Гордон Безопасност ядерныкх обектов 2014
.pdfЭта работа столь важна и многообразна, что к ней также привлекаются ученые НТЦ ЯРБ. По результатам анализа информации могут приниматься следующие меры:
•«подготовка и направление информационных писем;
•назначение и проведение инспекций для проверки полноты и достоверности представленной информации и изучения на месте причин и условий, приведших к нарушениям требований к обеспечению безопасности;
•выдача предписаний должностным лицам, принятие постановлений Ростехнадзора, направленных на повышение безопасности, применение предусмотренных законодательством Российской Федерации санкций».
Организация и проведение инспекций при осуществлении государственного надзора
Инспекции проводятся с целью проверки соблюдения эксплуатирующими и сервисными организациями требований к обеспечению безопасности, подтверждения полноты и правильности информации о состоянии безопасности, представляемой в Ростехнадзор, а также принятия необходимых мер по выявлению и своевременному устранению недостатков в обеспечении безопасности. Инспекторы контролируют полноту выполнения условий действия выданных разрешений, а также оценивают состояние ядерной и радиационной безопасности, деятельность эксплуатирующей организации и администрации по обеспечению ядерной и радиационной безопасности.
Инспекции проводятся по процедурам, определённым соответствующими нормативными документами. Они могут быть плановыми и внеплановыми. Плановые инспекции осуществляются в соответствии с планами работы Ростехнадзора и его территориальных органов, внеплановые – в связи с авариями и нарушениями, а также в других случаях в соответствии с законодательством по решению руководителей Ростехнадзора и его территориальных органов. О плановой инспекции организации уведомляются заранее (не
301
позднее чем за 15 дней до ее начала), о внеплановой – непосредственно перед ее началом.
По содержанию и целям инспекции объектов постоянного надзора подразделяются на комплексные и целевые. Они организуются и проводятся на основании программ инспекций и нормативных документов Ростехнадзора.
Комплексная инспекция предусматривает проверку ядерной и радиационной безопасности по всем направлениям инспекционной деятельности, перечисленным в [112]. Организация проведения комплексной инспекции возлагается на соответствующее управление центрального аппарата Ростехнадзора. Состав комиссии, в которую включаются инспекторы и специалисты по различным направлениям надзорной деятельности, определяется приказом Ростехнадзора. Программу утверждает начальник управления. В последние годы стало правилом привлекать в такие инспекции ученых НТЦ ЯРБ.
По результатам комплексной инспекции оформляется отчёт (подписывается всеми членами комиссии), содержащий оценку состояния ядерной и радиационной безопасности на АС. Один экземпляр направляется в эксплуатирующую организацию для разработки и проведения мероприятий по устранению выявленных недостатков.
Целевая инспекция предусматривает детальную проверку отдельных вопросов обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Состав комиссии по проведению целевой инспекции определяется приказом Ростехнадзора или приказом межрегионального территориального управления. Организация проведения плановых инспекций возлагается на территориальный орган.
Территориальный орган разрабатывает программы плановых целевых инспекций, определяет порядок введения их в действие и устанавливает периодичность проведения целевых инспекций по указанным программам. Программы утверждаются руководителем межрегионального территориального органа. По результатам целевой инспекции оформляется акт, один экземпляр которого выдается руководителю объекта использования атомной энергии под роспись.
302
Ранее важным инструментом надзора являлись оперативные инспекции, которые предусматривали периодическую проверку соблюдения требований НД по безопасности, условий действия лицензий для систематического контроля организации и проведения работ по обеспечению ядерной и радиационной безопасности и оперативного принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. В настоящее время эти действия осуществляются в рамках постоянного надзора. Положение [113] закрепило постоянное пребывание на объектах повышенной опасности уполномоченных должностных лиц Ростехнадзора на объектах постоянного надзора. Результаты надзора фиксируются в специальном журнале, который находится в инспекции. Форма и порядок ведения журнала устанавливаются Ростехнадзором.
Если в процессе постоянного надзора выявлены отступления от требований нормативной документации по безопасности, условий действия лицензий, нормативных актов Ростехнадзора, эксплуатационной документации, то инспекцией составляется запись в журнал постоянного надзора, выписка из которого направляется руководителю объекта использования атомной энергии.
Вчисло мероприятий постоянного надзора, в частности, входят:
•«осмотры важных для безопасности элементов и систем объектов повышенной опасности, ознакомление с журналами и актами проведения работ на этих элементах и системах;
•проверки проектно-конструкторской, технологической, эксплуатационной, ремонтной документации, а также ознакомление
сприказами, распоряжениями, указаниями в целях проведения анализа осуществления эксплуатации и содержания оборудования объектов повышенной опасности для обеспечения их безопасности;
•наблюдение за работой (участие в работе) комиссий по расследованию нарушений в работе объектов повышенной опасности;
•проверку соблюдения требований нормативно-технической и распорядительной документации при проведении ядерно опасных и (или) радиационно опасных работ, работ на важных для безопасности элементах и системах объектов повышенной опасности, ознакомление с актами, протоколами, заключениями и другими до-
303
кументами, содержащими информацию о результатах таких работ».
Необходимо, чтобы комплексные и целевые инспекции были направлены, прежде всего, на деятельность эксплуатирующих организаций. Это не должно снижать важности проверок работы сервисных организаций. Одной из основных целей этих инспекций должна оставаться оценка деятельности эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности, если привлекаются для выполнения работ и предоставления услуг сервисные организации. После аварий на Фукусиме эта проблематика стала особенно обсуждаться в международном сообществе.
В общем случае при проведении инспекции проверяются:
•v«выполнение постановлений и ранее выданных предписаний;
•использование эксплуатирующей организацией предоставленных ей полномочий и возможностей в части обеспечения безопасности и качества выполняемых работ;
•достоверность представляемой информации о состоянии обеспечения безопасности;
•организация и осуществление контроля за соблюдением требований к обеспечению безопасности;
•соблюдение требований к обеспечению безопасности и т.д.».
Все проверки и иные связанные с ними действия инспекти-
рующих лиц при посещении производственных помещений, рабочих мест должны проходить в присутствии ответственных работников инспектируемой организации. В ходе инспекций рекомендуется устанавливать рабочие контакты с различными категориями работников инспектируемой организации, интересоваться их мнением об обеспечении безопасности, качестве выполнения работ, о причинах нарушений требований к обеспечению безопасности и мерах по их устранению. Полученную информацию можно использовать для акцентирования внимания на определенных вопросах при проведении инспекции. Важна также оценка отношения к обеспечению безопасности и качеству выполняемых работ руководителей инспектируемой организации.
304
Результаты инспекции могут оформляться актами, отчётами о результатах проверки, предписаниями, фиксируемыми в записях в журнале проверок. Выявленные нарушения анализируются с целью определения:
•«степени их влияния на обеспечение безопасности;
•влияния нарушений на состояние систем и оборудования, иных аналогичных систем, оборудования, видов работ, где возможны подобные нарушения;
•причин и условий, приведших к нарушениям;
•виновных в допущенных нарушениях, а также оценки, являются ли данные нарушения виной отдельного лица или следствием сложившейся системы в данной организации».
Сроки устранения нарушений устанавливаются инспектирующими лицами с учетом предложений инспектируемой организации. Они не должны превышать требуемого для выполнения соответствующих работ времени. За исполнением выданных предписаний органами Ростехнадзора устанавливается контроль.
Особенности надзора при изготовлении, хранении, монтаже, эксплуатации и выводе из эксплуатации оборудования и систем
Необходимость проведения инспекций систем и оборудования объектов использования атомной энергии на различных этапах их создания и использования, обязательность, периодичность, порядок проведения, методы проверок и контроля, критерии оценок и оформление результатов устанавливаются федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии и инструкциями по осуществлению надзора.
Наряду с определением соответствия оборудования и систем требованиям к обеспечению безопасности, результаты инспекций должны использоваться для оценки деятельности организаций, выполнивших соответствующие работы, как конечный показатель эффективности организации и функционирования в ней систем обеспечения безопасности и (или) качества выполнения работ.
305
В общем случае проведение инспекций систем и оборудования включает в себя:
•«проверку соответствия отчётной (учётной) документации на инспектируемую систему или оборудование, характеризующую соответствие параметров, характеристик, показателей надёжности, а также качества выполненных работ установленным требованиям;
•проведение осмотров системы или оборудования, а также выполнение измерений и других контрольных операций в присутствии инспектора;
•контроль проведения испытаний и опробований систем и оборудования».
Инспекции систем и оборудования, как правило, проводятся инспекторами органов Ростехнадзора после выполнения подготовительных работ и предварительного контроля соответствующими службами инспектируемой организации.
Особенности надзора за квалификацией работников
Ростехнадзор организует и проводит целевые инспекции того, как осуществляется организация системы подбора и подготовки кадров, проверки знаний и допуска к работам работников (персонала). При этом особое внимание должно уделяться деятельности учебных тренировочных центров подготовки работников организаций и объектов.
В отношении работников, деятельность которых не подлежит лицензированию Ростехнадзором, но связана с обеспечением безопасности при использовании атомной энергии, применяются дополнительные формы надзора.
Цель перечисленных выше инспекций – убедиться в эффективности действующей в организации или на объекте использования атомной энергии системы подбора, подготовки, допуска к работам и повышения квалификации работников, а в случае выявления недостатков – выдать предписания по их устранению.
306
Выборочные проверки знаний работников возможны в процессе проведения любого вида инспекций вне зависимости от фактов выявления нарушений требований к обеспечению безопасности. Они проводятся путём собеседования, причём характер обсуждаемых вопросов не должен выходить за рамки компетенции проверяемого лица. Запрещаются выборочные проверки знаний во время исполнения работниками своих служебных обязанностей на рабочем месте.
Организация инспекций с применением технических средств контроля и измерений
При таких инспекциях могут использоваться технические средства и средства контроля доступа (в том числе средства для исследования и контроля состава ядерных материалов и радиоактивных веществ, средства аудио-, фото- и видеофиксации, пломбировочные устройства).
Используемые при проведении таких инспекций технические средства могут принадлежать инспектируемой организации, привлеченным для участия в инспекции экспертам, а также территориальным органам и организациям Ростехнадзора. Цель инспекций – убедиться в соответствии значений параметров и характеристик конструкций, систем, оборудования, изделий, материалов установленным требованиям или имеющимся результатам контроля и измерений, а также – в соответствии документально зарегистрированного количества ядерных материалов и радиоактивных веществ их фактическому наличию.
Инспекциям с применением технических средств работниками системы Ростехнадзора должна предшествовать соответствующая подготовка, проведение контроля и измерений инспектируемой организацией. При использовании технических средств иных организаций инспектор должен убедиться в их исправности и готовности к проведению контроля и измерений в процессе инспекции.
307
Основные принципы применения санкций
Должностные лица Ростехнадзора и его территориальных органов должны эффективно использовать предоставленные законодательством Российской Федерации полномочия по применению санкций [78, 86]. Необходимо, чтобы санкции были, прежде всего, направлены на предупреждение нарушений требований к обеспечению безопасности, что, в конечном итоге, способствует предупреждению возможных негативных последствий использования атомной энергии.
При установлении процедур применения санкций следует руководствоваться следующими положениями и принципами, вытекающими из опыта надзора:
•«санкции применяются к объектам использования атомной энергии и гражданам, которые в силу возложенных на них обязанностей и ответственности, а также предоставленных полномочий должны обеспечивать соблюдение требований к обеспечению безопасности и соблюдать их;
•любое выявленное должностным лицом Ростехнадзора нарушение требований к обеспечению безопасности влечёт за собой оформление и выдачу в установленном порядке предписания об устранении указанного нарушения, а при определенных условиях применение санкций;
•выдача актов и предписаний об устранении нарушений требований к обеспечению безопасности и применение других санкций не снимает и не снижает ответственности соответствующих юридических и физических лиц за обеспечение безопасности;
•применение той или иной санкции, её значимость должны соответствовать характеру и степени влияния допущенных нарушений на обеспечение безопасности, при этом необходимо учитывать повторяемость нарушений после ранее принятых мер;
•гласность применения санкций Ростехнадзором и его территориальными органами;
•административные санкции к работникам, осуществляющим технологические процессы на объектах использования атомной
308
энергии, за совершённые ими ошибки, как правило, не применяются, даже если эти ошибки стали причиной, приведшей к нарушениям требований к обеспечению безопасности;
•осуществляющие управленческие функции должностные лица объектов использования атомной энергии несут ответственность за действия подчинённых им работников;
•применение санкций к эксплуатирующим организациям не должно исключать их одновременное применение к организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии, а также к должностным лицам этих организаций».
Требования к порядку и процедурам применения санкций
Предписания о приостановке работ, проводимых с нарушениями требований к обеспечению безопасности, если при таких нарушениях причиняется или может быть причинен вред здоровью граждан или окружающей среде, выдаются руководителям и должностным лицам объекта использования атомной энергии. В этом случае важно установить факт причинения или возможности причинения данными нарушениями указанного вреда. Такие факты могут быть явными (например, выход радиоактивности) либо возможными при определенных обстоятельствах (например, неработоспособность системы безопасности ОИАЭ).
Данная санкция носит оперативный характер и может действовать до устранения нарушений, их причин и условий, или до принятия решения о приостановке (прекращении) действия соответствующей лицензии, или запрещении применения оборудования и технологий.
Санкция запрещения использования оборудования и технологий, не соответствующих требованиям к обеспечению безопасности, может быть применена к эксплуатирующим организациям и к организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии, на всех этапах создания и использования оборудования и технологий. Применение такой
309
санкции должно осуществляться руководством Ростехнадзора по представлению его территориальных органов.
Порядок приостановки или прекращения действия выданных лицензий на право ведения работ в области использования атомной энергии установлен в [33, 75]. Во всех случаях применять такие санкции следует, если иные меры не могут достичь требуемого эффекта.
Наложение административных взысканий органами Роcтехнадзора на юридические и физические лица осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в частности [86].
При применении данных санкций важен выбор решения о наложении административных взысканий на отдельное лицо, нескольких лиц либо на объект использования атомной энергии в целом. Критерием принятия решения могут служить причины или условия, приведшие к нарушениям. Если причины или условия – следствие сложившейся на объекте системы, то административное взыскание налагается на объект, что не исключает возможности одновременного применения административного взыскания к виновным гражданам и должностным лицам.
Направление правоохранительным органам материалов о нарушениях законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии, требований федеральных норм и правил, условий действия лицензий, содержащих признаки преступлений, осуществляется согласно уголовному законодательству Российской Федерации.
Важно установить, что нарушения требований к обеспечению безопасности содержат признаки преступлений, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. Решение о применении данной санкции должны принимать руководители Ростехнадзора и его территориальных органов по представлению инспектора.
Эта санкция может быть применена, если следствием нарушения требований к обеспечению безопасности стало травмирование и переоблучение людей, загрязнение окружающей среды, а также в случае, если допущенное нарушение могло причинить вред здоро-
310