4854

101

сведения о государственной социальной помощи, которую он получает в тех же органах соцзащиты 248. Андрей Шаров отмечает: «Нужно обладать большим терпением, богатырским здоровьем и массой свободного времени, чтобы собрать все эти бумаги. Итоговую справку о том, что кандидат на бесплатную юридическую помощь действительно еле сводит концы с концами, в некоторых регионах выдают в течение 30(!) дней с момента обращения. Боюсь, что за это время у многих необходимость в юридической помощи, как говорится, отпадёт сама собой» 249. Однако необходимо отметить, что не во всех регионах складывается такая ситуация. В Томской области, например, в целях упрощения порядка выдачи справок о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) в мае 2006 г. была проведена рабочая встреча с участием представителей госбюро, администрации Томской области, департамента социальной защиты населения области, в результате чего были внесены следующие изменения: срок выдачи справки сокращён с 5 до 3 дней, исключено требование о предоставлении документов, удостоверяющих личность членов семьи, срок действия справки о составе семьи увеличен с 1 до 3 месяцев, сведения о доходах всех членов семьи предоставляются в заявительном порядке 250.

В-пятых, в силу того, что госбюро учреждается государством, возникает сомнение в независимости его работников. И хотя Постановление Правительства РФ № 534 не даёт ответа на вопрос о том, какой статус имеют сотрудники бюро,

вероятно, должностные лица органов исполнительной власти государства являются государственными служащими. Кроме того, в Постановлении Правительства РФ № 534 закреплено, что назначаются работники госбюро на должность начальником, который назначается директором Федеральной регистрационной службы. Независимость работников, а значит, и эффективность деятельности госбюро ставится под сомнение многими представителями адвокатского сообщества. По их мнению, учреждаемая государством структура не может быть не-

248Информация о деятельности Государственного юридического бюро по Ульяновской области за 2007

год // http://www.ufrs.mv.ru/advice/result/default.htm

249Шаров А. Докажи, что бедный, шесть раз // Российская газета. 2006. 11 апреля.

250О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам : доклады Управления Федеральной регистрационной службы по Томской области за 2006 и 2007 гг. // http://www.rosreg.tomsk.ru/

102

зависимой. Сотрудники же Минюста России считают данный тезис необоснованным. Так, начальник отдела по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Карелии Наталья Полякова считает, что «судебная власть также финансируется из государственного бюджета, однако это не вызывает сомнений в её независимости. Да и зарубежный опыт показывает, что проблема независимости бюро на практике не возникает» 251. В данном случае высказываются мнения о том, что нуждается в уточнении предусмотренная Постановлением Правительства РФ № 534 возможность поручения адвокату оказать лицу, обратившемуся в госбюро, юридическую помощь. Ведь адвокат, обладающий статусом независимости, никак не может быть государственным служащим.

В-шестых, один из аспектов эксперимента – возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро. С этой целью Федеральной палатой адвокатов был осуществлён комплекс организационных мероприятий по обеспечению взаимодействия между адвокатскими палатами экспериментальных субъектов РФ и территориальными органами Росрегистрации. При Совете Федеральной палаты адвокатов была создана координационная рабочая группа, а адвокатские палаты Московской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей выделили адвокатов для укомплектования государственных юридических бюро и их филиалов опытными специалистами 252. Например, адвокатские палаты Волгоградской и Томской областей в начале 2006 г. даже направили руководителям государственных юридических бюро списки адвокатов (примерно по 50 человек), которые добровольно изъявили желание принимать участие в проводимом эксперименте.

В итоге в качестве примеров привлечения адвокатов можно привести единичные случаи. Так, по данным Федеральной адвокатской палаты, за 6 месяцев 2006 г. с адвокатами было заключено всего 35 договоров об оказании юридической помощи малоимущим гражданам бесплатно на постоянной основе и 23 договора об оказании юридической помощи конкретному гражданину. Эти догово-

251Полякова Н. Помощь гарантируется // http://rosreg.karerlia.ru/

252Информационное письмо президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от 07.09.2006 г. // Адвокат. 2006. № 10. C. 7 – 11.

103

ры заключены в Волгоградской, Ульяновской и Свердловской областях. В Че-

ченской Республике, Иркутской, Магаданской, Томской областях и других субъ-

ектах РФ за данный период адвокаты к участию в эксперименте не привлека-

лись. По данным Управления Федеральной регистрационной службы по Томской области, за весь период существования госбюро в Томской области в 2006 г. был заключен 1 договор с адвокатом, за 2007 г. информация по привлечению адвока-

тов отсутствует 253. Между тем представители адвокатского сообщества убежде-

ны в том, что предложенная государством система вряд ли даст результат, ради которого была создана. По мнению последних, эксперимент подтвердил, что оказание бесплатной юридической помощи невозможно без участия адвокатов

(представительство в суде могут осуществлять только адвокаты) 254.

Некоторыми теоретиками и практиками возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро рассматривается как реализация желания отдельных предста-

вителей правоохранительных органов сделать адвокатов «карманными» 255.

В-седьмых, возникает вопрос о том, насколько юридическая помощь, оказы-

ваемая сотрудниками госбюро, является квалифицированной. Г.Н. Нилус счита-

ет очевидным, что предъявление к этим юристам только одного квалификацион-

ного требования – наличия диплома о высшем юридическом образовании – яв-

ляется безответственным шагом по отношению к малоимущим. Очевидно, что наличие диплома – это всего лишь стартовое условие: хороший юрист должен иметь специализацию и необходимую квалификацию 256.

В качестве оказываемой помощи усомнились и практикующие юристы. Так,

Юрий Пилипенко отметил: «Профессионализм будущих госадвокатов вызывает некоторые сомнения. Посудите сами: кто пойдет туда работать, в эти юридиче-

ские бюро? Это будут отставники из правоохранительных органов, вполне дис-

циплинированные люди. А кому нужны послушные адвокаты? Эксперимент

253 О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам : доклады Управления Федеральной регистрационной службы по Томской области за 2006 и 2007 гг. // http://www.rosreg.tomsk.ru/

254Материалы Третьего Всероссийского съезда адвокатов. 5 апреля 2007года // Адвокат. 2007. № 5. С. 2 – 5.

255Подольный Н. А., Волков В. М. Государственные юридические бюро : надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. № 4. С. 45 – 48.

256Нилус Г. Н. Система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании // Адвокат. 2006. №1. C. 11.

104

этот нацелен на создание прообраза, если хотите, матрицы государственной адвокатуры, зависимой от власти. Мы полагаем, что заявленные инициаторами эксперимента цели достойны положительной оценки, однако средства и способы избраны не те» 257. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих постановлений указал, что, «гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-

первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи … и, во-вторых, установить с этой целью определённые профессиональные и иные квалификационные требования и критерии» 258. Выше уже было рассмотрено содержание понятия «квалифицированность» и высказаны предложения о критериях квалифицированности. Однако пока в нашем государстве единственным нормативным актом, закрепляющим требования к квалифицированной юридической помощи, является Закон об адвокатуре.

Из смысла ст. 1 Закона об адвокатуре квалифицированная юридическая помощь должна отвечать двум основным требованиям: 1) оказываться на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката; 2) своей целью иметь защиту прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, а также обеспечение доступа к правосудию. В отношении первого критерия необходимо отметить, что приобретение адвокатского статуса складывается из трёх основных аспектов: высшее юридическое образование, стаж и решение соответствующей квалификационной комиссии, принимаемое на основании сдачи квалификационного экзамена. В силу изложенного, помощь, оказываемую работником госбюро (непривлечённым адвокатом), определить как квалифицированную не представляется возможным. Таким образом, необходимость законодательного оформления критериев понятия «квалифицированность» очевидна.

В-восьмых, юридическая помощь, согласно Постановлению Правительства РФ № 534, оказывается в сфере гражданско-правовых отношений. Нормами По-

257 Миньковский А. Государство собирается защитить или защититься? // Наше право. 2005. № 9 // http://infofmpravo.ru/!site/PG4/Contect_05/09_05_P4.htm/.

258 По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б.В. Антипова, Р.Л. Гиттиса и С.В. Абрамова : постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 г. № 2-П // Российская газета. 1997. 18 февраля.

105

становления предусматривается участие сотрудников госбюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве и в исполнительном производстве по гражданским делам. Между тем, как указывает В.В.Ярков, рамки гражданского судопроизводства охватывают деятельность не только судов общей юрисдикции (ст. 1 ГПК РФ), но и арбитражных судов 259. Кроме того, возникает вопрос о делах административного судопроизводства, которые подведомственны как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам. В- девятых, интересен вопрос о финансировании эксперимента и о разумности таких затрат. Бюджет эксперимента на 2006 г. составил 50, 4 млн руб., а на 2007 г. уже 65,03 млн рублей. Причём средства выделяются из федерального бюджета в пределах средств, предусмотренных на содержание федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с финансированием деньги в течение первого экспериментального года были потрачены прежде всего на закупку компьютерной и оргтехники, мебели, канцелярских товаров, а также на телефонизацию занимаемых помещений, ремонт последних, установку различных правовых программ, подключение к сети Интернет. Кроме того, существенен и среднемесячный фонд заработной платы одного госбюро. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2006 г. № 397 «Об оплате труда работников государственных юридических бюро» 260 на 15 штатных единиц бюро приходится порядка 100 тыс. руб. в месяц. Правозащитники указывают, что направление выделяемых на госбюро средств на прямое целевое финансирование адвокатских палат способствовало бы расходованию средств именно на оказание юридической помощи малоимущим гражданам, а не на решение бытовых проблем госбюро 261. В качестве предложения даже высказывались мнения о проведении «эксперимента после эксперимента» 262. Авторами предлагалось предусмотреть в федеральном бюджете средства на прямое финансирование адвокатских палат с целью оказания юридической помощи малоимущим и сравнения того, чья помощь – адвоката или сотрудника госбюро – окажется более качественной.

259Ярков В. В., Дегтярев С. Л. Заключение на проект Постановления Правительства РФ «О проведении эксперимента по созданию бесплатной юридической помощи малообеспеченным категориям граждан». (На правах рукописи).

260Об оплате труда работников государственных юридических бюро : постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.2006 г. № 397 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2942.

261Кузнецов О. Государственные юридические бюро : блеск и нищета эксперимента // Бизнес-адвокат.

2006. № 17.

262Кузнецов О. Государственные юридические бюро : блеск и нищета эксперимента // Бизнес-адвокат. 2006. № 17.

106

В целом отношение всех заинтересованных институтов в реализации госу-

дарственной политики в области оказания юридической помощи бесплатно по-

средством функционирования госбюро неоднозначно.

Ю.И. Стецовский в проводимом Минюстом России эксперименте видит

«прямое огосударствление адвокатуры», в то время как функционирование ад-

вокатуры может быть успешным лишь в качестве института, не входящего в си-

стему государственных органов и органов местного самоуправления.

Стремление к огосударствлению адвокатуры несовместимо с конституцион-

ным правом на квалифицированную юридическую помощь. Извращение юриди-

ческой природы адвокатской профессии превращает адвоката в чиновника, не-

способного свободно и стойко отстаивать интересы доверителей. Для полноцен-

ной юридической помощи необходима независимая и самоуправляющаяся адво-

катура, а об этом не может быть и речи, если право приёма в адвокатуру и дис-

циплинарная власть принадлежит органам государства, а не самой адвокатуре.

Что касается бесплатной юридической помощи, то важно отметить многомилли-

онную задолженность государства перед адвокатами, которые ведут дела по

назначению. Но вместо решения этой проблемы принимаются меры для превра-

щения адвокатов в госслужащих 263.

Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Радченко в одном из своих интервью высказал следующее: «Нам, безусловно, такой институт нужен. Во всем мире он успешно работает. Люди, живущие в провинции, не могут обеспечить себе должную юридическую помощь. А работники юридических бюро им помогут. Если будет чётко прописано, в каких процессах, и на каких условиях будут работать совместно с этими конторами адвокаты, то ни о какой карманной защите и речи не будет. Это пока лишь эксперимент. Ну а если он не удастся или люди будут плохо работать, мы его закроем» 264. Как уже указывалось выше, некоторые представители адвокатского сообщества разделяли позицию Минюста России о проводимом эксперименте. В частности, положительно оценивалось финансирование бесплатной юридической помощи из федерального бюджета и расширение круга граждан, имеющих на неё право. При этом высказывались мнения о необходимости «подправить эксперимент», скорректировав функции госбюро.

263Стецовский Ю. И. Огосударствление адвокатуры несовместимо с правом // Адвокат. 2007. № 7. С. 8 – 16.

264Миньковский А. Государство собирается защитить или защититься? // Наше право. 2005. № 9.

107

Как пишет Ю.С. Пилипенко, госбюро могли бы выступать первичными получателями средств, выделяемых из федерального бюджета, и организаторами оказания правовой помощи, привлекая к этой работе адвокатов. Здесь следует учесть и то, что в России около 61 тыс. адвокатов (такая цифра была названа Президентом ФПА России Е.В. Семеняко) 265. Причём у адвокатуры есть сложившиеся традиции оказания помощи, опыт, гарантии качества услуг. Кроме того, не возникло бы необходимости предоставлять адвокатам новые помещения, технику и пр. При этом госбюро могли бы выполнять контрольно-надзорные функции 266. Оценить объективно результативность деятельности госбюро за прошедшие два года эксперимента представляется весьма сложным. Причиной этому является отсутствие вразумительной официальной статистики. Зачастую данные двух наиболее активных участников реализации государственной политики в области оказания юридической помощи бесплатно – адвокатских образований и госбюро – противоположны. Например, Управлением Федеральной регистрационной службы по Свердловской области 25 декабря 2007 г. в докладе на тему: «Росрегистрация по Свердловской области: итоги и перспективы деятельности в 2008 году» было указано следующее 267. Адвокатскими палатами деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи не развита, в то время как эксперимент по созданию и деятельности в Свердловской области прошёл удачно. В подтверждение результативности деятельности в 2007 г. была приведена цифра – около 9 тыс. консультаций и сопровождений.

В то же самое время адвокатская палата Свердловской области, напротив, критикует деятельность госбюро, указывая на неэффективность деятельности последнего, и приводит собственную статистику оказания юридической помощи малоимущим силами адвокатов области без вложения в эту работу государственных бюджетных средств. Так, например, по данным адвокатской палаты Свердловской области, за первое полугодие 2006 г. одиннадцатью консультантами госюрбюро было принято 290 малоимущих граждан, а в адвокатских образованиях области за это же время оказана юридическая помощь бесплатно 2 460 малоимущим гражданам 268. В заключение необходимо отметить, что все меры и усилия адвокатуры и органов государственной власти Российской Федерации не привели пока к созданию эффективной системы оказания юридической помощи

265Яшманов Б. Где два адвоката, там три мнения. Федеральная палата адвокатов готовит предложение, которое вызовет скандал среди юристов (интервью с президентом ФПА Е. Семеняко) // Российская газета. 2008. 29 января.

266Цит. по : Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество : сб. мат-в III Всероссийской конференции / отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М, 2006. С. 6 – 13.

267Росрегистрация по Свердловской области : итоги и перспективы. 27 декабря 2007 года // http://www.frs66.ru/test/58.

268Информационное письмо президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от

07.09.2006 г. // Адвокат. 2006. № 10. C. 7 – 11.

108

малоимущим. Между тем именно оказание такой помощи социально незащищённым слоям населения представляется первоочередным, ведь в большинстве случаев без соответствующей юридической помощи человек просто не в состоянии защитить свои права. Безусловно, существующий спор между адвокатурой и государством по вопросу о том, кто должен и может оказывать помощь, негативно сказывается на функционировании всей системы юридической помощи в России, в то время как для граждан остается главным сам факт получения юридической помощи. Оптимальным будет следующее решение проблемы по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Прежде всего, в данном случае нельзя не согласиться с Е.В. Семеняко в том, что «не стоит изобретать велосипед, а надо просто выполнять закон, одновременно расширять основания и категории граждан, которые могут претендовать на бесплатную юридическую помощь» 269.

Следующий принципиальный момент: юридическая помощь должна быть квалифицированной, следовательно, должна оказываться субъектами, обладающими правом оказывать именно квалифицированную юридическую помощь. В настоящее время таковыми являются только адвокаты. Поэтому необходимо законодательное оформление критериев «квалифицированности», чтобы расширить состав субъектов, обладающих правом оказывать юридическую помощь.

Оказание юридической помощи малоимущим гражданам – это социальная задача и обязательство государства, поэтому участие государства в системе оказания юридической помощи бесплатно малоимущим гражданам необходимо и возможно именно через деятельность госбюро, которые в свою очередь должны в большей степени осуществлять координацию работы всей системы. В частности, госбюро могут учреждаться для выявления малоимущих, проверки обоснованности обращений граждан, заключения соответствующих соглашений с адвокатами, проверки исполнения адвокатами соглашений, ведения статистики, контроля за своевременной и полноценной компенсацией адвокатам расходов и других организационных и контрольно-надзорных функций.

Возможно, такой механизм обеспечит осуществление государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и позволит реализовать гражданам гарантированное Конституцией Российской Федерации конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи бесплатно.

269 Яшманов Б. Полузащитники (интервью с президентом ФПА России Е. Семеняко) // Российская газета. 2005. 15 июля.

109

Заключение

Результаты проведённого научного исследования конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи позволяют сформулиро-

вать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций по усовершен-

ствованию российского законодательства в области обеспечения и реализации данного права. Общечеловеческая ценность конституционных прав и свобод за-

ключается в обеспечении каждому социальной свободы и равенства.

Конечным итогом реализации конституционного права на получение квали-

фицированной юридической помощи бесплатно является получение особого со-

циального блага – юридической помощи.

Под правом на получение квалифицированной юридической помощи следует понимать закреплённую в Конституции Российской Федерации в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами возможность каж-

дого на обеспечение и защиту находящихся под угрозой или реально нарушен-

ных прав, свобод и правоохраняемых интересов, реализуемую посредством об-

ращения к специальным субъектам, обладающим правом оказывать квалифици-

рованную юридическую помощь. Конституционное право на получение квали-

фицированной юридической помощи следует относить к основным правам чело-

века и гражданина. Рассматриваемое право является субъективным правом,

прежде всего, потому что позволяет получать каждому определённые блага (в

данном случае благом будет выступать полученная юридическая помощь), а в объективном смысле является правовым институтом, представляющим собой совокупность конституционных и иных правовых норм, устанавливающих право на юридическую помощь и её гарантии. Право на юридическую помощь одно-

временно является и относительным, и абсолютным. Абсолютным потому, что никто – ни граждане, ни государство – не имеет права препятствовать получе-

нию юридической помощи. Относительность же заключается в том, что для пол-

ного обеспечения конституционного права на юридическую помощь необходима активная деятельность уполномоченных на то лиц. Право на получение квали-

фицированной юридической помощи обладает всеми признаками, свойственны-

110

ми конституционным правам, является основным, составляет юридическую базу для всей системы прав, обладает высшей юридической силой, подлежит повы-

шенной защите. С точки зрения отнесения прав человека к определённой катего-

рии право на получение квалифицированной юридической помощи следует от-

носить к правам-гарантиям, то есть рассматриваемое право носит двойственный характер. Право на получение юридической помощи, закреплённое во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международном пакте о гражданских и по-

литических правах 1966 г., является основой для реализации права на доступ к правосудию и гарантией права на справедливое судебное разбирательство (ст. 6

Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). Необходи-

мость закрепления в Конституции РФ права на получение квалифицированной юридической помощи продиктована содержанием общепризнанных принципов и норм международного права. В связи с этим, выработка механизма реализации права на получение юридической помощи в Российской Федерации должна осуществляться на основе международных стандартов данного права, с учётом практики международных контрольных механизмов защиты прав человека, в

том числе Комитета ООН по правам человека и Европейского суда по правам человека. Несмотря на обилие схожих по смыслу понятий, таких как «юридиче-

ская помощь», «юридическая услуга», «юридическая защита», «представитель-

ство», «правовая помощь», «правовая услуга», в ст. 48 Конституции Российской Федерации содержится именно понятие «юридическая помощь». Такое законо-

дательное решение является наиболее конструктивным. Защита, в отличие от помощи, не всегда осуществляется с привлечением кого-либо; известно и при-

менимо понятие «самозащита». Представительство в большей мере является ви-

дом юридической помощи, чем тождественным ей понятием. Целью получения юридической услуги является удовлетворение какого-либо личного интереса ли-

ца, и соответственно степень ущерба от необладания юридической услугой бу-

дет гораздо меньше, чем от неполучения помощи. Юридическая услуга всегда выражается в доставлении определённого материального результата. Невыпол-

нение обязанности по оказанию услуги влечёт наступление гражданско-

правовой ответственности. По этим причинам использование термина «юриди-