 10.05.1995 г. № 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан РФ". Восстановление и обеспечение сохранности ценности гарантиро-

100

ванных сбережений вкладчиков Сбербанка и некоторых страховых организаций, лишившихся своих сбережений в связи с инфляцией, производится путем перевода их в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами.

При этом номинал этих обязательств приравнивается к первоначальному номиналу вложенных в указанные сбережения денежных средств с учетом условий договора денежного вклада за весь период существования вклада.

Долговая стоимость единицы номинала целевого долгового обязательства РФ (далее – долговая стоимость) определяется из соотношения покупательной способности валюты РФ в текущий момент времени и покупательной способности валюты СССР в 1990 г.

Долговая ответственность РФ по целевым долговым обязательствам РФ выражается в валюте РФ через долговую стоимость, регулярно (не реже чем раз в месяц) устанавливаемую для единицы номинала целевых долговых обязательствРФ.

Целевые долговые обязательства РФ могут служить платежным средством при осуществлении всех мероприятий по продаже (приватизации) объектов государственной собственности, покупке акций государственных предприятий, а также находящихся во владении государства акций приватизированных предприятий. При осуществлении указанных мероприятий целевые долговые обязательства РФ являются законным платежным средством, обязательным к приему.

Внастоящее время определен порядок предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан в Сбербанке РФ по состоянию на 20.06.1991 г. и в организациях государственного страхования по состоянию на 1.01.1992 г.

Первая компенсационная выплата осуществлялась в 1991 г. в соответствии

сУказом Президента СССР от 22.03.1991 г. № УП-1708 "О компенсации населению потерь от обесценения сбережений в связи с единовременным повышением розничных цен". Компенсации производились по всем видам имеющихся вкладов исходя из их остатка на 1.03.1991 г. и рассчитывались как 40%-я выплата на остаток вклада.

Всоответствии с Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2297 "О единовременных компенсациях вкладчикам Сберегательного банка РФ, имевшим вклады на 1.01.1992 г." в 1994 г. проводилась вторая компенсация

101

обесценившихся сбережений граждан. Остатки вкладов по состоянию на 1.01.1992 г. были увеличены в три раза.

С 1996 г. Правительством РФ ежегодно разрабатывается порядок предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан в Сбербанке РФ по состоянию на 20.06.1991 г. В 1996 г. выплата предварительной компенсации по гарантированным вкладам началась с категории граждан, родившихся в 1916 г. и ранее. В настоящее время осуществляется выплата гражданам, родившимся до 1928 г. включительно, инвалидам I группы, участникам Великой Отечественной войны, инвалидам II группы по 1940 г. рождения включительно, родителям детей-инвалидов в сумме до 1,0 тыс рублей.

В бюджете на 2002 г. на финансирование расходов на обеспечение неотложных социально необходимых нужд граждан, которым принадлежат права по гарантированным сбережениям, определенным Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", выделено 15,6 млрд рублей.

Выплату предварительной компенсации гражданам осуществляют отделения Сбербанка РФ. Соглашением между Минфином РФ и Сбербанком РФ от 26.03.2002 г. № 01-01-06/05-99 установлен порядок проведения предварительной компенсации вкладов.

Еженедельно после начала выплаты предварительной компенсации по гарантированным вкладам Сбербанк РФ представляет Минфину РФ отчет о выплате предварительной компенсации по вкладам. Ежемесячно до 20 числа месяца, следующего за отчетным, Сбербанк РФ представляет сводный отчет о расходовании средств федерального бюджета на выплату территориальными банками вкладчикам сумм предварительной компенсации вкладов. В трехдневный срок после составления годового отчета за 2002 г. представляет Минфину РФ отчет о сумме фактически выплаченной предварительной компенсации по состоянию на 1.01.2003 г.

Начиная с 1998 г. органы Федерального казначейства на основании заданий ГУФК контролируют целевое использование, своевременность и полноту зачисления средств федерального бюджета, выделенных отделениям Сбербанка РФ на погашение государственного внутреннего долга в части предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ в Сбербанке РФ.

102

Органами Федерального казначейства неоднократно выявлялись нарушения бюджетного законодательства в части нецелевого использования отделениями Сбербанка РФ средств федерального бюджета, выделенных на компенсацию вкладов граждан, несвоевременного зачисления средств территориальным подразделением Сбербанка РФ на счета отделений. Наблюдалось нерациональное использование бюджетных средств, выделенных для выплаты компенсации вкладов граждан РФ: от 5 до 15% средств, поступающих за год из федерального бюджета на эти цели, неоднократно перераспределялись между отделениями Сбербанка РФ.

Врезультате бюджетные средства фактически перегонялись из отделения

вотделение или использовались банком в качестве своих свободных ресурсов. В ряде случаев Сбербанк РФ отказывал в компенсации вкладов некоторым категориям граждан (наследникам умерших вкладчиков и совладельцам вкладов).

Более продуманно организована работа по выплате предварительной компенсации гражданам по их вкладам (взносам) в организациях государственного страхования. Такая работа осуществляется на основании ряда Постановлений Правительства РФ:

- от 13.03.2002 г. № 152 «О выплате в 2002 г. отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке РФ и некоторых страховых организациях»;

- от 04.04.2001 г. № 261 «Об утверждении Порядка проведения предварительной компенсации отдельным категориям граждан РФ по их вкладам (взносам) в организации государственного страхования (Росгосстрах) по состоянию на 01.01.1992г. являющимися гарантированными сбережениями, определенными ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ»;

- от 25.01.2002 г. № 56 «О продлении действия порядка выплаты предварительной компенсации».

Органы Федерального казначейства непосредственно участвуют в финансировании расходов федерального бюджета, предназначенных на погашением данного вида государственного внутреннего долга.

Филиалы Росгосстраха в соответствии с Порядком проведения предварительной компенсации отдельным категориям граждан по их вкладам (взносам) страхования и на основании Соглашения между Минфином Рос-

103

сии и ОАО "Росгосстрах" от 01.08.01 г. № 01-01-06/05-489 осуществляют прием заявлений от владельцев гарантированных вкладов и в течение 5 дней с момента подачи заявления проводят проверку документов, подтверждающих наличие вклада (взносов) по договору страхования до 1.01.1992 г., даты окончания (прекращения) договора страхования и даты произведенных выплат по закончившимся договорам вкладчику (наследнику) или его представителю.

После проверки соответствующих документов филиалы Росгосстраха еженедельно передают в территориальные отделения Федерального казначейства заявки на перечисление предварительной компенсации гражданам РФ с указанием суммы компенсации и реквизитов счетов получателей. Отделения Федерального казначейства, в свою очередь, в этот же день передают заявки в Управление для обобщения и направления сводной заявки в ГУФК. В течение одного-двух дней после направления сводной заявки Управление получает из ГУФК средства по реестру на выплату компенсации и не позднее следующего рабочего дня перечисляет средства на счета владельцев гарантированных вкладов.

При такой организации работы бюджетные средства используются более рационально, так как выделяются из федерального бюджета под реальную потребность. Кроме того, средства проходят через счета органов казначейства, что исключает возможность их нецелевого использования или несвоевременного зачисления на счета владельцев гарантированных вкладов.

В соответствии со ст. 112 ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 г.» в федеральный бюджет на погашение государственного внутреннего долга РФ было заложено 12 млрд руб., в том числе 2,0 млрд руб. – на выплату предварительной компенсации вкладов (взносов) в организации государственного страхования (Российской государственной страховой компании и ее дочерних обществах) по состоянию на 1.01.1992 г.

108

ГЛАВА 8. ФОРМИРОВАНИЕ И ОБСЛУЖИВАНИЕ СУБФЕДЕРАЛЬНОГО ДОЛГА

(НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

8.1. Нормативно-правовые основы формирования и обслуживания государственного долга Хабаровского края

Определение полного объема и структуры государственного долга любого субъекта Федерации предполагает рассмотрение нормативноправовых основ формирования и обслуживания государственного долга региона и анализ эффективности сложившейся практики управления государственным и региональным долгом.

Ст. 86 Бюджетного кодекса Хабаровского края, утвержденного Законом Хабаровского края от 28.07.1999 г. № 152, определяет государственный долг края как совокупность долговых обязательств края. Предполагается, что он полностью, без условий, обеспечивается всем находящимся в краевой собственности имуществом, составляющим казну края.

Закон Хабаровского края от 31.10.2001 г. № 340 «О внесении изменений и дополнений в БК Хабаровского края» в значительной мере урегулировал нормативно-правовые основы формирования и обслуживания государственного долга края в соответствии с БК РФ. Возможные формы долговых обязательств края регламентируются БК Хабаровского края. Долговые обязательства края могут существовать в форме:

-кредитных соглашений и договоров;

-государственных займов края, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг края;

-договоров и соглашений о получении краем бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

-договоров о предоставлении государственных гарантий края;

-соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени края, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Исходя из этого в объем государственного долга края включаются:

109

-основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам края;

-объем основного долга по кредитам, полученным краем;

-объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным краем от бюджетов других уровней;

-объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным краем.

8.2. Общая характеристика объема и структуры государственного долга Хабаровского края

В соответствии с законом Хабаровского края «О бюджетной системе Хабаровского края на 2002 год» были установлены следующие параметры краевого бюджета на 2002 г.:

- предельный размер дефицита краевого бюджета – 863 715 тыс руб., или 11,06% от собственных доходов краевого бюджета (7 811 543 тыс руб.);

- верхний предел государственного внутреннего долга края на 1.01.2003 г. – 3 114 500 тыс руб., в том числе по государственным гарантиям – 623 400 тыс рублей;

- расходы на обслуживание государственного долга края на 2002 г. – 197 688 тыс руб., или 1,6% от общих расходов краевого бюджета.

Рассмотрим объем и структуру государственного долга Хабаровского края, выделив в его составе внешнюю и внутреннюю составляющие.

Внешний долг не является значимой характеристикой, поскольку Хабаровский край в настоящее время не имеет внешних долгов (т.е. долгов, номинированных в иностранной валюте). Он и ранее не входил в число российских регионов, осуществлявших внешние займы. Регион не получал кредитов от группы МБ, ЕБРР, каких-либо других международных финансовых организаций, от правительств иностранных государств, а также от иностранных коммерческих банков и фирм.

С точки зрения возможностей обслуживания и потребности в необходимых средствах для обслуживания отсутствие внешнего долга создает при прочих равных условиях определенное сравнительное преимущество

110

субъекту РФ, освобождая администрацию от дополнительного финансового риска – риска конвертации.

Для целей внутренних заимствований в правительстве Хабаровского края к настоящему времени сложилась практика использования достаточно ограниченного набора долговых инструментов по сравнению с теми потенциально возможными, что допускаются рамками как федерального, так и регионального законодательств.

Главным инструментом формирования прямого внутреннего долга Хабаровского края являются процентные бумаги, банковские кредиты и ссуды из вышестоящих бюджетов, используемые примерно в равных долях.

«Облигационная» составляющая внутреннего долга края выглядит следующим образом: Хабаровский края входит в число регионов РФ, в которых долг субъекта был переоформлен в рыночные ценные бумаги (секьюритизирован). Конкретно, долг по товарным кредитам, выданным в 1995 – 1996 гг. федеральным бюджетом ОАО «Хабаровскэнерго» и предприятиям агропромышленного комплекса (на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов) под гарантии администрации Хабаровского края, в 1997 г. был переоформлен в государственные ценные бумаги (облигации) края на сумму 419,2 млн руб. (деноминированных). Соответственно «сельские» облигации (номинальной стоимостью 18,9 млн руб. с условием выплаты накопленного купонного дохода 10% в год) и «энергетические» облигации (номинальной стоимостью 400,3 млн руб. с условием выплаты накопленного купонного дохода 10% в год).

Секъюритизация заменила практику пролонгирования, а затем списания подобного рода долгов. Так как для субъектов Федерации секьюритизация носила массовый, но далеко не добровольный характер, выпущенные облигации являлись квазирыночными инструментами. Это обстоятельство, наряду с объективными факторами последующего ухудшения бюджетной обстановки в регионах (особенно во второй половине 1998 г.), определило соответствующее отношение региональных властей к обслуживанию и погашению выпущенных ценных бумаг.

В приложении 12 приводятся данные о состоянии и погашении внутреннего долга Хабаровского края в 1998 – 2003 гг.

111

Погашение «сельских» облигаций в Хабаровском крае имело две особенности. С одной стороны, погашение названных облигаций производилось своевременно, и все облигации были погашены в 2001 г., с другой стороны, расходы на погашение облигаций закладывались в бюджетах по статье «Сельское хозяйство», а не «Обслуживание внутреннего долга». Причина, возможно, заключается в том, что обслуживание и погашение данного вида обязательств производилось до принятия БК РФ, на основе прежних законодательных и нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс, когда в них еще не был определен статус государственного долга субъекта РФ. Вследствие этого, в бюджетной классификации РФ для субъекта РФ не предполагалось отдельной статьи по обслуживанию регионального долга, что провоцировало регионы к обслуживанию и погашению взятых ими долговых обязательств через другие статьи расходной части своих бюджетов. К тому же «сельские» облигации в Хабаровском крае выпускались достаточно небольшим объемом и составляли всего 0,3% от объема выпуска «сельских» облигаций по РФ в целом и 4,5% от выпущенных в 1997 г. ценных бумаг Хабаровского края.

Кроме того, Законом Хабаровского края «О переоформлении задолженности федеральному бюджету по товарному кредиту в облигации Хабаровского края» от 02.09.1997 г. № 41 было прямо определено, что источником расходов на обслуживание облигаций, выпускаемых для погашения задолженности федеральному бюджету по товарному кредиту, является краевой бюджет Хабаровского края (за счет ассигнований, предусмотренных на финансирование сельского хозяйства) на 1997–2000 финансовые годы.

Что касается «энергетических» облигаций, то в течение 1998 г. финансовым департаментом администрации Хабаровского края было погашено облигаций, находившихся у сторонних инвесторов (в том числе у Минфина РФ) по номинальной стоимости на общую сумму 40,22 млн руб., по ним был выплачен также и купонный доход. Оставшаяся задолженность (номинальной стоимостью 360,08 млн руб.) в октябре 1998 г. была реструктурирована. Ожидается, что к 2003 г. долг по «энергетическим» облигациям Хабаровского края, находящимся в собственности РФ, составит с учетом